澳大利亞政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理體系研究

李新功 周文泓/中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院

1 引言

隨著全球數(shù)字化的推進(jìn)，不少國(guó)家的政府既是大量數(shù)據(jù)資源的采集者、所有者和利用者，亦是統(tǒng)籌社會(huì)整體數(shù)據(jù)規(guī)則的重要制定主體，因而，形成完備的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是全球各國(guó)與地區(qū)探索的重要議題。

近幾年，國(guó)內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理亦在行進(jìn)之中。美國(guó)聯(lián)邦政府從組織架構(gòu)上任命首席數(shù)據(jù)官并從制度上設(shè)定數(shù)據(jù)互通規(guī)則從而建立政府?dāng)?shù)據(jù)治理框架；英國(guó)政府通過(guò)加強(qiáng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)架構(gòu)以促進(jìn)數(shù)據(jù)利用來(lái)升級(jí)公共服務(wù)能力并打造智慧城市；澳大利亞政府以澳大利亞國(guó)家檔案館(NAA)為主導(dǎo)設(shè)立數(shù)據(jù)治理與管理的整體版塊，從業(yè)務(wù)、安全、法律、技術(shù)、語(yǔ)義等方面建立數(shù)據(jù)作為資產(chǎn)互通互信的規(guī)則，并通過(guò)組織架構(gòu)與監(jiān)督機(jī)制完備管理行動(dòng)的落實(shí)；我國(guó)依托大數(shù)據(jù)政策集中建設(shè)數(shù)據(jù)中心從政策、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)支持等形成了整體框架。

政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理高度集中了權(quán)力與資源，較容易建立規(guī)則、體系、標(biāo)準(zhǔn)，并在執(zhí)行層面的推行難度也相對(duì)較小。作為政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理組成部分的檔案數(shù)據(jù)治理與管理，如何確定與政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理之間的關(guān)系與構(gòu)建模式成為一個(gè)重要命題。在治理的概念中，如何確定主體、權(quán)力、責(zé)任、決策與戰(zhàn)略管理規(guī)則、實(shí)施的機(jī)制等問(wèn)題越來(lái)越凸顯，也成為學(xué)界的研究熱點(diǎn)。多數(shù)研究指向建立多元主體的協(xié)同工作模式，很多學(xué)者從不同的維度或視角研究協(xié)同的內(nèi)涵。劉越男[1]指出“數(shù)據(jù)治理是高層次的數(shù)據(jù)管理活動(dòng)”“以融入的視角探討檔案管理的各項(xiàng)具體活動(dòng)能夠和其他數(shù)據(jù)管理活動(dòng)相互滲透、相互影響”并“以生態(tài)的視角與上中下游各方建立互相支撐、共生演化的關(guān)系”；同時(shí)指出“檔案部門(mén)的數(shù)據(jù)治理的精髓在于多主體一起管理共同事務(wù)”并建議要積極“構(gòu)建能夠協(xié)調(diào)各主體關(guān)系的權(quán)責(zé)分配”；張衛(wèi)東[2]等總結(jié)到“從總體上看，檔案治理的主體范圍應(yīng)包括國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人三部分，不同主體具有各自的功能與定位，并且側(cè)重國(guó)家的職能轉(zhuǎn)換及個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。”李振華[3]等建議“樹(shù)立檔案數(shù)據(jù)治理協(xié)同理念，加強(qiáng)與檔案數(shù)據(jù)治理命運(yùn)共同體的聯(lián)盟合作。把檔案數(shù)據(jù)使用者、管理者、志愿者、決策者等發(fā)展需求統(tǒng)合起來(lái)，由數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)帶動(dòng)數(shù)據(jù)治理與質(zhì)量監(jiān)控”。我國(guó)學(xué)界和業(yè)界更聚焦在建立“協(xié)同模式”或者共同體的研究思路上，而較少關(guān)注以下兩種研究思路：一是較少關(guān)注以檔案館為數(shù)據(jù)治理主體并主導(dǎo)政府的數(shù)據(jù)治理的模式；二是較少關(guān)注如何將數(shù)據(jù)治理融合在政府?dāng)?shù)據(jù)管理的具體行動(dòng)中，從而實(shí)現(xiàn)從治理到管理整體能力的建構(gòu)。究其原因是較難找到具有一定影響力的實(shí)踐案例來(lái)驗(yàn)證研究思路并探究實(shí)踐可行的路徑。

