三角角力與公私對列：美國社交平臺(tái)內(nèi)容治理研究

謝新洲 宋 琢

(北京大學(xué)新媒體研究院，北京，100871)

社交平臺(tái)的興起改變了信息的傳播環(huán)境。社交平臺(tái)不但能發(fā)揮媒體的內(nèi)容功能，組織內(nèi)容的社會(huì)化生產(chǎn)，而且擁有強(qiáng)大的技術(shù)、龐大的用戶群和連接不同群體的能力，引發(fā)了各種社會(huì)資源連接和分配方式的結(jié)構(gòu)性和制度性的變革。與之相伴，社交平臺(tái)上假新聞、仇恨言論、淫穢色情、侮辱誹謗、恐怖主義等有害內(nèi)容也頻繁出現(xiàn)，威脅到現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的國家安全和個(gè)人權(quán)益。從信息資源的角度看，社交平臺(tái)上的內(nèi)容以數(shù)字化的形式被生產(chǎn)、記錄和傳播，從中也可以提煉出一些具有信息和情報(bào)屬性的內(nèi)容，嚴(yán)加限制可能會(huì)阻礙思想創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。如何在自由與秩序、安全與發(fā)展之間尋求平衡，成為了平臺(tái)數(shù)字環(huán)境下一個(gè)棘手的問題。

2021年1月，在美國國會(huì)大廈被特朗普的支持者暴力闖入并引發(fā)巨大騷亂后，Twitter和Facebook相繼宣布關(guān)閉或暫停特朗普的社交賬號。Google、Apple也以存在大量“煽動(dòng)暴力”的內(nèi)容為由陸續(xù)在應(yīng)用商店下架了特朗普支持者聚集的小眾社交平臺(tái)Parler。Amazon則宣布因?yàn)镻arler沒有有效處理暴力內(nèi)容，停止為其提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。特朗普及其支持者一時(shí)之間在網(wǎng)絡(luò)上面臨著“銷聲匿跡”的境地。具有壟斷性質(zhì)的超級平臺(tái)、科技巨頭是否奪取了數(shù)字時(shí)代言論的控制權(quán)成為了一個(gè)不可回避的問題。

與單純依靠國家(政府)規(guī)制(regulation)的傳統(tǒng)媒體時(shí)代不同，以企業(yè)為代表的私人部門憑借著技術(shù)和資本的優(yōu)勢，在新聞出版和言論自由等公共問題上的權(quán)力越來越大，社交平臺(tái)的相關(guān)問題涉及到國家(政府)、平臺(tái)、用戶等多主體之間的互動(dòng)關(guān)系。此外，互聯(lián)網(wǎng)的無邊界性使其內(nèi)容領(lǐng)域的監(jiān)管問題不再限于國界之內(nèi)，而是成為全球化背景下的公共議題。傳統(tǒng)的理論和實(shí)踐并不能適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)狀。一些學(xué)者用治理(governance)來描述這種有競爭關(guān)系的多主體共同施加權(quán)力、協(xié)商合作、應(yīng)對處理公共事務(wù)的持續(xù)過程[1-2]。本文沿用已有學(xué)術(shù)研究的使用習(xí)慣[3-4]，描述政府對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的一些限制性、強(qiáng)制性行為時(shí)用“規(guī)制”“監(jiān)管”，而在描述社交平臺(tái)作為企業(yè)的自我管理行為以及不同主體共同參與的互動(dòng)行為時(shí)，則用“治理”。

作為當(dāng)今世界互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域最為發(fā)達(dá)的國家，美國在網(wǎng)絡(luò)空間的內(nèi)容層也占有絕對優(yōu)勢。知名社交平臺(tái)，諸如Facebook、Instagram、Twitter等具有龐大的跨國別的國際用戶群，美國社交平臺(tái)的內(nèi)容治理受到國際矚目，甚至?xí)绊憞H輿論環(huán)境。本文在回顧內(nèi)容治理相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，分析美國社交平臺(tái)內(nèi)容治理現(xiàn)狀和特征，從中窺探社交平臺(tái)治理面臨的共性困境，進(jìn)而對中國的社交平臺(tái)內(nèi)容治理提出對策建議。

1 網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的相關(guān)研究

2005年在信息社會(huì)世界峰會(huì)正式出臺(tái)了《突尼斯信息社會(huì)議程》，其中明確了互聯(lián)網(wǎng)治理目的是為了解決域名限制、網(wǎng)絡(luò)犯罪、垃圾郵件、信息使用自由、互聯(lián)網(wǎng)恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全、個(gè)人數(shù)據(jù)和信息隱私、數(shù)字鴻溝等問題[5]。這些領(lǐng)域中如個(gè)人數(shù)據(jù)和信息隱私等與“網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容”相關(guān)。本文所說的“網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理”主要是對互聯(lián)網(wǎng)空間中偏向社會(huì)文化層面的信息對象，既包括文字、圖片、視頻等數(shù)據(jù)內(nèi)容對象，也包括整體的內(nèi)容生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理。

在治理主體方面，國內(nèi)外研究都開始關(guān)注和強(qiáng)調(diào)多元主體的力量?！爸卫怼钡闹黧w越來越多地指向政府以及市場、社會(huì)組織、民眾等非政府的力量。在新媒體環(huán)境下，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將用戶看作主動(dòng)的公民社會(huì)(civil society)的行動(dòng)者，讓他們參與到媒體治理的過程中，將分散的、具有不同屬性的用戶納入到正式或者非正式組織中，這也是幫助他們在公共領(lǐng)域表達(dá)自己、參與政治過程、達(dá)致民主社會(huì)的途徑[6]。一些國內(nèi)研究也認(rèn)為，面對新的社會(huì)情況，提高治理效率、推動(dòng)治理現(xiàn)代化絕不是單個(gè)“主體”通過“管理”“監(jiān)管”的思路來展開工作，而是多個(gè)治理主體，比如政府、企業(yè)、行業(yè)組織、網(wǎng)民等參與到具體治理領(lǐng)域中來[7]。這也是國家政權(quán)進(jìn)行自我調(diào)適和擴(kuò)大政治參與的有效途徑。

而在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理模式方面，目前的主流思路都是協(xié)調(diào)多方主體力量，尤其是“政府”主體和“非政府”主體之間的調(diào)和，有效利用各個(gè)供給主體的功能優(yōu)勢和資源條件，為社會(huì)公眾提供整體性、無縫隙的公共服務(wù)。有些研究提出，政府、市場與公民社會(huì)的良性互動(dòng)與合作的過程可稱之為“善治”，政企合作必須做好制度設(shè)計(jì)和政策安排，明確政企合作的方式、各方的權(quán)責(zé)、績效評估等內(nèi)容[8]。比如多利益攸關(guān)方模式就認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)治理是政府、私營企業(yè)、公民社會(huì)通過發(fā)展和應(yīng)用共同的原則、規(guī)范、準(zhǔn)則、決策程序和計(jì)劃來影響互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和使用[9]。多利益攸關(guān)方模式中的“協(xié)同”更多地體現(xiàn)在對政策的商討和審議上。修正過的多利益攸關(guān)方模式主張根據(jù)主體類型的不同和主體之間的權(quán)威關(guān)系確定一種多層次的模式，比如分化出的政權(quán)代理形式就是政府委托私營企業(yè)來進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、內(nèi)容審查、阻止違法信息等[10]?？傮w而言，協(xié)同治理有助于促進(jìn)資源流動(dòng)、調(diào)和不同主體關(guān)系以及解決責(zé)任認(rèn)定的難題，在對話、協(xié)商、博弈中，最終達(dá)致公共價(jià)值。協(xié)同治理的關(guān)鍵則在于提供制度化的溝通渠道和參與平臺(tái)，將不同主體整合進(jìn)一定的結(jié)構(gòu)安排中，包含縱向和橫向的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，便于交換信息、表達(dá)訴求、調(diào)整戰(zhàn)略和集體行動(dòng)[11]。

