基于WSR 系統(tǒng)方法論的企業(yè)境外工程項目檔案管理風險識別與防控

國 測/中國土木工程集團有限公司

戴柏清/中國人民大學信息資源管理學院

伴隨著經(jīng)濟全球化的不斷深入和我國對外開放等重大戰(zhàn)略部署的推進，我國企業(yè)紛紛走出國門，在境外設(shè)立子公司并參與國際工程項目建設(shè)。在此背景下，境外檔案管理的價值也日益顯現(xiàn)，企業(yè)境外工程項目檔案作為項目過程中形成的原始憑證，既是爭端處理、法律訴訟及合規(guī)控制等維護企業(yè)權(quán)益和法規(guī)遵從的重要工具，也是保障企業(yè)科學決策和促進國有資產(chǎn)增值保值的信息資源和知識資產(chǎn)。

由于境外市場規(guī)模不斷增大，項目工程類企業(yè)采取的商業(yè)模式更加多樣化，從原來的C（施工總承包）到EPC（工程總承包）、EPC+F（工程總承包+融資）、EPC+O（工程總承包+運營）[1]，涉及的單位不斷增多、主體更為復雜，檔案來源廣泛、數(shù)量龐大、管理復雜，傳統(tǒng)的檔案管理面臨巨大挑戰(zhàn)。

檔案管理風險識別與防控是檔案管理工作的重要內(nèi)容之一。2021年6月，中辦、國辦印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，明確將“貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持底線思維，強化風險防控，加強應(yīng)急管理，壓實安全責任，確保檔案安全”[2]列為五大工作原則之一。新形勢下，企業(yè)境外工程項目檔案管理所面臨的風險因素已從單一性風險轉(zhuǎn)向綜合性風險，既有外部環(huán)境與信息技術(shù)的沖擊，也有商業(yè)化模式轉(zhuǎn)型與發(fā)展時所產(chǎn)生的沖擊。在這種背景下，風險管理成為企業(yè)境外工程項目檔案管理不容忽視的現(xiàn)實需求?，F(xiàn)階段，學界基于企業(yè)境外工程項目檔案管理的研究集中于管理體制[3]、監(jiān)管法規(guī)[4]、實踐啟示[5]、現(xiàn)實問題及路徑[6]等方面，針對項目檔案管理風險識別與防控這一主題鮮有觸及。即便有學者提出境外檔案風險識別和管理的重要性，也主要局限于理念層面，缺乏整體性思考和解決措施。鑒于此，本文基于WSR系統(tǒng)方法論進行風險識別，提出應(yīng)對策略，形成一套綜合集成的風險識別與防控方法，旨在為我國企業(yè)境外工程項目檔案管理風險識別與防控實踐提供參考。

1 WSR系統(tǒng)方法論與企業(yè)境外工程項目檔案管理風險

1.1 WSR方法論

“物理—事理—人理”方法論（Wuli-Shili-Renli System Approach，簡稱WSR方法論）是由中國系統(tǒng)科學專家顧基發(fā)等根據(jù)錢學森、徐國志等學者的系統(tǒng)理論總結(jié)并提出的系統(tǒng)方法論[7]。WSR系統(tǒng)方法論主要運用已有的科學技術(shù)知識，整合社會科學、行為科學等多個學科知識，實現(xiàn)對某一復雜系統(tǒng)的有效管理[8]。在處理復雜問題的過程中，WSR系統(tǒng)方法論從事實、事物之間的聯(lián)系以及人在事物發(fā)展過程中所起的作用三方面展開分析。

企業(yè)境外工程項目檔案管理風險與防控是一項復雜的系統(tǒng)工程，包括項目全過程中前期風險識別、中期應(yīng)對策略以及后期動態(tài)反饋和經(jīng)驗總結(jié)。企業(yè)境外工程項目檔案管理的復雜性使得其管理風險同樣呈現(xiàn)復雜性。如企業(yè)境外工程項目時間周期較長，立項、設(shè)計、施工、完工、檢查和驗收的時間跨度較大，因此工程項目檔案管理的范圍也比較廣，工程項目從施工到結(jié)束涉及各類資料，囊括日常管理性文件以及相關(guān)技術(shù)性較強的專業(yè)資料，工程項目檔案的多樣性加大了境外工程項目檔案資料管控的難度。為避免和減少風險給檔案管理帶來的負面影響，需要從更全面、綜合的視角來分析項目檔案風險管理，需要進行“全面”“全程”“全員”管控，對內(nèi)部控制的物、事、人進行系統(tǒng)安排。WSR系統(tǒng)方法論能利用綜合與集成、系統(tǒng)與分解的思想有效解決復雜層次的問題，為企業(yè)境外工程項目檔案風險防控提供具體方法和思路。

