國土空間規(guī)劃中山水與文化雙重導(dǎo)向的高密體系研究
——以泉州市為例

文／石永洪 中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計有限公司 規(guī)劃一所 主任規(guī)劃師 碩 士 高級規(guī)劃師

張又天 中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計有限公司 碩士 中級規(guī)劃師

引言

傳統(tǒng)的規(guī)劃體系中，由總體規(guī)劃確定建設(shè)邊界，缺少對開發(fā)強度總量以及分布的研究；由控制性詳細規(guī)化確定高度、容積率等建設(shè)強度管控內(nèi)容；單元及地塊強度常以市場需求為主要導(dǎo)向，缺乏總體層面考慮，易造成局部空間與周邊環(huán)境不協(xié)調(diào)的情況。

《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》明確“城鎮(zhèn)開發(fā)強度分區(qū)及容積率、密度等控制指標，高度、風貌等空間形態(tài)控制要求”為市縣級國土空間規(guī)劃的審查要點，首次將全局性的高度、強度管控作為總體層面必備內(nèi)容。

1 泉州市山水和文化特征分析

山水格局與歷史文化，是泉州風貌格局的根基所在，也是人民的鄉(xiāng)愁內(nèi)涵。

1.1 山水環(huán)境特征

泉州市分屬晉江流域，坐擁山海。戴云山脈在泉州市域西北方向展開，東南向海延展成三列支脈形成泉州市的重要生態(tài)屏障。晉江、洛陽江兩條水系將山海聯(lián)通成為整體。

1.2 營城傳統(tǒng)和文化格局

泉州歷史文化資源豐富，是國務(wù)院首批確定的歷史文化名城之一。宏觀層面，泉州市具有由海向內(nèi)陸文化不斷融合的特點，文化資源與山、江、海、灣高度契合。泉州古城的選址依山傍水，銜“五山”，夾“兩江”，充分體現(xiàn)了負陰抱陽、背山面水、金帶環(huán)抱等中國古代都城選址原則?，F(xiàn)代泉州形成沿清源山-桃花山、晉江為主線，洛陽江、紫帽山周邊分布的清晰格局。

中觀層面，泉州古城軸線東西方向延展與晉江平行，城市建設(shè)依山就勢。古城形似鯉魚，與中原地區(qū)正南北方城由較大區(qū)別。

微觀層面，古城以開元寺雙塔為核心，雙塔是古城制高點，與周邊山體呈現(xiàn)精妙的對位關(guān)系，形成古城早期特色突出的天際線。

2 空間形態(tài)存在的問題

2.1 可建設(shè)空間規(guī)模受限

泉州市具有“八山一水一分田”的特征，城市建設(shè)主要聚集于兩江地區(qū)，雙評價結(jié)果城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)占比僅為37.6%，未來增長空間見頂，有必要對總體建設(shè)規(guī)模進行明確。

2.2 山水城格局受到挑戰(zhàn)

近年來城市建設(shè)發(fā)展迅速，利益導(dǎo)向，高強度開發(fā)空間趨向聚集于山體、水系周邊，部分濱水空間出現(xiàn)“一道墻”情況。清源山近山地區(qū)，也出現(xiàn)超高層住宅小區(qū)遮擋山體的情況?？傮w上看，60 米、80 米100 米及以上建筑分散在各個片區(qū)，未形成明顯的空間秩序，部分地區(qū)因高層建筑分散而造成孤立、突兀的景觀，分散建設(shè)對優(yōu)越山水本底的負面影響日益突出，傳統(tǒng)的營城格局逐漸模糊。

2.3 文化資源缺乏協(xié)調(diào)

文化資源多位于現(xiàn)狀建設(shè)地區(qū)，建設(shè)行為多為更新，利益平衡原則決定更新地塊的高強度開發(fā)，缺少空間距離控制和高度控制。如萬壽塔周邊整體建設(shè)強度不高，但少量高層的出現(xiàn)破壞了原有空間以萬壽塔為制高點的天際線輪廓。

3 借鑒與思考

總體層面的強度區(qū)劃，多為城市總體強度分區(qū)結(jié)合地塊修正系數(shù)的控方法。深圳最新一輪的密度分區(qū)基于城市總體承載力確定城市總體容量，結(jié)合城市設(shè)計確定強度分區(qū)。南京、石家莊等城市依托總體城市設(shè)計提出建設(shè)強度分區(qū)。