而專門針對美國網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的研究還較少，目前已有的研究多從美國整體網(wǎng)絡(luò)空間政策角度研究內(nèi)容治理，比如有學(xué)者梳理了奧巴馬和特朗普時(shí)期美國政府網(wǎng)絡(luò)空間政策的演變后發(fā)現(xiàn)，特朗普時(shí)期對網(wǎng)絡(luò)信息自由和互聯(lián)網(wǎng)公司的限制變得較為強(qiáng)硬[12]。還有學(xué)者將美國網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略中的國內(nèi)合作總結(jié)為政府部門和私營企業(yè)的合作，通過公私戰(zhàn)略合作，協(xié)調(diào)國家網(wǎng)絡(luò)空間保護(hù)行動(dòng)，化解面對的風(fēng)險(xiǎn)[13]。還有一些研究聚焦政府主體下的監(jiān)管行為，認(rèn)為美國政府在信息監(jiān)管方面注重自由和安全的平衡，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)層次細(xì)致，行政管理架構(gòu)清晰，尤其在特朗普執(zhí)政后，高度重視美國所面臨的網(wǎng)絡(luò)安全威脅，要求企業(yè)主動(dòng)配合政府工作，強(qiáng)化了政府的主導(dǎo)地位[14]。

2 美國社交平臺(tái)內(nèi)容治理模式探討

已有的對美國政府網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容規(guī)制的研究多以“9·11”事件為節(jié)點(diǎn)。2001年9月11日，在小布什政府統(tǒng)治時(shí)期，恐怖分子以互聯(lián)網(wǎng)為聯(lián)絡(luò)工具，策劃了震驚世界的撞擊紐約世貿(mào)中心和華盛頓五角大樓的恐怖襲擊事件，在為美國帶來巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)，也引發(fā)了美國對網(wǎng)絡(luò)信息安全的強(qiáng)化和控制。其中最為標(biāo)志性的措施是頒布了《愛國者法案》《聯(lián)邦信息安全管理法》《國土安全法》等一系列旨在增強(qiáng)政府干預(yù)能力、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全、打擊恐怖主義的法案。此后的奧巴馬政府高度重視網(wǎng)絡(luò)安全，對外在國際網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域進(jìn)行擴(kuò)張，維護(hù)美國的霸主地位，倡導(dǎo)多利益相關(guān)方治理模式；對內(nèi)則繼續(xù)強(qiáng)調(diào)對“言論和結(jié)社自由、珍視個(gè)人隱私和信息的自由流動(dòng)”等原則的重視，推動(dòng)公共和私營部門的協(xié)作[15]。

特朗普上臺(tái)后繼承了奧巴馬政府對網(wǎng)絡(luò)安全的重視，也更注重國家利益，強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”。特朗普政府2018年9月20日頒布的首份《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》可以視作對美國網(wǎng)絡(luò)政策的整體規(guī)劃與路徑指引[16]。本文著重關(guān)注特朗普上臺(tái)后頒布和實(shí)行的關(guān)于社交平臺(tái)內(nèi)容規(guī)制的一系列政策，從政府和平臺(tái)的角度闡述美國社交平臺(tái)內(nèi)容治理現(xiàn)狀。

2.1 規(guī)制理念：網(wǎng)絡(luò)自由中強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用

作為當(dāng)今世界上互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域最為發(fā)達(dá)的國家，美國在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理方面實(shí)行的是政府指導(dǎo)下的行業(yè)自律、多元共治模式。與長久以來的自由主義傾向相契合，美國在這方面也秉持著政府不直接干預(yù)，或者少干預(yù)的理念。

一方面，特朗普政府將經(jīng)濟(jì)繁榮作為國家利益的核心，數(shù)字經(jīng)濟(jì)則是重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，釋放高新技術(shù)的活性，完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，維護(hù)美國企業(yè)的利益。2018年出臺(tái)的《國防部網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》中也指出“美國的繁榮、自由以及安全有賴于公開且可靠的信息獲取。網(wǎng)絡(luò)使我們能夠更多獲得新的知識、商業(yè)機(jī)會(huì)以及各種服務(wù)，使我們更加強(qiáng)大，也令我們的生活更加豐富?！盵17]

另一方面，特朗普也在一貫的“網(wǎng)絡(luò)自由”理念中強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用。2017年12月，特朗普公布任內(nèi)的首份《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，其中提出“信息治國戰(zhàn)略”(information statecraft)，認(rèn)為媒體、互聯(lián)網(wǎng)公司等私營部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，促進(jìn)公民價(jià)值觀的形成，抵御有害信息的傳播[18]。這宣告網(wǎng)絡(luò)自由不代表信息的無限制傳播。2018年6月，特朗普廢止了2010年奧巴馬時(shí)期通過的《開放互聯(lián)網(wǎng)法令》(Open Internet Order),這也是“網(wǎng)絡(luò)中立”原則的法律基礎(chǔ)。“網(wǎng)絡(luò)中立”原則要求互聯(lián)網(wǎng)中的信息應(yīng)對一切內(nèi)容、站點(diǎn)和平臺(tái)保持中立，避免提供互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商在應(yīng)用層和內(nèi)容層施加影響，保護(hù)網(wǎng)民平等訪問互聯(lián)網(wǎng)、自由發(fā)表言論的權(quán)利。在奧巴馬政府2015年通過的“網(wǎng)絡(luò)中立化”提案中提出了三個(gè)“禁止”，即禁止封鎖、屏蔽，禁止流量干預(yù)，禁止以付費(fèi)名義給予某些網(wǎng)站優(yōu)待。廢止該法令則意味著運(yùn)營商可以在利益的驅(qū)動(dòng)和政府的監(jiān)管下控制網(wǎng)絡(luò)中不同信息的可見性和流動(dòng)速度，變?yōu)橐环N變相審查。對 “國家安全”的過分強(qiáng)調(diào)造成了濫用，安全部門可以以“反恐”“維護(hù)國家安全”為由不經(jīng)法院同意監(jiān)控互聯(lián)網(wǎng)通信內(nèi)容，任何侵犯個(gè)人權(quán)利的管控措施都可以貼上此類標(biāo)簽，甚至竊取他國情報(bào)、干預(yù)外國互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行、制造貿(mào)易壁壘等行為也可被納入“防范威脅”的范圍。這表明美國政府不斷收緊對網(wǎng)絡(luò)空間的控制，維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的戰(zhàn)略優(yōu)勢。

而從話語建構(gòu)和權(quán)力爭奪的角度看，“互聯(lián)網(wǎng)自由”作為美國政府在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域標(biāo)榜的理念，雖然并不存在于真實(shí)的實(shí)踐之中，但被美國政府視為美國核心價(jià)值觀在新領(lǐng)域的彰顯，并努力推動(dòng)其成為普適化、全球化的準(zhǔn)則，甚至以此為標(biāo)準(zhǔn)抨擊、干預(yù)他國的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容監(jiān)管。這也是美國按照自己的意志建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)空間的國際秩序，試圖脫離傳統(tǒng)主權(quán)概念的束縛，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域爭奪霸權(quán)的話語手段之一。

2.2 組織架構(gòu)：立法、行政和司法體系的協(xié)同共治

在組織架構(gòu)方面，與美國三權(quán)分立的政治體制相呼應(yīng)，互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制也離不開立法、行政和司法三個(gè)體系的協(xié)同共治。立法方面，國會(huì)作為聯(lián)邦最高立法機(jī)關(guān)，主要頒布和審議互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的相關(guān)法案。司法機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)具體案件的審判，對法律條文進(jìn)行闡釋和演繹。行政方面，特朗普政府為實(shí)施網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略，在聯(lián)邦層面形成了“1+4+2”的政策執(zhí)行框架，白宮作為統(tǒng)領(lǐng)，國防部、國土安全部、國務(wù)院和國家情報(bào)總監(jiān)辦公室履行核心職能，財(cái)政部和司法部負(fù)責(zé)提供政策工具[19]。此外，商務(wù)部、能源部等部門也在特朗普政府劃定的與政府網(wǎng)絡(luò)與基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的涉網(wǎng)部門之列。