1.2 企業(yè)境外工程項目檔案管理風險的WSR分析框架

企業(yè)境外工程項目檔案管理風險識別是一項包括內(nèi)外部眾多因素的復雜過程，需要綜合考慮各方面情況，對境外工程項目檔案風險管理問題進行系統(tǒng)分析。工程項目檔案管理風險從項目構(gòu)思到批準立項前期策劃階段就存在，直到項目的設(shè)計、計劃、施工、建設(shè)，貫穿項目整個生命周期。WSR方法論強調(diào)從客觀物質(zhì)及規(guī)律、聯(lián)系出發(fā)，強調(diào)管理和組織方法的重要性，并深度考慮人在系統(tǒng)中的作用。企業(yè)境外工程項目檔案管理風險需要重點考慮企業(yè)境外工程項目檔案管理的特性，首先，加入“整體與局部”思想，綜合考慮管理環(huán)境、業(yè)務(wù)流程與人員組織的風險；其次，融入“平戰(zhàn)結(jié)合”思想，全面考慮突發(fā)風險管理和日常風險管理。因此，筆者認為對于企業(yè)境外工程項目檔案風險管理這一復雜問題，可從三方面展開：第一，注重“物理”完善，對客觀存在的風險因素進行調(diào)查分析，認清企業(yè)境外工程項目檔案風險管理所面臨的自然環(huán)境、社會環(huán)境等客觀事實和內(nèi)外部因素；第二，注重“事理”規(guī)劃，識別包括業(yè)務(wù)流程、方法和模式等具體實踐活動方面的風險；第三，注重“人理”協(xié)同，確定需要協(xié)同的對象以及系統(tǒng)中對象之間的關(guān)系及其變化風險。

2 基于WSR系統(tǒng)方法論的企業(yè)境外工程項目檔案管理風險識別

2.1 物理層面的風險識別

物理層面是整個檔案管理風險識別的前提，是系統(tǒng)所面臨的自然環(huán)境、物質(zhì)運動等客觀存在[9]。本文提出的企業(yè)境外工程項目檔案管理物理風險是指建設(shè)過程所面對的主客觀環(huán)境以及建設(shè)主體及其所處的社會和制度環(huán)境等，主要包括政治風險、法律風險、社會文化風險、所處環(huán)境風險等。

一是政治風險。政治風險是指企業(yè)境外項目所在東道國的政治環(huán)境或東道國與其他國家政治關(guān)系變化以及外國資本的態(tài)度變動所帶來的不確定性。在全球地緣政治格局和經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系的復雜化和網(wǎng)絡(luò)化的背景下，無論是境外國家政治機構(gòu)、經(jīng)濟政策的壓力，還是東道國內(nèi)部戰(zhàn)爭戰(zhàn)亂等不可預測性的危機，都可能對境外工程項目檔案產(chǎn)生一定程度的物理破壞。如中東地區(qū)的敘利亞、阿富汗、伊拉克，南亞地區(qū)的巴基斯坦等地局勢緊張，境外工程項目檔案安全受到嚴重威脅。

二是法律風險。我國企業(yè)獲得“走出去”機會后，受到所在國家或地區(qū)的監(jiān)管和約束，面臨著完全被動的法律環(huán)境。不同國家和地區(qū)的檔案法律存在差異，對檔案的處置和流動要求各有側(cè)重。如針對檔案管轄權(quán)的歸屬問題會在工程項目檔案管理過程中產(chǎn)生沖突，跨境移交檔案和傳輸數(shù)據(jù)都會受到所在國家和地區(qū)的法律限制。

