開發(fā)性金融支持農(nóng)村供水經(jīng)驗(yàn)與對(duì)策

崔智生，張 揚(yáng)，周芊葉，黃超群

（國(guó)家開發(fā)銀行行業(yè)四部，100031，北京）

農(nóng)村飲水安全是事關(guān)億萬(wàn)農(nóng)民切身利益的大事，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，近年來(lái)中央一號(hào)文件均對(duì)農(nóng)村飲水安全工作提出明確要求，水利部將農(nóng)村飲水安全作為水利系統(tǒng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底線目標(biāo)任務(wù)來(lái)抓。2021年9月，水利部印發(fā)《全國(guó)“十四五”農(nóng)村供水保障規(guī)劃》，要求穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村飲水安全向農(nóng)村供水保障轉(zhuǎn)變。國(guó)家開發(fā)銀行（以下簡(jiǎn)稱“開發(fā)銀行”）作為我國(guó)的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，以“增強(qiáng)國(guó)力、改善民生”為使命，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，始終把農(nóng)村供水作為水利行業(yè)和鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)支持領(lǐng)域，不斷加強(qiáng)與水利部和地方政府的合作，探索創(chuàng)新融資模式，積極支持項(xiàng)目建設(shè)，助力農(nóng)村供水保障水平不斷提高。

一、開發(fā)銀行支持農(nóng)村供水探索實(shí)踐

1.起步早，支持了一大批農(nóng)村供水項(xiàng)目

開發(fā)銀行積極支持農(nóng)村飲水安全工作，運(yùn)用開發(fā)性金融理論和方法，發(fā)揮融制、融智、融資作用，深入研究農(nóng)村供水項(xiàng)目特點(diǎn)，不斷探索創(chuàng)新融資模式，支持農(nóng)村供水項(xiàng)目建設(shè)。早在“十一五”“十二五”期間，開發(fā)銀行就與地方政府開展合作，積極支持湖北、山西、重慶、甘肅等地農(nóng)村供水工程建設(shè)。“十三五”以來(lái)，開發(fā)銀行以水利部推動(dòng)農(nóng)村供水水費(fèi)收繳和促進(jìn)工程長(zhǎng)效運(yùn)行為契機(jī)，積極發(fā)揮開發(fā)性金融作用，推動(dòng)各地項(xiàng)目融資落地，支持了江西省城鄉(xiāng)一體化供水、福建省城鄉(xiāng)一體化供水、云南省農(nóng)村供水保障專項(xiàng)行動(dòng)等項(xiàng)目建設(shè)。截至2021年年底，開發(fā)銀行累計(jì)承諾農(nóng)村供水項(xiàng)目貸款1 371億元，發(fā)放農(nóng)村供水項(xiàng)目貸款476億元，惠及人口超6 000萬(wàn)人。

2.善創(chuàng)新，形成多種適合項(xiàng)目特點(diǎn)的融資模式

多年來(lái)，開發(fā)銀行在支持農(nóng)村供水項(xiàng)目融資建設(shè)探索實(shí)踐中，深入研究總結(jié)了農(nóng)村供水項(xiàng)目特點(diǎn)：一是項(xiàng)目資金需求較大。近年來(lái)農(nóng)村供水保障水平不斷提升，但與鄉(xiāng)村振興發(fā)展需求仍有差距，未來(lái)建設(shè)任務(wù)繁重，投資需求大。二是項(xiàng)目小而分散。農(nóng)村供水具有點(diǎn)多、面廣、規(guī)模小等特點(diǎn)。三是項(xiàng)目收益較低。農(nóng)村供水水費(fèi)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較低，水費(fèi)收繳難度較大，但工程單位造價(jià)較高，規(guī)模效應(yīng)差，因此往往需要一定政府補(bǔ)助才能維持自身財(cái)務(wù)平衡。四是項(xiàng)目現(xiàn)金流較為穩(wěn)定。水是生活生產(chǎn)必需品，需求彈性較小，生活生產(chǎn)用水需求隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施、人民生活水平提高也會(huì)不斷增加。