具體到互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容規(guī)制，由美國國會(huì)授權(quán)創(chuàng)立的聯(lián)邦通信委員會(huì)(Federal Communications Commission，F(xiàn)CC)則是主要機(jī)構(gòu)。FCC直接對國會(huì)負(fù)責(zé)，具備立法、行政和司法三方面的職能，但也受聯(lián)邦司法系統(tǒng)的監(jiān)督。它負(fù)責(zé)統(tǒng)籌美國的通信產(chǎn)業(yè)，包括廣播電視、有線電視、國內(nèi)和國際電話、固定和移動(dòng)的無線行業(yè)以及衛(wèi)星行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)等，保護(hù)媒介的表達(dá)自由，規(guī)范市場行為，監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容。主要手段則包括界定網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容違法標(biāo)準(zhǔn)、劃分內(nèi)容等級、制定年度報(bào)告、監(jiān)測違法行為、受理舉報(bào)投訴等。

2.3 規(guī)制手段：法律與技術(shù)并行

法律與技術(shù)是美國政府監(jiān)管與規(guī)制網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的主要手段。美國是世界上最早對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法監(jiān)管的國家之一，也是相關(guān)法律最多的國家。自20世紀(jì)70年代頒布的《聯(lián)邦計(jì)算機(jī)系統(tǒng)保護(hù)法》將計(jì)算機(jī)系統(tǒng)列入法律監(jiān)管與保護(hù)范圍以來，后續(xù)的《電子通信隱私法》《電信法》《愛國者法案》等法律法規(guī)中均有涉及到互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容規(guī)制的相關(guān)條例。美國并沒有專門的法律來規(guī)范網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容，而是散見于眾多條文中，并通過判例的形式在實(shí)踐中逐漸明晰一些模糊的觀念。

在這一系列的法律條文中，有兩條較為重要，涉及到言論自由，用以規(guī)范政府和個(gè)人、政府和平臺(tái)的關(guān)系的條文。一是憲法第一修正案。美國于1789年通過的憲法第一修正案明確規(guī)定“國會(huì)不得制定任何法律……剝奪言論自由和出版自由?！边@一原則被美國視作“新聞自由”的根基，在后續(xù)各種判例的演繹和完善中發(fā)展出了言論自由的信仰體系。任何針對網(wǎng)絡(luò)言論的監(jiān)管與限制都要在憲法第一修正案的框架下進(jìn)行?；ヂ?lián)網(wǎng)，尤其是社交平臺(tái)的出現(xiàn)拓寬了媒體的邊界，用戶在社交平臺(tái)上發(fā)布內(nèi)容也被視作個(gè)人表達(dá)的一種形式，是個(gè)人參與公共生活的重要途徑，對其約束時(shí)也可適用這一原則。而對這一原則的追溯與應(yīng)用也為美國互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容規(guī)制中的行業(yè)自律、言論自由等原則提供了歷史化的語境。比如奧巴馬政府時(shí)期，國務(wù)卿希拉里任命的創(chuàng)新官羅斯就認(rèn)為“互聯(lián)網(wǎng)自由”是美國前總統(tǒng)杰弗遜和富蘭克林提出的“四種自由”之外的第五種自由，政府不應(yīng)予以過多地干預(yù)。二是《通信規(guī)范法案》(Communication Decency Act，CDA)第230條對“internet intermediaries”(網(wǎng)絡(luò)中介，在這里被寬泛地定義為網(wǎng)絡(luò)中的中介主體，包括服務(wù)提供商、主機(jī)供應(yīng)商、網(wǎng)站、社交媒體、搜索引擎等)賦予的特殊豁免權(quán)，即“交互式計(jì)算機(jī)服務(wù)”的提供者不被視作出版商，免于承擔(dān)由用戶發(fā)布的內(nèi)容所引起的法律責(zé)任。只要平臺(tái)所有者不參與違規(guī)內(nèi)容的創(chuàng)建，或者選擇“善意地”刪除內(nèi)容，以限制對用戶認(rèn)為淫穢、暴力、騷擾或其他令人反感的內(nèi)容的訪問，無論這些內(nèi)容是否受到憲法保護(hù)，就無須為用戶在平臺(tái)上發(fā)布的內(nèi)容負(fù)責(zé)。這為社交平臺(tái)提供了法律上的庇護(hù)，初衷是督促社交平臺(tái)出于維護(hù)公共利益的目的積極地監(jiān)管有害內(nèi)容，給予其一定的自我治理的空間，不必因?yàn)閾?dān)心政府審查而采取嚴(yán)格的限制措施，進(jìn)而侵犯用戶言論自由的權(quán)利[20]。近年來，伴隨著網(wǎng)絡(luò)犯罪的猖獗，國會(huì)有意收緊對社交媒體的管控，削弱CDA第230條給予的豁免權(quán)。2018年4月生效的一項(xiàng)新法律就限制了故意托管第三方內(nèi)容、以促成賣淫和性交易的在線服務(wù)提供商的豁免權(quán)[20]。

技術(shù)手段則有分級系統(tǒng)、過濾/屏蔽系統(tǒng)、監(jiān)控技術(shù)等。使用技術(shù)手段的主要目的是對網(wǎng)絡(luò)上可能出現(xiàn)的危害國家安全、侵犯個(gè)人權(quán)利的內(nèi)容進(jìn)行甄別和處理，一方面保護(hù)網(wǎng)民免受內(nèi)容的侵害，另一方面增強(qiáng)國家對虛擬空間的管理能力，打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等網(wǎng)絡(luò)犯罪。

總之，政府提供法律和技術(shù)保障，制定的法律法規(guī)在實(shí)際判罰中會(huì)參照具體情況，如是否會(huì)對社會(huì)造成實(shí)質(zhì)性危害等。在美國法律中，政府對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容及言論自由監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)和限度通過一些法律原則體現(xiàn)，比如“明顯且即刻危險(xiǎn)”原則、逐案權(quán)衡原則、事后限制原則和表達(dá)內(nèi)容中立原則等，還將言論分為政治性、商業(yè)性和不受保護(hù)的言論三類，每類言論受法律保護(hù)的界限不同。

2.4 執(zhí)行實(shí)施：對社交平臺(tái)施以外部壓力

在執(zhí)行實(shí)施中，則不得不引入社交平臺(tái)這一主體。依靠著技術(shù)和資本的優(yōu)勢，社交平臺(tái)在涉及到新聞出版和言論自由等網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理問題上的權(quán)力趨于擴(kuò)張。平臺(tái)的自我治理成為一項(xiàng)可能影響輿論走向和現(xiàn)實(shí)行為的公共過程。而且由于美國獨(dú)特的政治體制和文化氛圍，平臺(tái)高舉“言論自由”旗幟，受到相關(guān)法律條文的庇護(hù)。政府難以直接介入，主要以行政令等方式對其施加外部壓力，敦促平臺(tái)完善治理手段。本部分以推特為例，考察其如何在政府的干預(yù)下實(shí)施內(nèi)容治理[21]。

首先，在規(guī)則制定方面，推特聲稱對用戶內(nèi)容的保護(hù)與治理基于美國人權(quán)法案和歐洲人權(quán)公約。規(guī)則制定多以社區(qū)指南(community guidelines)的形式出現(xiàn)，即平臺(tái)開發(fā)管理用戶行為的規(guī)則(服務(wù)條款和條件)，這些文件對不同主體的權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行了分配，明確用戶在平臺(tái)上可以做和不可以做的行為以及違反規(guī)則時(shí)面臨的后果，是對用戶的教育和約束。最新版本的推特規(guī)則中的限制性內(nèi)容以維護(hù)安全、隱私、信息真實(shí)性為目的。規(guī)則中針對每一項(xiàng)限制的內(nèi)容都標(biāo)明了適用情境、例外情況、用戶舉報(bào)方式以及違反規(guī)則可能導(dǎo)致的后果。比如，在特朗普2020年5月份違反的“禁止合成和操縱媒體”這一項(xiàng)說明中，就明確規(guī)定用戶不能欺騙性地合成或操縱媒體，推特會(huì)根據(jù)具體情況給包含合成和操縱媒體的推文貼上標(biāo)簽或直接移除，幫助人們理解其真實(shí)性，提供額外的上下文。