另有基于山水、文化資源單一要素的管控規(guī)劃，如福州、珠海等地山體保護規(guī)劃，劃定山體控制線并建立視線通廊。

歷史文化資源的控制方面，巴黎對重要的歷史建筑物進行視廊管控。倫敦則是從景觀視廊、廣角眺望以及背景協(xié)議區(qū)三個層面進行高度管控。

表1 山體協(xié)調(diào)區(qū)管控要求（圖片來源：作者自繪）

開發(fā)強度作為土地資源配置的延續(xù)，迫切需要從總體層面建立科學合理的高度、強度分區(qū)，一方面相應(yīng)城市發(fā)展戰(zhàn)略目標；一方面滿足人民對高品質(zhì)空間的需求，推動整體空間形態(tài)的優(yōu)化，構(gòu)建整體空間秩序。同時應(yīng)抓住其管控為目標的本質(zhì)，重點研究管控機制，促進規(guī)劃方案的有效落實，抓住核心管控內(nèi)容，為下位規(guī)劃留有彈性。

4 高度強度體系

總體強調(diào)“顯山露水、文化突顯”。在注重保持泉州山水特色的前提下，綜合考慮土地開發(fā)潛力，明確泉州市開發(fā)控制區(qū)劃，以利于整體規(guī)劃的管理與落實。

依據(jù)國土空間規(guī)劃事權(quán)對應(yīng)的要求，宏觀層面為市域?qū)用嬉越ǜ窬?、控容量、明要點為主，中觀層面為環(huán)灣地區(qū)落實山水文化協(xié)調(diào)內(nèi)容，明確管控廊道，確定高度、強度分區(qū)，確定下位規(guī)劃傳導(dǎo)內(nèi)容。

4.1 總體格局

城市整體景觀格局，是生活、生態(tài)、生產(chǎn)等要素在空間上的組合，是人類活動和生態(tài)環(huán)境的共生關(guān)系，其格局的建立與山水、功能格局息息相關(guān)。

結(jié)合市域以“戴云山為生態(tài)屏障、一灣兩翼為發(fā)展重點、三區(qū)三帶為發(fā)展導(dǎo)向”的總體格局，在城市營建中對山水進行完形補巧，細化市域景觀結(jié)構(gòu)為“一核、兩環(huán)、三區(qū)、網(wǎng)絡(luò)化”，強化圈層放射結(jié)構(gòu)。一核至一重綠環(huán)為城市空間重點發(fā)展區(qū)域，強調(diào)中觀尺度山水關(guān)，重點協(xié)調(diào)桃花山、鷹歌山、六勝塔等點狀山水、文化資源，形成城市與山體、濱海的呼應(yīng)關(guān)系，突出現(xiàn)代城市形象；第一重綠環(huán)區(qū)域-第二重綠環(huán)區(qū)域，城鄉(xiāng)與自然交織狀態(tài)，強調(diào)與自然的和諧關(guān)系；第二重綠環(huán)-市域背景山體之間區(qū)域，程脈絡(luò)串珠狀態(tài)，可加強城市之于山水的空間關(guān)系。

4.2 總量控制

基于生態(tài)容量和發(fā)展趨勢，預(yù)測城市人口發(fā)展規(guī)模，協(xié)同城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定和“雙評價”工作，確定城市開發(fā)的空間邊界，從而對泉州市的開發(fā)容量進行預(yù)測。2035 年泉州市常住人口規(guī)模為986 萬，城鎮(zhèn)化水平82%，城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)846平方公里，從而確定平均人口毛密度為0.96萬/人。

建筑總量預(yù)測方面，結(jié)合近10 年需求以居住、公服以及產(chǎn)業(yè)為主的情況，依托人口規(guī)模計算居住建筑和公共服務(wù)建筑規(guī)模，經(jīng)濟規(guī)模以及產(chǎn)業(yè)類型計算產(chǎn)業(yè)建筑規(guī)模，進而得出泉州市總的城市建筑規(guī)模需求為11.17 億～20.56 億平方米。則城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)，平均毛開發(fā)強度為1.32～2.43。

結(jié)合現(xiàn)狀開發(fā)強度、開發(fā)保護總體分區(qū)、市域景觀結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)效率等內(nèi)容的四級強度浮動系數(shù)，允許在城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)，基于各主導(dǎo)用地基準容積率允許上下浮動系數(shù)，對應(yīng)事權(quán)級別，系數(shù)設(shè)定以行政單元為單位。其中環(huán)灣所在鯉城區(qū)、豐澤區(qū)、臺投區(qū)為一級分區(qū)，強度系數(shù)為1.3～1.6；洛江區(qū)、晉江市、石獅市為二級分區(qū)，強度系數(shù)為1.0～1.2。