三是社會文化風險。不同國家和地區(qū)的社會文化受到政治、經(jīng)濟、風俗習慣、宗教以及價值觀念等因素的影響，企業(yè)境外工程項目不同的參與和經(jīng)營模式也給工程項目檔案管理帶來不確定性。由于所在國家或地區(qū)缺少檔案管理的歷史文化傳統(tǒng)，企業(yè)境外工程項目檔案管理意識不強，未形成明確的檔案移交程序和要求，導致歸檔不及時、檔案不完整。

四是所處環(huán)境風險。洪澇、臺風、地震、火災(zāi)等災(zāi)害會對企業(yè)境外工程項目檔案安全管理帶來巨大風險，環(huán)境風險的不確定性和危害性使得企業(yè)境外工程項目檔案管理風險進一步加大。

2.2 事理層面的風險識別

事理是風險管理的關(guān)鍵，本文提出的企業(yè)境外檔案管理事理風險包括基礎(chǔ)業(yè)務(wù)風險、基礎(chǔ)設(shè)施風險以及資源建設(shè)風險。

第一，基礎(chǔ)業(yè)務(wù)風險。首先，在形成環(huán)節(jié)，由于企業(yè)境外工程項目很少設(shè)置專門的檔案管理機構(gòu)或安排專職的檔案管理人員，各部門形成的檔案由自己保管，在檔案形成階段缺乏統(tǒng)一的檔案管理規(guī)范，導致項目檔案資源分散、文檔管控不嚴格。其次，在歸檔環(huán)節(jié)，企業(yè)境外工程項目中較重視工程檔案綜合文件，如與項目業(yè)主、監(jiān)理、分包間的往來信件、項目最終的竣工驗收以及各種類型的證明材料，而容易忽視其他檔案材料。再次，在利用環(huán)節(jié)，由于工程項目檔案分散保管，大量文件未整理成檔案，加之地域運輸?shù)南拗?，導致境外工程檔案的信息化工作尚未有效開展，無法提供國內(nèi)開發(fā)利用。

第二，基礎(chǔ)設(shè)施風險。受到成本控制和項目規(guī)模的影響，企業(yè)境外工程項目檔案管理環(huán)境不太理想。境外工程項目一般租用辦公場所，檔案管理場所受限，有些甚至并未設(shè)立專門的庫房，與辦公場所合二為一，導致檔案實體和檔案信息安全無法得到有效保障。除此之外，多數(shù)企業(yè)境外工程檔案管理屬于“手工作坊”的管理階段，缺少先進的管理設(shè)備，一些技術(shù)防范措施不易到位，針對敏感檔案的數(shù)據(jù)和信息也無法與普通文件材料實施物理隔離和網(wǎng)絡(luò)隔離。

第三，資源建設(shè)風險。一方面，企業(yè)境外工程項目檔案面臨著所在國的法律法規(guī)、海關(guān)監(jiān)管、運輸條件和成本的限制，很難將檔案進行有效集中整理、歸檔和保存，在運輸過程中可能受到各種因素影響和限制，導致檔案資源損毀或流失。另一方面，由于境外工程項目所在國家和地區(qū)可能存在網(wǎng)絡(luò)、通訊和交通等基礎(chǔ)設(shè)施不完善的情況，檔案無法實現(xiàn)有效數(shù)字化，檔案信息無法實現(xiàn)實時和有效的網(wǎng)絡(luò)傳輸和利用，使得企業(yè)境外工程檔案資源成為漂浮在異國的“孤島”。

2.3 人理層面的風險識別

人理元是管理的核心保障，是對物理元和事理元的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在整個風險管理過程中起到至關(guān)重要的協(xié)調(diào)作用。本文提出的企業(yè)境外檔案管理人理風險包括人員能力風險、人員數(shù)量風險、人員保密風險。

第一，人員能力風險。人員能力風險包括項目管理人員與檔案管理人員經(jīng)驗知識和技術(shù)水平在檔案管理過程中可能造成的風險。由于外部自然環(huán)境和社會環(huán)境的不穩(wěn)定性，處理各種突發(fā)事件以及保護檔案的應(yīng)變能力也是重要影響因素。但由于企業(yè)境外工程項目周期較長，項目檔案管理工作可能會因人員離職、流動頻繁、工作交接不徹底等因素呈現(xiàn)無序狀態(tài)。