其次，推特的規(guī)則執(zhí)行包括將推特上的某些內(nèi)容標(biāo)記為有問題，決定內(nèi)容是否違反條款和條件，以及應(yīng)采取什么行動(dòng)等，是對成文規(guī)則的落實(shí)。根據(jù)工作驅(qū)動(dòng)力，又可以分為內(nèi)部的日常工作流程和外部機(jī)構(gòu)壓力。內(nèi)部的日常工作流程指推特通過機(jī)器算法和人工審查的方式對平臺(tái)上不符合規(guī)則的內(nèi)容作出貼標(biāo)簽、屏蔽、刪除等決定，對違反規(guī)則的用戶施以警告、暫停、封號等處罰。推特針對每條推文都為用戶提供了舉報(bào)工具，用戶可以將這條推文標(biāo)記為有問題，理由是違反了上文提到的推特規(guī)則中的某條規(guī)定。推特舉報(bào)頁面的一級目錄里的理由包括“不感興趣”“欺騙性或垃圾內(nèi)容”“侮辱或傷害性內(nèi)容”“表達(dá)了自我傷害或自殺傾向”，每一項(xiàng)則包含更具體的二級目錄以幫助用戶進(jìn)一步將內(nèi)容存在的問題精確分類。平臺(tái)收到標(biāo)記后即會(huì)根據(jù)情況對內(nèi)容作出處理。推特幾乎完全依賴用戶舉報(bào)作為審查和刪除不當(dāng)內(nèi)容的觸發(fā)因素，而某些社交平臺(tái)則會(huì)采取主動(dòng)審查和用戶舉報(bào)相結(jié)合的方式，比如Facebook。推特對用戶舉報(bào)內(nèi)容作出處理的人工審查員通常是公司的底層員工，他們使用內(nèi)部的操作手冊，結(jié)合自己的認(rèn)知和以往的經(jīng)驗(yàn)，對收到的海量信息快速作出決策。這一過程是不透明的，且伴隨著對效率的要求，由于推特上的信息過于龐雜，一些決策必須在幾秒之內(nèi)完成[4]。

政府審查主要作為一種外部機(jī)構(gòu)壓力作用于推特的規(guī)則執(zhí)行。政府會(huì)以維護(hù)國家安全、公民權(quán)利和公共利益的名義，要求刪除推特上的某些內(nèi)容，或者獲取特定賬號的隱私信息。執(zhí)法機(jī)關(guān)并不能夠直接封禁或者限制推特上的內(nèi)容，而是采用授權(quán)審查的方式將這一權(quán)力委托給了推特等私有企業(yè)。推特從2012年起每年都會(huì)發(fā)布Transparency Report(透明度報(bào)告)，向公眾公開收到的來自各類機(jī)構(gòu)的請求以及執(zhí)行情況。數(shù)據(jù)表明，推特收到的外界壓力主要來自各個(gè)國家的法院、政府機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門、非政府組織等，推特并不會(huì)同意每條請求，存在很大比例的拒絕服從命令的情況。推特發(fā)布的2020年透明度報(bào)告中表明，本年度推特共收到來自53個(gè)國家的42220條法律請求，要求刪除85375個(gè)賬號上的內(nèi)容，這是從2012年發(fā)布透明度報(bào)告以來數(shù)量最多的一次，推特的服從比例大約為31.2%[22]。

最后，在改進(jìn)反饋階段，推特會(huì)收集內(nèi)部團(tuán)隊(duì)以及信任與安全委員會(huì)(Trust & Safety Council)的反饋，作為政策語言更新的參照，以適應(yīng)全球不同的文化和社會(huì)背景。除此以外，外界的一些壓力也會(huì)促使推特修改規(guī)則，比如政府壓力、社會(huì)輿論、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、公民組織等。

3 美國社交平臺(tái)內(nèi)容治理存在的問題

結(jié)合上文的分析可以發(fā)現(xiàn)，美國雖然已經(jīng)建構(gòu)了對社交平臺(tái)的完整的治理體系，但是政府、平臺(tái)、用戶三者之間的關(guān)系在全新的數(shù)字環(huán)境下不再適用于傳統(tǒng)媒體時(shí)代對內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制的“政府-個(gè)人”的二元分析框架，而是表現(xiàn)出一定的張力，因此必須將這三者的關(guān)系予以深入剖析。

3.1 “私”平臺(tái)的公共性與“公”權(quán)力的私有化

社交平臺(tái)的技術(shù)屬性將大眾傳播與人際交流的特點(diǎn)結(jié)合了起來，信息的流動(dòng)既可能是面對明確或潛在受眾的“廣播”，也可能是內(nèi)嵌于社會(huì)關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，攜帶了豐富社會(huì)標(biāo)識和信號的私人談話。這一特征模糊了人際交流與公共表達(dá)的界限，公私領(lǐng)域在社交平臺(tái)環(huán)境中日益交疊。伴隨著信息交互、公共表達(dá)、用戶社會(huì)化生產(chǎn)等特征加劇，社交平臺(tái)逐漸成為意見和言論的“集散地”，甚至成為一些重大公共事件的發(fā)源地和公共議題的辯論場，公共性和政治性日益凸顯?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)雖然由私人公司設(shè)立并經(jīng)營，卻由用戶創(chuàng)造內(nèi)容、吸引流量并形成壟斷地位，這類私人企業(yè)因此具有了某種公共屬性[23]。

私有企業(yè)成為了“公共論壇”的所有者，憑借技術(shù)和資源優(yōu)勢，在缺乏監(jiān)督的情況下對不同主體發(fā)布的內(nèi)容進(jìn)行審查和監(jiān)管，行使議程設(shè)置和內(nèi)容把關(guān)的職能，進(jìn)而對公共輿論的走向產(chǎn)生影響。作為私主體，其獲得的權(quán)力并不來源于人民賦權(quán)，而是以管理、監(jiān)督、支配其他私主體的形式，將公共內(nèi)容治理的公權(quán)力私有化。

平臺(tái)私權(quán)力的正當(dāng)性來源于以服務(wù)條款、用戶許可協(xié)議等形式出現(xiàn)的平臺(tái)和用戶之間簽訂的“合同”和“協(xié)議”。雖然從法律層面來看，社交平臺(tái)基于用戶條款獲得的是一種契約性“權(quán)利”，但賦予的卻是管理用戶的 “權(quán)力”[24]，體現(xiàn)在數(shù)據(jù)捕獲和算法規(guī)則兩方面。首先，用戶在接入平臺(tái)的那一刻起就無償向其提供個(gè)人數(shù)據(jù)作為商用。推特在服務(wù)條款中明確寫明，用戶的基本賬號信息、公開信息、聯(lián)系方式和地址、地理位置、支付信息、瀏覽記錄等都會(huì)被平臺(tái)收集并提供給廣告主和一些第三方機(jī)構(gòu)。通過Application Programming Interface(API，即應(yīng)用程序接口)，外部網(wǎng)站和應(yīng)用可以對處理過的結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)進(jìn)行訪問和編程，數(shù)據(jù)的傳送將不同功能的網(wǎng)站、應(yīng)用鏈接起來，在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式之上運(yùn)行，轉(zhuǎn)化為大平臺(tái)下彼此依存、相互協(xié)作的子平臺(tái)，滲透進(jìn)用戶生活的基礎(chǔ)領(lǐng)域以及公共服務(wù)領(lǐng)域。用戶的個(gè)人數(shù)據(jù)被“俘獲”，被迫“格式化”，遷移成本增高，對平臺(tái)產(chǎn)生依賴，以寄居者的身份附著在平臺(tái)之上。