4.3 中心城區(qū)分區(qū)意向

中心城區(qū)重點協(xié)調(diào)“一脈一環(huán)”“一灣兩江”山水空間形成，環(huán)灣緊湊起伏、兩江舒緩和諧、西峻東緩呼應(yīng)、點廊舒朗通透的空間意向形態(tài)。如圖2 為以環(huán)灣3km 為模數(shù)空間形態(tài)意向，將平均高度及開發(fā)強度分為三級分區(qū)，環(huán)灣為平均水平最高，西部環(huán)灣及晉江一側(cè)空間整體高于東部，塑造環(huán)灣起伏有致、集約向上同時具有恢弘開闊的核心完全空間；塑造由環(huán)灣向外圈層逐步降低，形成人文高、人文低、自然高的有序空間節(jié)奏；在環(huán)灣圈層空間特征的基礎(chǔ)上，強化沿江、以及環(huán)灣形成的開敞空間廊道以及城市軸線。

圖1 泉州山水城關(guān)系分析圖（圖片來源：作者自繪）

圖2 環(huán)灣地區(qū)高度分區(qū)意向（圖片來源：作者自繪）

圖3 文化展示及歷史資源統(tǒng)籌分區(qū)圖（圖片來源：作者自繪）

進一步將山水空間進行聯(lián)通，同時整合林田湖草空間，形成泉州市的生態(tài)邊界。協(xié)同開發(fā)邊界劃定工作將城市生活、服務(wù)、生產(chǎn)空間進行落實形成功能布局，一重還以區(qū)域服務(wù)為主，形成多個專業(yè)中心；二重環(huán)生活空間以及綜合服務(wù)，空間交錯布局；三重環(huán)為產(chǎn)業(yè)及特色組團。

在此基礎(chǔ)上，以人口為權(quán)重對各片區(qū)建筑規(guī)模進行分配，以服務(wù)類和產(chǎn)業(yè)功能進行修正，區(qū)域類服務(wù)功能修正系數(shù)為1.2～1.4，綜合服務(wù)功能修正系數(shù)為1.0～1.2，產(chǎn)業(yè)類功能修正系數(shù)為0.6～0.8。

4.4 核心調(diào)控內(nèi)容

4.4.1 歷史資源控制

從整體格局構(gòu)建入手，統(tǒng)籌與歷史文化資源緊密依存的山水資源，以“海絲文化”為主題，構(gòu)建“一帶展文脈，雙城述古今”的文化展示格局。依托晉江形成城、塔、渡交相輝映的海絲文化展示帶，依托古城（泉州古城和豐州古城）、濱海新城形成海絲文化展示與交流的古今對話平臺，并以泉州古城為核心構(gòu)建3 條“起-承-轉(zhuǎn)-合”的文化支線。

依據(jù)歷史文化資源的價值等級和密集程度，在泉州古城、豐州古城的基礎(chǔ)上，劃定5 處歷史文化資源密集區(qū)，依據(jù)歷史文化點和山水資源的密切程度確定煙墩山、桃花山、清源山、紫帽山等歷史價值較高山體以及晉江、洛陽江歷史文化價值較高區(qū)段。

圖4 山體協(xié)調(diào)等級劃分圖（圖片來源：作者自繪）

圖5 規(guī)劃傳導(dǎo)區(qū)劃圖（圖片來源：作者自繪）

4.4.2 山體要素控制

綜合山城關(guān)系、山體規(guī)模、環(huán)灣分層發(fā)展重點等要素，將泉州灣地區(qū)具有一定規(guī)模的山體分為：內(nèi)部山體、邊緣山體以及背景山體三類，并依據(jù)山體坡度、制高點、山脊線等確定統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)。