第二，人員數(shù)量風險。企業(yè)境外工程的工作條件與國內(nèi)往往具有一定差距，諸多主客觀因素會導致檔案人員的配備不足，有些項目部門甚至未設(shè)置專職檔案管理崗位。在現(xiàn)實工作中，檔案人員除了要負責參建單位移交檔案的規(guī)范性和完整性，還要負責相關(guān)人員的培訓。而測量單位、監(jiān)理單位、施工單位等多個參建單位移交的文件材料多達上千卷，檔案人員數(shù)量的不足會嚴重影響檔案工作進程和質(zhì)量。

第三，人員保密風險。企業(yè)境外工程項目檔案可能包含企業(yè)資信證明等憑證性檔案或技術(shù)說明、儀器設(shè)備等重要價值性檔案資料。因此，檔案保密工作也是風險管理中不容忽視的重要內(nèi)容。受企業(yè)境外工程項目檔案管理環(huán)境的影響，大部分檔案人員是未取得崗位資格證書或是未經(jīng)過專業(yè)培訓的，這都將為檔案保密工作帶來潛在風險。

3 基于WSR系統(tǒng)方法論的企業(yè)境外工程檔案管理風險防控策略

3.1 物理層面風險防控

3.1.1 引導企業(yè)強化檔案的合規(guī)管理力度

強化合規(guī)管理是防范因外部法律環(huán)境變化、內(nèi)部違反法律及監(jiān)管要求等行為給企業(yè)境外工程項目檔案管理帶來的政治風險和法律風險。引導企業(yè)強化境外工程項目檔案的合規(guī)管理力度，首先要做好合規(guī)研判工作。在項目建設(shè)前期通過對項目所在國家檔案管理政策趨勢研究、相關(guān)規(guī)制調(diào)研、案例分析等，調(diào)研工程項目檔案管理的政治和法律環(huán)境，并有效滲透給檔案管理人員，形成良好的合規(guī)管理意識。其次要構(gòu)建以“雙重遵從”為基礎(chǔ)的制度體系，積極規(guī)避政治和法律風險。在充分遵從本國及項目所在國家和地區(qū)的法律規(guī)定和檔案管理制度的基礎(chǔ)上，對文件的編制、收集、整理、歸檔、保管、利用、處置的全生命周期業(yè)務(wù)流程進行設(shè)計，在滿足雙邊法律要求的基礎(chǔ)上合法有序地指導境外檔案管理工作。再次要把政治和法律觀念融入日常檔案管理工作，對政治和法律環(huán)境進行動態(tài)跟蹤。檔案部門需要聯(lián)合法律部門定期進行風險評估，并根據(jù)評估結(jié)果及時修改和更新檔案管理制度，確保雙邊法律要求，提供更全面、科學、合法的檔案管理制度。

3.1.2 增強工程項目檔案的證據(jù)資產(chǎn)意識

受項目所在國社會文化因素的影響，一些檔案管理部門雖然能夠認識到檔案管理的重要性，但大多把檔案作為一種日常辦公形成的文件，檔案意識不強。而在國際貿(mào)易爭端日益頻繁的復雜背景下，必須充分認識境外工程項目檔案的價值，有必要將“檔案”提升到“證據(jù)”和“資產(chǎn)”的高度進行管理。首先，培育企業(yè)境外工程檔案的證據(jù)意識，把企業(yè)境外工程檔案作為維護自身權(quán)益、解決貿(mào)易爭端的可追溯性證明。其次，在檔案部門的促進和推動下，將境外工程項目檔案上升為企業(yè)的無形資產(chǎn)，納入統(tǒng)一管控范疇，在人財物等方面加大保障力度，確保企業(yè)境外工程項目檔案的有效管理。