其次，在算法規(guī)則方面，“互聯(lián)網(wǎng)的基本通訊協(xié)議、過濾軟件、加密程序等技術(shù)構(gòu)造決定了信息如何在互聯(lián)網(wǎng)上被傳播?！盵25]雖然社交平臺(tái)本身是開放的，用戶參與的門檻較低，但是平臺(tái)在打通信息傳播各環(huán)節(jié)的同時(shí)也制定了信息生產(chǎn)、過濾和分發(fā)的規(guī)則，掌握了信息組織和呈現(xiàn)的權(quán)力，規(guī)制信息流，干預(yù)了內(nèi)容的公共性。平臺(tái)通過操縱內(nèi)容的可見性來施加權(quán)力，用戶看到什么內(nèi)容、內(nèi)容如何排布在很大程度上取決于平臺(tái)編織的算法。平臺(tái)還能處置裁決用戶間的爭議，對違反規(guī)則的內(nèi)容和用戶施以懲罰，甚至可以單方面以封禁的形式將用戶驅(qū)逐出平臺(tái)。一方面，以推特為代表的社交平臺(tái)對限制性內(nèi)容的規(guī)定一直以來面臨著過于模糊的批評[26]；另一方面，舉報(bào)機(jī)制雖然為用戶提供了參與內(nèi)容治理的途徑，看似是在雙方都認(rèn)可、維護(hù)的價(jià)值觀下進(jìn)行共同治理，但用戶舉報(bào)、平臺(tái)處理、用戶反饋的整個(gè)流程是個(gè)人化、非公開的，用戶只能將自己反感的內(nèi)容按照平臺(tái)設(shè)定好的條目加以分類，不能夠表達(dá)為什么反感以及更深層的感受，用戶之間也缺乏聯(lián)結(jié)和溝通。用戶只知道他們的舉報(bào)被添加到了一個(gè)等待處理的隊(duì)列中，可能由人工審查員或者機(jī)器算法，又或者兩者的結(jié)合來裁決，但并不知道為什么會(huì)收到這樣的結(jié)果，以及平臺(tái)規(guī)則中的一些模糊之處在具體情境下又是如何操作的。以內(nèi)容調(diào)節(jié)(content moderation)的名義，平臺(tái)有權(quán)刪除在它的規(guī)則界定下危害公共安全、侵犯個(gè)人權(quán)利的不當(dāng)內(nèi)容，行內(nèi)容審查之實(shí)。平臺(tái)構(gòu)建的私人秩序具有權(quán)力不對等的特征，刪除內(nèi)容、封禁賬號的手段可能侵犯個(gè)人的言論自由權(quán)等受憲法保護(hù)的權(quán)利。

與真實(shí)的法律的相比，平臺(tái)作為私有企業(yè)制定的針對平臺(tái)用戶的“法律”還存在較大的差距。首先是在制定方面，“平臺(tái)與用戶所締結(jié)的協(xié)議是平等主體之間的民事協(xié)議，但用戶卻缺乏實(shí)質(zhì)上的議價(jià)能力?！盵27]平臺(tái)的規(guī)則具有強(qiáng)制性，用戶實(shí)際上并不具備協(xié)商的能力，“同意”也不一定代表用戶的真實(shí)意志，而是其使用平臺(tái)的必需條件。其次是平臺(tái)“法律”在執(zhí)行時(shí)并不遵循“正當(dāng)程序”原則，存在不確定性，可能出現(xiàn)前后不一致的情況，大大削減了公正性。一些內(nèi)容審查員在訪談中就表明推文的轉(zhuǎn)發(fā)量等指標(biāo)會(huì)影響他們的判斷，受歡迎的推文更有可能被保留，因?yàn)檫@符合公司吸引關(guān)注和攫取流量的利益[28]。對于不滿意、不合理的判決，用戶申訴陳辯的機(jī)會(huì)也很有限。而在透明性方面，平臺(tái)規(guī)則的執(zhí)行過程也是非公開的，用戶只能收到一個(gè)結(jié)果，而且由于人工審查員工作的特殊性，一些平臺(tái)對其諱莫如深，推特高層甚至拒絕透露雇用的員工人數(shù)[28]。

集立法、執(zhí)法、司法等功能于一體，社交平臺(tái)發(fā)揮著類似國會(huì)、政府、法院等公權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用，但私主體的身份又免除了它服務(wù)公共利益的責(zé)任和義務(wù)，逃離了憲法的限制和民主程序的控制[29]。掌握社交平臺(tái)的大型互聯(lián)網(wǎng)公司也極力將自己描述為一個(gè)科技公司，平臺(tái)上出現(xiàn)的假新聞、血腥暴力、淫穢色情等內(nèi)容僅僅是系統(tǒng)上的技術(shù)失誤，平臺(tái)擁有技術(shù)能力和法律權(quán)利來操控系統(tǒng)，無需對用戶承擔(dān)道德或法律責(zé)任[30-31]。平臺(tái)試圖將控制公共輿論和公共活動(dòng)的行為“去政治化”，為私有企業(yè)適應(yīng)市場、改進(jìn)管理模式的自我升級和調(diào)適，弱化公共屬性。

3.2 平臺(tái)對用戶的貨幣化與勞動(dòng)剝削

推特在平臺(tái)規(guī)則的開篇就寫明：“推特致力于服務(wù)公共對話。暴力、騷擾和其他類似行為會(huì)使人們失去表達(dá)自我的信心，并最終削弱全球公共對話的價(jià)值。我們的規(guī)則是為了確保所有人都能自由安全地參與公共對話?！弊鳛閮?nèi)容服務(wù)商，社交平臺(tái)有責(zé)任為用戶營造良好的發(fā)言環(huán)境和交流氛圍，否則用戶可能因?yàn)槭褂酶胁患讯x開平臺(tái)；出于企業(yè)社會(huì)責(zé)任感和企業(yè)形象的考量，則必須表現(xiàn)出對公共利益的關(guān)切，回應(yīng)社會(huì)公眾的需求，維持自我規(guī)制的合法性。推特等社交平臺(tái)享有豁免權(quán)的前提也是基于Good Samaritan的設(shè)想，即認(rèn)為這些平臺(tái)會(huì)像好心的撒瑪利亞人一樣“樂于助人”，刪除網(wǎng)上的侵犯性、危害性內(nèi)容。

雖然類似推特的社交平臺(tái)在規(guī)則中多次強(qiáng)調(diào)對公共價(jià)值的追求，其治理行為一定程度上也維護(hù)了作為一個(gè)線上社區(qū)的可持續(xù)性。但“平臺(tái)的興趣不僅在于促進(jìn)意見和觀念在全球的傳播，還在于建立一個(gè)數(shù)字環(huán)境，讓用戶可以自由地共享信息和數(shù)據(jù)，從而為商業(yè)網(wǎng)絡(luò)和渠道提供信息和數(shù)據(jù)，特別是吸引來自廣告的利潤”[32]。正如Facebook高層Dave Willner所說：“Facebook之所以能盈利，是因?yàn)楫?dāng)你把很多微不足道的互動(dòng)加起來時(shí)，它突然間就價(jià)值數(shù)十億美元?！盵4]用戶在平臺(tái)上的瀏覽、分享、點(diǎn)贊等行為留下的數(shù)字痕跡和用戶生產(chǎn)的內(nèi)容被平臺(tái)無償占有，作為商品投入市場流通，維系和吸引流量，增加商業(yè)利潤。平臺(tái)依靠擴(kuò)張和“剝削”用戶的數(shù)據(jù)和內(nèi)容吸引廣告主，留住用戶的目的是依靠用戶盈利，最終還是出于私利。當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)效益產(chǎn)生沖突的時(shí)候，就可能出現(xiàn)商業(yè)性壓制公共性的行為，導(dǎo)致一些博眼球的商業(yè)性內(nèi)容在審查中享受著更為寬松的標(biāo)準(zhǔn)。

更進(jìn)一步地，平臺(tái)還試圖組織、塑造和主導(dǎo)用戶的內(nèi)容生產(chǎn)和文化勞動(dòng)。一些平臺(tái)用共享廣告收入的形式與內(nèi)容生產(chǎn)者開展合作，比如Youtube的“合伙人計(jì)劃”(Youtube Partner Program，YPP)，與一些有影響力的用戶簽約，用物質(zhì)和流量資源激勵(lì)用戶積極地投入內(nèi)容生產(chǎn)。這種做法將零散的、生產(chǎn)不穩(wěn)定的、業(yè)余或職業(yè)的用戶組織起來，將他們的創(chuàng)意性參與行為轉(zhuǎn)化為可供剝削的“勞動(dòng)”。用戶并不知道自己生產(chǎn)的內(nèi)容能創(chuàng)造多大的價(jià)值，因?yàn)榱魍ê徒粨Q的過程都由平臺(tái)掌控。每個(gè)用戶相對于平臺(tái)是可見的，然而用戶對平臺(tái)，尤其是平臺(tái)的算法機(jī)制只有一些模糊的、樸素的感知。這給專業(yè)的內(nèi)容生產(chǎn)者帶來了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，他們發(fā)現(xiàn)自己能否接觸到受眾取決于變化無常的算法，除非他們有能力與管理者進(jìn)行談判[33]。此外，平臺(tái)和用戶并不是正式的雇傭關(guān)系，用戶缺乏基本的工資保障，用戶的工作變?yōu)榱肆愎そ?jīng)濟(jì)的一部分。YPP還造成了簽約者與非簽約者、簽約者內(nèi)部的結(jié)構(gòu)化的不平等，平臺(tái)會(huì)根據(jù)是否簽約、粉絲量、受歡迎程度等因素分配流量和收入，廣告主的需求和平臺(tái)的獎(jiǎng)懲機(jī)制反過來又塑造了用戶的內(nèi)容生產(chǎn)。