結(jié)合山體歷史價值、規(guī)模、高度以及景觀性，將山體劃分為三個控制等級。一級協(xié)調(diào)山體主要為環(huán)灣地區(qū)重要門戶類山體以及歷史價值較高的山體，除清源山、紫帽山多為規(guī)模較小的山體，控制范圍為山體控制線①外延300 米疊加山體相對高度3 倍區(qū)域；二級協(xié)調(diào)山體主要為城市邊緣中型山體，控制范圍為控制線外延200 米疊加山體相對高度2 倍區(qū)域；三級協(xié)調(diào)山體為外圍背景山體，山體規(guī)模較大，控制范圍為控制線外延200 米。結(jié)合道路、河流水系等邊界對各級協(xié)調(diào)區(qū)加以修正，以主次干道圍合范圍為基本柵格，得到泉州灣的山體協(xié)調(diào)區(qū)域分布，并對功能、建設(shè)強度以及高度協(xié)調(diào)要點提出相應(yīng)管控要求。

4.4.3 水體要素控制

重點管控環(huán)灣和兩江界面。管控形式為分層次管控，以藍線向外，第一層水面、公園、灘涂為主形成的景觀界面，第二層為濱江道路、公園綠地，第三層界面為濱水展示區(qū)，寬度為800 米左右，是高密體系的重點落實區(qū)域，重點進行功能引導(dǎo)，對于居住、商住等用地嚴格限制建筑密度，以建筑密度反推容積率降低值。

4.4.4 氣象條件控制

以中心成區(qū)建設(shè)用地范圍為基礎(chǔ)，按照通風廊道理想寬度400～500 米計算，大約需要5-7條區(qū)域廊道，依托水庫等濕地資源、林地耕地資源、現(xiàn)狀山體等形成綠色河流廊道、綠色道路廊道、綠帶廊道等網(wǎng)絡(luò)作為風道的載體，對必要的城市地塊進行落實，上風向控制基數(shù)基礎(chǔ)上高度、強度下調(diào)至0.8，下風向下調(diào)至0.9。

同時結(jié)合氣流方向、熱島效應(yīng)和城市小風區(qū)等內(nèi)容，劃定氣象敏感地區(qū)，在控制基數(shù)基礎(chǔ)上高度、強度下調(diào)至0.9。

4.4.5 視線通廊控制

延續(xù)“山—城—江—?！币惑w化格局，建立兩級觀山廊道，一級廊道主要為兩江及環(huán)灣重要節(jié)點至一級協(xié)調(diào)山體的10 條眺望通廊，要求2/3山體可見，總體層面落實指標；二級廊道12 條要求1/3 山體可見，下位規(guī)劃論證落實。

將交通可達性、軌道站點、景觀重要性按照影響范圍進行疊加矯正，劃分區(qū)相應(yīng)增量區(qū)以及減量區(qū)，對總體模型進行調(diào)整，整體高度控制24～60 米占50%左右，強度控制1.2～2.0 占40%。

5 規(guī)劃傳導(dǎo)

下位規(guī)劃在實施過程中，必然存在對具體用地一定的調(diào)整，總規(guī)層面不應(yīng)無區(qū)別地一刀切。因此，本文提出基于山水文化格局保護的嚴格管控區(qū)、基于景觀風貌提出的設(shè)計引導(dǎo)區(qū)，并輔以一般管控區(qū)進行差異化管控。嚴格管控區(qū)主要是落實一級觀山視廊、歷史環(huán)境控制區(qū)、氣象控制區(qū)等重要控制內(nèi)容，相關(guān)指標嚴格控制，是對下位規(guī)劃的剛性傳導(dǎo)；設(shè)計引導(dǎo)區(qū)主要為城市門戶地區(qū)、景觀節(jié)點等，結(jié)合總體層面建議方向，在實施過程中附加城市設(shè)計類導(dǎo)則，對周邊山水視廊、歷史文化遺產(chǎn)等內(nèi)容進行論證，建立“一事一議”的專家論證管理機制。一般控制區(qū)在組團總建筑規(guī)模無突破的情況下，允許一定程度的調(diào)整。

結(jié)語

我國城鎮(zhèn)化進程已經(jīng)進入下半場，總體層面的用地開發(fā)管控是必然趨勢。本文以期為山水及文化資源豐富的城市從總體層面建立高密體系提供一定的借鑒。

由于國土空間總體規(guī)劃指標分配的不確定性，另人口規(guī)模、與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界兩項內(nèi)容自成系統(tǒng)，且在完善過程中，本文以其作為前提條件進行展開論述，其變化結(jié)果會影響本研究結(jié)果，更多的是探討技術(shù)思路以及管控要點，空間落實以主次干道圍合柵格為單位，相對宏觀，需要下位規(guī)劃結(jié)合落實。

注釋：

①參考《珠海市城市山體保護規(guī)劃》，山體25米等高線為山體控制線。