3.1.3 實行工程檔案變換介質(zhì)和異地備份

近年來各類自然災(zāi)害和社會事件頻發(fā)，也給企業(yè)境外工程項目檔案帶來管理風險和嚴重威脅。檔案管理實現(xiàn)異地備份和變換介質(zhì)是當前降低風險、實現(xiàn)境外工程項目檔案安全保管的有效策略?？蓪嵭泄こ添椖繖n案介質(zhì)變換，主要是指將檔案信息的存儲載體變換為其他載體，實現(xiàn)雙載體或多載體的儲存?zhèn)浞?。異地備份是指實行遠距離、跨區(qū)域的異地備份機制，防止因各種風險因素導致檔案實體和檔案信息無法修復。備份技術(shù)、備份地點的選擇都是日后實施異地備份需重點考慮的問題，如可利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立“異地備份數(shù)據(jù)庫”、利用移動存儲技術(shù)進行在線或離線備份。實現(xiàn)實時異地備份也要根據(jù)項目所在國或地區(qū)的實際情況而定，確保檔案絕對安全才是核心要義。

3.2 事理層面風險防控

3.2.1 加強項目檔案重要節(jié)點的管控力度

企業(yè)境外工程項目時間周期較長，檔案管理往往根據(jù)項目規(guī)模的不同有不同的管理任務(wù)，因此應(yīng)根據(jù)企業(yè)境外工程項目不同階段，調(diào)整檔案管理工作重點和管控力度。在項目建設(shè)前期，應(yīng)重點配合項目投資、項目管理等環(huán)節(jié)確定該項目的工作重點和歸檔范圍，并據(jù)此確定該項目歸檔事項清單，為重要檔案的齊全完整提供保證。在項目建設(shè)中期，重點是進行過程管控和跟蹤指導，重點關(guān)注往來信函、重要合同、會計檔案、企業(yè)資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)等重要檔案的收集工作，并根據(jù)項目所在國的政策盡可能將檔案分批運回國內(nèi)。在項目結(jié)束時期，按照當?shù)胤煞ㄒ?guī)及時做好檔案整理、鑒定和移交等工作，及時采取異質(zhì)異地備份、鑒定銷毀、安全保管等措施。

3.2.2 加強檔案管理內(nèi)部控制和過程管理

第一，加強國內(nèi)上級檔案管理部門的業(yè)務(wù)指導和監(jiān)督。首先，企業(yè)應(yīng)克服主觀困難，為國內(nèi)檔案業(yè)務(wù)人員出境創(chuàng)造條件，確保國內(nèi)部門能對境外工程項目檔案管理實行定期監(jiān)督和指導。其次，加強對境外工程項目檔案管理的自檢自查，實施分級分層次監(jiān)督，先由境外檔案管理部門考察，再由檔案主管部門和上級企業(yè)分管檔案工作的領(lǐng)導共同考核，有效實現(xiàn)對境外項目檔案內(nèi)部控制。

第二，重視文件的過程管理。企業(yè)境外工程項目檔案一般由承包商先收集整理項目過程中產(chǎn)生的各類文件材料，在項目竣工后再統(tǒng)一移交至業(yè)主。前期強行要求將檔案進行移交是不現(xiàn)實的，因此可以要求業(yè)務(wù)部門將檔案目錄移交檔案部門，實現(xiàn)檔案部門定期檢查和過程管控。必要時檔案管理部門可以主動向各部門提供技術(shù)支持和檔案管理業(yè)務(wù)指導，實現(xiàn)境外工程檔案的全過程質(zhì)量管控。

3.2.3 實現(xiàn)境外項目檔案工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型

充分利用數(shù)字技術(shù)手段實現(xiàn)企業(yè)境外工程項目檔案工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是保證檔案安全管理的必要手段。首先，明確企業(yè)境外工程項目檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型重點任務(wù)。不同工程項目檔案的基本特征、原件質(zhì)量、記錄內(nèi)容等都不盡相同，應(yīng)根據(jù)境外項目檔案管理需要，明確檔案掃描、圖像處理、網(wǎng)絡(luò)掛接、檔案數(shù)字化范圍和系統(tǒng)建設(shè)等內(nèi)容，分清輕重緩急，確定哪些檔案需要優(yōu)先數(shù)字化和信息化，將有限財力應(yīng)用在關(guān)鍵階段。其次，完善檔案信息化建設(shè)所應(yīng)用的關(guān)鍵技術(shù)。如檔案管理系統(tǒng)建設(shè)可結(jié)合境外檔案管理需要研發(fā)多語言的單機版，確保有效管理境外工程項目檔案。除此之外，必要時可進行檔案信息化業(yè)務(wù)外包，通過簽訂合同將整體或是部分檔案工作委托第三方專業(yè)機構(gòu)和力量協(xié)助完成。為確保安全，可由一家規(guī)模較大、實力較強的國有企業(yè)境外機構(gòu)牽頭，建立可供當?shù)刂匈Y企業(yè)共同使用的檔案庫房，配備具有檔案專業(yè)技能的專職人員管理檔案并提供服務(wù)[10]。