依靠基礎(chǔ)設(shè)施、算法和協(xié)議，平臺(tái)成為個(gè)人用戶、新聞媒體、廣告主等不同主體之間的中介，重新定義和結(jié)構(gòu)化了主體之間的關(guān)系。平臺(tái)作為“數(shù)字中介”，因?yàn)閾碛袎艛嗟姆峙錂?quán)力而位于信息傳播的中心，“再中心化”了“去中心化”技術(shù)特征的互聯(lián)網(wǎng)，且具有高度不可見性，“他們可能有意或以其他方式控制或限制新聞的獲取，或影響其商業(yè)可行性……他們對數(shù)字世界中新聞的傳播和貨幣化越來越重要?！盵34]

3.3 平臺(tái)和政府的對立：合作與沖突

互聯(lián)網(wǎng)的興起加速了社會(huì)系統(tǒng)的自主發(fā)展，公共領(lǐng)域逐漸從單一的國家政治系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到專業(yè)性組織，特別是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的大型企業(yè)[35]。社交平臺(tái)私權(quán)力的擴(kuò)張使其在內(nèi)容規(guī)制方面對政府在公共領(lǐng)域的主導(dǎo)地位形成了挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了一種“平行”治理的局面。政府對平臺(tái)的私人治理的干預(yù)主要有兩種措施：一是用行政命令加以干預(yù)；二是以更細(xì)致幽微的方式形成外部壓力，促使平臺(tái)逐步實(shí)現(xiàn)有效的自我設(shè)限[36]。而在美國社交平臺(tái)的案例中，第一種方式由于合法性不足往往使政府“左支右絀”，陷入違憲危機(jī)，因此更多使用的是第二種方式，即在不違憲的情況下對平臺(tái)作出糾正，將自身的需求嵌入平臺(tái)已有的規(guī)則體系中。兩者關(guān)系在政治、技術(shù)、市場等要素塑造的社會(huì)動(dòng)力機(jī)制中，在“去規(guī)制-再規(guī)制”的螺旋演進(jìn)中，處于競爭、沖突、合作、協(xié)商的動(dòng)態(tài)博弈中。

3.3.1 合作：平臺(tái)代政府行監(jiān)控和審查之實(shí)

政府一方面因?yàn)榧夹g(shù)劣勢沒有能力直接介入平臺(tái)規(guī)制，另一方面以《通信規(guī)范法案》第230條為代表的法律法規(guī)限制了政府直接向平臺(tái)施壓干預(yù)言論自由的力度。為了維護(hù)“民主自由”的表象，掩蓋數(shù)據(jù)監(jiān)控和內(nèi)容審查的本質(zhì)，政府借由社交平臺(tái)實(shí)行代理審查之實(shí)。對社交平臺(tái)而言，政府頻繁施加外部壓力會(huì)帶來一些不必要的麻煩，因此會(huì)選擇與政府合作以尋求一個(gè)友好的、穩(wěn)定的、可預(yù)測的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。政府用直接規(guī)制、協(xié)議、非正式的“軟法”等手段哄騙、誘使或強(qiáng)迫私人平臺(tái)所有者按自己的意愿行事，幫助政府監(jiān)督和規(guī)范言論，領(lǐng)域則主要集中在未成年保護(hù)和保障國家安全領(lǐng)域[37-38]。230法案賦予了平臺(tái)“善意地”刪除內(nèi)容的權(quán)力，無論這些內(nèi)容是否受憲法保護(hù)。換言之，平臺(tái)有權(quán)刪除的內(nèi)容范圍比政府更廣，對個(gè)人言論自由的限制也更大。政府寄希望于平臺(tái)為他們阻絕那些不愿意看到的、但又無法合憲禁止的內(nèi)容[39]。此外，互聯(lián)網(wǎng)公司具有較強(qiáng)的技術(shù)屬性，善于利用科技語言美化數(shù)據(jù)挖掘和監(jiān)控的行為，將之包裹在為個(gè)人提高服務(wù)效率和產(chǎn)品質(zhì)量的外衣下，降低了用戶的敏感度和警惕性。平臺(tái)企業(yè)在面對規(guī)制部門、媒體與公眾時(shí)，提出了一個(gè)精心策劃的敘述，即將數(shù)據(jù)處理與“創(chuàng)新”聯(lián)系起來，并把隱私和“創(chuàng)新”描述為對立面[40]。在數(shù)據(jù)監(jiān)控和隱私侵犯這方面，平臺(tái)也受到了一些法律法規(guī)的豁免和優(yōu)待?！锻鈬閳?bào)監(jiān)視法》(Foreign Intelligence Surveillance Act)在2008年的改革中規(guī)定，當(dāng)企業(yè)違反與消費(fèi)者簽訂的協(xié)議中的隱私條款，與政府共享信息時(shí)，可以免于違約索賠[29]。微妙的是，政府和平臺(tái)在達(dá)成這種隱秘合作的同時(shí)，都不愿意承擔(dān)侵犯言論自由的法律和道德層面的壓力，會(huì)將責(zé)任部分地推卸給對方。臉書、推特等社交平臺(tái)每年發(fā)布透明度報(bào)告的一個(gè)目的就是向用戶表明對于一些敏感內(nèi)容的管制來自公權(quán)力。

3.3.2 沖突：公權(quán)與私權(quán)的爭奪

平臺(tái)是市場主體，對于生產(chǎn)力的組織、生產(chǎn)要素的分配和流轉(zhuǎn)具有重要影響，日益成為數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施[41]。這一領(lǐng)域若政府完全退出交由市場調(diào)節(jié)，容易造成私人掌控者對廣大公眾的排斥、歧視和剝削，將用戶置于附屬地位[42]。

特朗普執(zhí)政以來，社交平臺(tái)上“假新聞”、侵犯用戶隱私、非法利用個(gè)人數(shù)據(jù)等問題頻發(fā)，平臺(tái)自律的有效性受到了強(qiáng)烈質(zhì)疑。特朗普政府在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理方面的地位愈加強(qiáng)勢[12]。2019年，美國參議院通過了《深度偽造報(bào)告法》，兩黨參議員提出了《過濾氣泡透明度法案》等以應(yīng)對社交媒體平臺(tái)上的假新聞、信息繭房等問題[43]。美國政府有意地收緊網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理政策，實(shí)則是對平臺(tái)權(quán)力無限擴(kuò)張、侵入公共生活領(lǐng)域的應(yīng)對，也意味著在這一領(lǐng)域政府角色的回歸。然而美國憲法主要限制的是國家行動(dòng)者和組織，規(guī)定的是公共部門和私人部門的關(guān)系，第一修正案保護(hù)個(gè)人的言論自由權(quán)利時(shí)設(shè)想的最大威脅是以政府為代表的強(qiáng)大的公權(quán)力機(jī)構(gòu)。當(dāng)私人部門對私人部門施加權(quán)力時(shí)，則缺乏相應(yīng)的法律約束。尤其是230法案偏重言論自由，給予了平臺(tái)等網(wǎng)絡(luò)中介非常寬松的豁免條件。政府對平臺(tái)的規(guī)制缺少技術(shù)工具和法律遵循。如果用私法來規(guī)范平臺(tái)和平臺(tái)內(nèi)主體的關(guān)系，則常常會(huì)忽略同樣作為私主體的平臺(tái)和用戶之間的力量對比懸殊，傳統(tǒng)民事領(lǐng)域的意思自治原則并不完全適用。