結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，開發(fā)銀行不斷創(chuàng)新完善機(jī)制，形成多種適合項(xiàng)目特點(diǎn)的融資模式。從實(shí)施范圍看，一是省級(jí)統(tǒng)籌模式，最早在江西推動(dòng)全國(guó)首個(gè)省級(jí)統(tǒng)籌實(shí)施的城鄉(xiāng)一體化供水項(xiàng)目落地，項(xiàng)目總投資206億元，開發(fā)銀行向江西水務(wù)集團(tuán)承諾貸款160億元，覆蓋58個(gè)縣域。二是市縣推動(dòng)模式，在福建莆田、貴州銅仁、重慶武隆、安徽太湖、寧夏彭陽(yáng)等地，以市或縣為單位支持城鄉(xiāng)供水項(xiàng)目。從資金平衡模式看，一是PPP模式，如在貴州道真縣采用“使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)助”模式支持城鄉(xiāng)供水項(xiàng)目；二是項(xiàng)目自身收益平衡模式，江西城鄉(xiāng)供水項(xiàng)目完全以水費(fèi)收入作為還款來(lái)源，福建出臺(tái)“成本水價(jià)”政策，若執(zhí)行水價(jià)低于成本水價(jià)，各縣政府提供水價(jià)補(bǔ)貼（詳見表1）。

表1 開發(fā)銀行支持農(nóng)村供水主要融資模式情況

3.重實(shí)效，給予優(yōu)惠信貸政策

開發(fā)銀行結(jié)合農(nóng)村供水實(shí)際，設(shè)計(jì)符合項(xiàng)目特點(diǎn)的貸款條件，給予差異化信貸政策。2021年11月，水利部會(huì)同開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村供水保障工程項(xiàng)目融資建設(shè)的通知》，要求各分行積極提供大額長(zhǎng)期貸款支持納入縣級(jí)以上人民政府或水行政主管部門批復(fù)的“十四五”農(nóng)村供水保障規(guī)劃項(xiàng)目融資建設(shè)。針對(duì)農(nóng)村供水項(xiàng)目特點(diǎn)，加大貸款規(guī)模，適當(dāng)延長(zhǎng)貸款期限，給予差異化定價(jià)政策，開通審查審批綠色通道，隨到隨評(píng)，優(yōu)先審議。對(duì)于符合條件的項(xiàng)目，可納入開發(fā)銀行重大（重點(diǎn)）項(xiàng)目管理并享受相關(guān)政策。

二、開發(fā)銀行支持農(nóng)村供水經(jīng)驗(yàn)啟示

1.地方政府強(qiáng)力推動(dòng)是基礎(chǔ)

從近年開發(fā)銀行在各地支持的項(xiàng)目來(lái)看，地方政府開展農(nóng)村供水工作的決心、強(qiáng)力推動(dòng)工作的部署、及時(shí)出臺(tái)的政策措施，對(duì)項(xiàng)目能否順利落地起到關(guān)鍵作用。

2.適宜的投融資模式是關(guān)鍵

盡管實(shí)踐中可采用省、市、縣多種統(tǒng)籌模式，但省級(jí)統(tǒng)籌模式的優(yōu)勢(shì)相比而言更加明顯。省級(jí)實(shí)施主體可利用資金、技術(shù)、人員等優(yōu)勢(shì)保障項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)收益實(shí)行統(tǒng)籌管理，實(shí)現(xiàn)以豐補(bǔ)欠，從總體層面實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡。對(duì)于資金平衡模式則需根據(jù)各省的省情、水情和項(xiàng)目具體情況因地制宜具體設(shè)計(jì)。

3.強(qiáng)大投融資主體是必要

從項(xiàng)目建設(shè)來(lái)看，實(shí)力較強(qiáng)的投融資主體在與縣級(jí)政府合作時(shí)，能夠爭(zhēng)取更好政策資源，保障項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。從項(xiàng)目融資來(lái)看，實(shí)力較強(qiáng)的投融資主體在金融機(jī)構(gòu)具有更高的信用評(píng)級(jí)，能夠獲得更優(yōu)惠的信貸政策。

4.良好配套政策是保障

從國(guó)家層面來(lái)看，水利部聯(lián)合相關(guān)部門就工程建設(shè)、水費(fèi)收繳、維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助等方面出臺(tái)了一系列政策。從地方層面來(lái)看，江西等地完善農(nóng)村供水領(lǐng)域立法，出臺(tái)了農(nóng)村供水條例。福建、云南等地做好政策配套，出臺(tái)了農(nóng)村供水水價(jià)補(bǔ)貼辦法。配套政策法規(guī)的出臺(tái)對(duì)于保障項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)具有重要作用，是推動(dòng)市場(chǎng)融資的重要驅(qū)動(dòng)力。