3.3 人理層面風險防控

3.3.1 厘清管理組織體系及權(quán)責分配

由于企業(yè)境外工程項目參建單位較多，厘清檔案管理組織和權(quán)責分配才能有效推動工程項目檔案管理的有序化和規(guī)范化。首先，應(yīng)確保企業(yè)境外檔案管理人員數(shù)量充足，解決人員配備不足的問題。如總承包單位應(yīng)成立與項目規(guī)模相符合的檔案管理組織機構(gòu)，確保檔案工作有序進行。將檔案管理崗位從資料員崗轉(zhuǎn)換為技術(shù)崗，配備檔案專業(yè)的科班人員，保障檔案管理人員隊伍的專業(yè)水平。其次，厘清中央企業(yè)總部、所屬國內(nèi)投資主體或母公司、所屬境外單位這三級檔案管理層級的職責分工和崗位設(shè)置，厘清境外業(yè)務(wù)部門管理機構(gòu)與檔案部門的關(guān)系，明確各個參建單位、各部門的檔案管理工作職責和責任范圍，定員定崗，實行統(tǒng)一的管理、制度、標準和考核，實現(xiàn)企業(yè)境外建設(shè)項目檔案管理跟蹤考核和檢查。

3.3.2 提高檔案工作人員的業(yè)務(wù)水平

首先，在境外工程項目開始前應(yīng)開展檔案安全知識教育，定期組織公司范圍內(nèi)的檔案業(yè)務(wù)專項培訓。在項目開展過程中應(yīng)通過現(xiàn)場指導、視頻教學、網(wǎng)絡(luò)會議等形式對企業(yè)境外工程項目檔案實施有效監(jiān)管，提高境外檔案管理人員在檔案收、管、存、用等方面的基礎(chǔ)能力。其次，未來檔案管理自動化和信息化建設(shè)，將對檔案工作人員關(guān)于數(shù)據(jù)庫、計算機操作等業(yè)務(wù)技能提出新要求，在進行技能培訓時有針對性地對縮微攝影技術(shù)、數(shù)字化技術(shù)、檔案實體修復技術(shù)等相關(guān)技術(shù)和安全技術(shù)進行普及，擴大技術(shù)型人才隊伍，提高項目工程檔案信息安全管理能力。除此之外，國外環(huán)境復雜多變，還應(yīng)提高檔案工作人員的應(yīng)急能力和心理素質(zhì)，保證檔案工作人員能在短時間內(nèi)應(yīng)對突發(fā)事件并采取相應(yīng)的應(yīng)急措施。

3.3.3 實行分級管理下的考評與激勵

為抓好企業(yè)境外工程項目檔案管理工作，應(yīng)進一步加強激勵約束機制，實行分級管理下的考評與激勵。首先，應(yīng)將檔案管理納入檔案項目整體考核，根據(jù)境外實際情況建立詳細考核機制，明確具體的考核范圍、考核時間和考核標準要求。如將文件材料歸檔作為對參建單位的考核指標，由各項目組檔案管理人員對工程竣工資料歸檔情況進行審核、驗收，只有達到歸檔要求才能予以簽字通過。其次，企業(yè)境外工程項目檔案大多實施粗放管理，要提高檔案管理高效性還應(yīng)在人員任用、績效、培訓、薪酬等方面形成一套完備的激勵體系，將檔案管理人員績效與項目檔案管理任務(wù)緊密結(jié)合，實現(xiàn)激勵性提升。

本文系2021 年度國家檔案局科技項目“中央企業(yè)境外‘投建營一體化’項目檔案全過程管理研究”（項目編號：2021—R—03）階段性成果。