政府和平臺(tái)之間的沖突從2020年5月開始爆發(fā)的特朗普與推特等社交平臺(tái)的交鋒中逐漸達(dá)到了高潮。美國時(shí)間2020年5月26日，美國總統(tǒng)特朗普的兩則關(guān)于2020年總統(tǒng)選舉的推文被社交媒體Twitter貼上“事實(shí)核查”標(biāo)簽，認(rèn)為這是虛假新聞并可能誤導(dǎo)用戶。這是推特首次對特朗普推文進(jìn)行事實(shí)核查。特朗普回應(yīng)稱推特正在干預(yù)2020年總統(tǒng)大選。作為回?fù)簦?月27日，特朗普連連發(fā)推怒斥推特，威脅要“嚴(yán)格監(jiān)管”社交媒體平臺(tái)甚至“關(guān)停它們”，并于28日簽署一項(xiàng)針對社交平臺(tái)公司的總統(tǒng)行政令，該命令可能將免除《通信規(guī)范法案》第230條給予社交平臺(tái)的特殊豁免權(quán)，剝奪推特的“事實(shí)核查”能力。行政令是美國憲法賦予總統(tǒng)的行政特權(quán)，美國總統(tǒng)有權(quán)通過總統(tǒng)行政令來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，但不允許越過法律的允許范圍。特朗普的行政令點(diǎn)名批評以推特為代表的社交媒體控制了美國公共和私人通信，推動(dòng)FCC針對《通信規(guī)范法案》的第230條作出新規(guī)則，方便起訴社交平臺(tái)。這是對社交平臺(tái)長久以來享有的豁免權(quán)的重要威脅。美國網(wǎng)民對其表現(xiàn)出巨大關(guān)注，因?yàn)檫@一權(quán)利的保留與否直接關(guān)系到平臺(tái)自我實(shí)施內(nèi)容治理的規(guī)則，關(guān)系到網(wǎng)民在平臺(tái)上的行為如何被約束和塑造。

在5月27日—7月7日之間，特朗普推文被貼事實(shí)核查標(biāo)簽這一話題的美國網(wǎng)民情緒傾向如圖1所示，圖中數(shù)據(jù)來自5月27日-7月7日期間以“Trump”“Twitter”“fact-check”等為關(guān)鍵詞搜集的推文。

圖1 2020年5月27日—7月7日之間特朗普推文被事實(shí)核查話題美國網(wǎng)民情緒傾向圖

數(shù)據(jù)表明，美國網(wǎng)民對這一話題的中性和負(fù)面情緒占了絕大比例，隨著時(shí)間推移，這一狀況并沒有明顯改變。一些轉(zhuǎn)發(fā)量較高的推文表明了對推特的聲援和對特朗普的不滿，認(rèn)為特朗普的發(fā)言的確有不當(dāng)之處，推特有權(quán)對這些內(nèi)容進(jìn)行事實(shí)審查。相反，特朗普針對推特的措施違反了憲法第一修正案對言論自由的保護(hù)。此外，特朗普在美國新冠肺炎疫情期間的不作為也激起了一些人的憤怒，一條點(diǎn)贊超過2萬的推文諷刺特朗普如果在面對疫情的時(shí)候也有簽署行政令反擊推特的工作效率，那么美國的死亡人數(shù)也不會(huì)達(dá)到10萬人。也有一些聲音表達(dá)了對推特權(quán)力過大的擔(dān)憂，一條轉(zhuǎn)發(fā)超過2萬、點(diǎn)贊量超過6萬的推文認(rèn)為，推特封禁賬號、審查內(nèi)容的行為侵犯了公民的合法權(quán)利。

2021年1月社交平臺(tái)、科技公司對特朗普的“封殺”與“圍剿”，讓這一矛盾愈演愈烈，也引發(fā)了國際社會(huì)對跨國企業(yè)權(quán)力膨脹的擔(dān)憂。德國總理發(fā)言人表示，默克爾對特朗普推特賬號被凍結(jié)的方式持保留態(tài)度，并補(bǔ)充稱，應(yīng)該由立法者(而非私營企業(yè))決定針對“言論自由”的必要限制。歐盟外交政策負(fù)責(zé)人博雷爾則認(rèn)為歐洲需要更好地規(guī)范社交網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容，但“言論自由”方面的管理不能主要根據(jù)私人主體制定的規(guī)則和程序來執(zhí)行[44]。

而這種權(quán)力的爭奪不止發(fā)生在國家內(nèi)部，像推特、臉書一類具有國際影響力的平臺(tái)獲得的全球性權(quán)力也會(huì)沖擊其他主權(quán)國家及其構(gòu)成的國際治理體系。2019年8月，針對香港示威事件，推特、臉書、谷歌三大平臺(tái)發(fā)布公告，宣布刪除、查封一批來自中國內(nèi)地的賬號，因?yàn)檫@些賬號有“官方背景”，涉嫌傳播關(guān)于香港情勢的“假新聞”，破壞香港示威的“合法性”?？梢姡绻麑ζ脚_(tái)不加以監(jiān)督，平臺(tái)所有者的意識形態(tài)傾向甚至?xí)_亂國際公共秩序。

政府和平臺(tái)的沖突體現(xiàn)了在平臺(tái)數(shù)字環(huán)境下，原有的規(guī)制思路和治理模式逐漸“脫嵌”，主要原因在于平臺(tái)的角色和地位發(fā)生了變化。230法案讓平臺(tái)等網(wǎng)絡(luò)中介免于“出版者”的責(zé)任，幾乎給予了無限制的豁免權(quán)，本意是鼓勵(lì)平臺(tái)善意地刪除內(nèi)容，同時(shí)避免私人審查和“寒蟬效應(yīng)”，促進(jìn)信息的自由流通和公民知識提升。然而平臺(tái)通過算法設(shè)計(jì)和流量分配，實(shí)際上扮演了“出版者”的角色，對平臺(tái)上傳播的內(nèi)容有編輯控制權(quán)，甚至可以主導(dǎo)內(nèi)容生產(chǎn)，將其視為完全中立的“渠道”或“信息集散地”，顯然是不合理的。而且，與傳統(tǒng)媒體環(huán)境中的出版者，即報(bào)社、出版社、電視臺(tái)不同，社交平臺(tái)不斷向公共服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)張，公共基礎(chǔ)設(shè)施特征明顯，足以影響一些平臺(tái)用戶的日常生活。用戶的退出成本過高，很多時(shí)候并不存在第二個(gè)選擇。但若廢除230法案，除了將更多的限制施加給用戶之外，也會(huì)導(dǎo)致平臺(tái)投入大量的資源監(jiān)管用戶，運(yùn)營成本提升，外界環(huán)境的不確定性和法律風(fēng)險(xiǎn)增加，抑制互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。在傳統(tǒng)媒體時(shí)代，傳播政策的知識圖式是二元框架的，關(guān)注的問題是政府如何代表消費(fèi)者(公民)對媒體進(jìn)行規(guī)制，以平衡雙方權(quán)益，在規(guī)制過程中，憲法第一修正案再對作為規(guī)制者的政府進(jìn)行約束[45]。平臺(tái)的加入打破了這一平衡，平臺(tái)還試圖弱化自身的公共屬性以追求私利最大化，政府對媒體的規(guī)制手段不再適用，甚至可能因?yàn)槠脚_(tái)的巨大資源優(yōu)勢而遭到反制。

平臺(tái)數(shù)字環(huán)境下，政府、平臺(tái)、用戶的關(guān)系呈現(xiàn)為三角結(jié)構(gòu)，政府與平臺(tái)協(xié)作，將部分權(quán)力讓渡給平臺(tái)，平臺(tái)則在明文法律與隱性規(guī)定限定的框架下對用戶實(shí)施私人審查。這種超越二元模式的新型內(nèi)容規(guī)制模式中公權(quán)力、私權(quán)力、私權(quán)利三者同時(shí)存在，用戶的私權(quán)利受到公、私兩個(gè)權(quán)力主體的威脅。在統(tǒng)籌考慮平臺(tái)生態(tài)內(nèi)所有權(quán)利人權(quán)益的情況下[46]，形成相對穩(wěn)定的權(quán)力主體運(yùn)行邊界，是維持三角結(jié)構(gòu)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)、保障治理正當(dāng)性的基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

社交平臺(tái)權(quán)力擴(kuò)張導(dǎo)致的治理困境是全世界面臨的共同難題。本部分對上文提到的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行總結(jié)，以期提煉一些可供借鑒的治理經(jīng)驗(yàn)。