三、開發(fā)性金融支持農(nóng)村供水對(duì)策建議

1.深化銀政合作

加強(qiáng)與水利部等部門多層級(jí)溝通合作，做好頂層設(shè)計(jì)。加強(qiáng)對(duì)地方政府的政策宣介，推動(dòng)各分行與各級(jí)水行政主管部門建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，發(fā)揮開發(fā)性金融優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)上門服務(wù)，設(shè)計(jì)融資方案，加快成熟項(xiàng)目評(píng)審，合力保障項(xiàng)目落地。

2.堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)

以《全國(guó)“十四五”農(nóng)村供水保障規(guī)劃》為指引，圍繞“十四五”期間農(nóng)村供水保障工作方向和重點(diǎn)內(nèi)容，積極參與地方農(nóng)村供水保障規(guī)劃編制工作，發(fā)揮融智作用，推廣開發(fā)性金融支持農(nóng)村供水成熟案例經(jīng)驗(yàn)，提前介入，盡早謀劃，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，為地方農(nóng)村供水保障工作出謀劃策。

3.做好機(jī)制建設(shè)

推動(dòng)地方政府搭建省級(jí)水利平臺(tái)，整合注入水庫(kù)、供水等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，做大做強(qiáng)融資主體，以此為依托，推行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一審批、統(tǒng)一融資的“三統(tǒng)一”運(yùn)作模式。對(duì)于不具備全省統(tǒng)籌推動(dòng)條件的地區(qū)，根據(jù)實(shí)際情況宜市則市、宜縣則縣等，推動(dòng)項(xiàng)目融資。

4.創(chuàng)新融資模式

適應(yīng)新發(fā)展階段要求，不斷推動(dòng)融資模式創(chuàng)新，以市場(chǎng)化方式支持項(xiàng)目實(shí)施。結(jié)合不同地區(qū)工程實(shí)際和水價(jià)水平，對(duì)于水價(jià)可覆蓋成本的地區(qū)，可采取水費(fèi)收入還款的直接融資模式；對(duì)于水價(jià)暫時(shí)難以覆蓋成本的地區(qū)，可采用“水費(fèi)收入+水價(jià)補(bǔ)貼”的融資模式或PPP模式等。同時(shí)結(jié)合水價(jià)改革和水費(fèi)收繳工作進(jìn)展，構(gòu)建項(xiàng)目還款現(xiàn)金流，不斷探索創(chuàng)新融資模式。

5.定制貸款條件

各地在農(nóng)村供水推動(dòng)中的實(shí)際情況和面臨問題各有不同，需要具體項(xiàng)目具體分析，做到“一省一策”“一市一策”“一項(xiàng)目一策”，充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，分類施策，在貸款期限、寬限期、還款計(jì)劃安排等方面給予差異化政策，設(shè)計(jì)符合需求的貸款條件，保障項(xiàng)目建設(shè)資金需求和后期良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

6.配合做好農(nóng)村供水領(lǐng)域改革

近年來(lái)，水利部加快推進(jìn)農(nóng)村供水建立合理水價(jià)和水費(fèi)收繳機(jī)制，明確農(nóng)村供水工程水費(fèi)收繳目標(biāo)任務(wù)，全面推行按供水成本收費(fèi)。開發(fā)銀行在農(nóng)村供水項(xiàng)目推動(dòng)過(guò)程中，要全力配合各級(jí)水利部門推行水價(jià)改革和水費(fèi)收繳，配合推動(dòng)地方出臺(tái)成本水價(jià)核算和補(bǔ)貼辦法，建立落實(shí)水費(fèi)收繳機(jī)制，推動(dòng)水價(jià)調(diào)整，在推動(dòng)農(nóng)村供水改革的同時(shí)，夯實(shí)項(xiàng)目還款現(xiàn)金流。

7.做好農(nóng)村供水項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控

農(nóng)村供水項(xiàng)目具有相對(duì)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，但仍存在一定風(fēng)險(xiǎn)，如資本金出資風(fēng)險(xiǎn)、建成和超概算風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政府水價(jià)補(bǔ)貼不能按時(shí)到位風(fēng)險(xiǎn)等，在項(xiàng)目融資工作中應(yīng)充分評(píng)估項(xiàng)目各類風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控措施。