首先，美國社交平臺(tái)內(nèi)容治理中呈現(xiàn)出一種“公私對列”的格局?！肮綄α小痹且粋€(gè)法學(xué)概念，在法治體系中表現(xiàn)為國家規(guī)制經(jīng)濟(jì)權(quán)力和市場主體經(jīng)濟(jì)權(quán)利此消彼長的對列格局[47]。在內(nèi)容治理領(lǐng)域，這種對列則表現(xiàn)在國家對傳媒行業(yè)的行政控制權(quán)力和新興產(chǎn)業(yè)在技術(shù)驅(qū)動(dòng)下尋求商業(yè)模式突破、“去規(guī)制化”傾向之間的糾纏與沖突。除此以外，平臺(tái)內(nèi)部也出現(xiàn)了“私”主體的自利性傾向和其掌握的諸如內(nèi)容審查、爭議判決、行為處置等“公”權(quán)力之間的對立。國家與市場、“公”與“私”并非是不可調(diào)和的，兩者之間的制度性縫隙恰恰是新興產(chǎn)業(yè)在生長和發(fā)展中可獲得的彈性利益空間。在美國的語境下，受到長久以來的歷史文化傳統(tǒng)和法律制度的影響，私主體受到的規(guī)制較少，隱隱有凌駕于公權(quán)之上的趨勢，被稱為網(wǎng)絡(luò)空間的“新統(tǒng)治者”[4]。任何一方的權(quán)力“過載”都有可能擠壓其他主體的利益空間。對此，有學(xué)者指出，公權(quán)力與平臺(tái)私權(quán)力既對峙又合作的狀態(tài)更有利于權(quán)利的保障[46]。對峙的優(yōu)勢在于平臺(tái)天然的逐利特性可以抵制公權(quán)力濫用，公權(quán)力受監(jiān)督的特征也可以對私權(quán)力進(jìn)行規(guī)范。合作的優(yōu)勢在于兩者可以通過正式或者非正式的制度網(wǎng)絡(luò)，達(dá)成優(yōu)勢資源交換與利益協(xié)調(diào)，既確保“安全”“秩序”等價(jià)值的落實(shí)，也符合網(wǎng)絡(luò)技術(shù)環(huán)境下的市場特征，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)治理在形式和實(shí)質(zhì)上的多樣性和有效性。比如，在政府與平臺(tái)的關(guān)系中，政府不必扮演全知全能的角色，而是轉(zhuǎn)為對平臺(tái)運(yùn)行的架構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)與監(jiān)督，細(xì)節(jié)由平臺(tái)自行落實(shí)，引導(dǎo)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)自我治理。

其次，以“權(quán)力”和“權(quán)利”為勾連，政府、平臺(tái)和用戶三者處于一種緊密聯(lián)結(jié)、力量博弈的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)中。用戶是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的生產(chǎn)者、傳播者和消費(fèi)者，作為主體的實(shí)踐行為直接影響了社交平臺(tái)內(nèi)容治理現(xiàn)狀。然而用戶既不具備資本和技術(shù)的優(yōu)勢，也沒有國家強(qiáng)制力的保障，在“政府-平臺(tái)-個(gè)人”的三角結(jié)構(gòu)中往往處于弱勢地位。但這并不意味著用戶沒有途徑維護(hù)自身的合法權(quán)益、參與內(nèi)容治理。推特上由反騷擾行動(dòng)的志愿者自發(fā)創(chuàng)造的“騷擾黑名單”(bot-based collective blocklists)就是一次有益的實(shí)踐。利用推特為第三方客戶端開發(fā)的應(yīng)用程序編程接口，反騷擾行動(dòng)的志愿者可以通過集體協(xié)作的方式將他們認(rèn)定為騷擾者的用戶加入共享的黑名單中，推特上的其他用戶則可以訂閱這一名單，并將名單中的用戶及其發(fā)布內(nèi)容屏蔽。有了黑名單，反騷擾工作可以更有效地被分配到一個(gè)對網(wǎng)絡(luò)騷擾達(dá)成共識的群體中[48]。這些社會(huì)組織可以幫助分散的公眾聯(lián)結(jié)起來，通過集體協(xié)作的方式交流在平臺(tái)上遇到的各類問題，人為地扭轉(zhuǎn)社交平臺(tái)自上而下的不透明決策機(jī)制，共同探索優(yōu)化治理途徑，實(shí)現(xiàn)自我賦權(quán)。與權(quán)利相伴的是義務(wù)，社交平臺(tái)舉報(bào)機(jī)制工作效率較低的一個(gè)原因在于用戶有時(shí)會(huì)出于私人原因惡意舉報(bào)，事后也并不需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，也必須對用戶參與治理的行為加以規(guī)范和約束，避免出現(xiàn)因私人利益干擾公共事務(wù)的現(xiàn)象。

最后，針對平臺(tái)將公權(quán)力私有化這一現(xiàn)象，可以動(dòng)員強(qiáng)大的公民社會(huì)的力量，通過行業(yè)組織和公民組織的自治行為，合理設(shè)置商業(yè)平臺(tái)的企業(yè)主體責(zé)任，為其界定清晰、明確的內(nèi)容治理要求。平臺(tái)履責(zé)的前提有二：一是從自身發(fā)展角度看，構(gòu)建良好的平臺(tái)秩序、樹立正面的社會(huì)形象是吸引優(yōu)質(zhì)用戶、維持可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求；二是從權(quán)責(zé)一致的角度看，平臺(tái)本應(yīng)承擔(dān)與私權(quán)力相匹配的公共責(zé)任，但是平臺(tái)所有者直接或間接地從平臺(tái)上的一些違法行為中獲益，自然要為此付出代價(jià)。歐盟2019年通過的《單一數(shù)字市場的版權(quán)指令》在信息資源和版權(quán)保護(hù)方面強(qiáng)調(diào)了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)作為信息提供方的責(zé)任，平臺(tái)在營利的同時(shí)也要根據(jù)規(guī)模和營業(yè)額適度適量地對內(nèi)容負(fù)責(zé)[49]。The Santa Clara Principles on Transparency and Accountability in Content Moderation (《圣克拉拉內(nèi)容審核透明度和問責(zé)制原則》)就是一個(gè)獲得一定認(rèn)可的，由公民組織、倡導(dǎo)者和學(xué)者于2018年提出的平臺(tái)內(nèi)容審查原則，目的在于圍繞互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)越來越嚴(yán)苛的內(nèi)容審查行為實(shí)現(xiàn)有意義的透明度和問責(zé)制，目前真正實(shí)踐這一原則的平臺(tái)還較少。它主要基于三項(xiàng)基本原則：①公司應(yīng)公布因違反其內(nèi)容指導(dǎo)原則而被刪除的帖子和永久或暫時(shí)被停用的賬戶的數(shù)量，履行披露義務(wù)；②公司應(yīng)該告知每一個(gè)內(nèi)容被刪除或賬戶被暫停的用戶關(guān)于刪除或暫停的原因，明確告知內(nèi)容審核的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行過程；③公司應(yīng)該對任何內(nèi)容被刪除或賬戶被暫停的用戶提供上訴機(jī)會(huì)[50]。此外，企業(yè)可以通過建立數(shù)據(jù)庫的形式，將典型案例公開，詳細(xì)說明如何在社交媒體平臺(tái)上執(zhí)行規(guī)則。同行之間也可以在保護(hù)商業(yè)利益的情況下建立共享數(shù)據(jù)庫，協(xié)商對有害內(nèi)容的識別標(biāo)準(zhǔn)。

本文以美國政府與社交平臺(tái)之間的爭端為引，從規(guī)制理念、組織架構(gòu)、規(guī)制手段、執(zhí)行實(shí)施四個(gè)方面研究美國社交平臺(tái)內(nèi)容治理的現(xiàn)狀，并以治理主體為分析單位，發(fā)現(xiàn)治理中存在著公私對抗、三角關(guān)系沖突等問題。本文雖然是立足當(dāng)下的研究，但治理并非是一個(gè)靜態(tài)的結(jié)果，而是國家(政府)和社會(huì)關(guān)系不斷調(diào)整的過程，以動(dòng)態(tài)的視角考察主體間的行為邏輯和互動(dòng)關(guān)系，這對其他國家的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理模式的探索具有重要的借鑒意義。