因而，本文以澳大利亞檔案館（NAA）引領(lǐng)澳大利亞政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理為例，其最大特點(diǎn)是NAA既是政務(wù)數(shù)據(jù)治理與管理的主體，也是主導(dǎo)者，并且以多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證了此模式的合理性。本文以案例分析的方法詳細(xì)介紹了NAA所發(fā)布的政策文本和公開(kāi)信息，分析澳大利亞如何切入數(shù)據(jù)活動(dòng)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重?fù)?dān)，抓住數(shù)據(jù)化脈絡(luò)協(xié)助政府并推動(dòng)數(shù)字政府的建設(shè)。

另外還聚焦于此案例中以治理與管理作為整體概念協(xié)同進(jìn)行闡釋，呈現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理的體系內(nèi)容，并對(duì)其特點(diǎn)予以解析，力圖在中國(guó)較為復(fù)雜的數(shù)字環(huán)境中，為我國(guó)檔案學(xué)界及業(yè)界如何融入政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理的全局觀給出啟示。

2 澳大利亞政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理體系的整體要求與NAA的推動(dòng)與實(shí)施

2.1 澳大利亞政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理的內(nèi)涵

澳大利亞政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理是信息治理的重要組成部分，其內(nèi)涵可被界定為：管理整個(gè)政府機(jī)構(gòu)中的信息與數(shù)據(jù)資產(chǎn)以支持其業(yè)務(wù)成果的方法。數(shù)據(jù)治理與管理包括制定適當(dāng)?shù)目蚣芮?、政策、流程、?biāo)準(zhǔn)、角色和控制措施，以滿足法規(guī)、法律、風(fēng)險(xiǎn)和用戶的要求，其關(guān)鍵在于標(biāo)準(zhǔn)、政策和流程的一致應(yīng)用。在以數(shù)據(jù)為中心的機(jī)構(gòu)中，數(shù)據(jù)治理與管理是建立互操作性的基礎(chǔ)，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化管理，促進(jìn)信息和數(shù)據(jù)的發(fā)現(xiàn)與共享[4]。

2.2 政策定位：NAA提出構(gòu)建基于數(shù)字連續(xù)性目標(biāo)下互操作能力

2015年，為支持澳大利亞政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和推動(dòng)電子政務(wù)發(fā)展，NAA發(fā)布《數(shù)字連續(xù)性2020》政策，以期在信息、技術(shù)、人才和流程方面指導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)為澳大利亞公民提供更好的服務(wù)。該政策提出數(shù)字連續(xù)性建設(shè)的三項(xiàng)原則：信息被珍視，信息得以數(shù)字化管理以及信息、系統(tǒng)、流程是可互操作的。政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理能夠監(jiān)控信息和數(shù)據(jù)平臺(tái)，評(píng)估系統(tǒng)和應(yīng)用程序的兼容性以及安全、隱私、法律或其他可能的限制；并制定緩解策略或控制措施，協(xié)商信息和數(shù)據(jù)共享的協(xié)議和條件，協(xié)調(diào)管理和維護(hù)數(shù)據(jù)的角色及其職責(zé)，支持跨業(yè)務(wù)、安全、法律、語(yǔ)義和技術(shù)主題構(gòu)建互操作性，互操作性的版塊是首要和支撐性的，在治理全過(guò)程中得到應(yīng)用。

2.3 核心內(nèi)容：NAA設(shè)計(jì)并實(shí)施澳大利亞政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理的關(guān)鍵活動(dòng)

數(shù)據(jù)治理和管理活動(dòng)可以讓機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)有明確的要求，并對(duì)其進(jìn)行管理以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)目標(biāo)。其必需的關(guān)鍵活動(dòng)包括：面向互操作能力構(gòu)建的元數(shù)據(jù)設(shè)置、數(shù)據(jù)的分類、數(shù)據(jù)及其格式的開(kāi)放、數(shù)據(jù)質(zhì)量的管控以及數(shù)據(jù)合規(guī)性與安全性的保障。NAA借助于自己的職責(zé)：一是建立可信數(shù)據(jù)管控制度體系設(shè)計(jì)并提供服務(wù)；二是對(duì)澳大利亞政府前端各機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)的控制、管理、監(jiān)督和維護(hù)，確定了數(shù)據(jù)治理與管理的關(guān)鍵活動(dòng)。

2.3.1 面向互操作能力構(gòu)建的元數(shù)據(jù)設(shè)置

元數(shù)據(jù)是定義和描述數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化信息，在確保用戶和系統(tǒng)了解交換的信息和數(shù)據(jù)的含義方面起著重要作用，因此對(duì)元數(shù)據(jù)的有效管理能夠幫助互操作能力的構(gòu)建，是數(shù)據(jù)治理與管理的重要環(huán)節(jié)。理論上需要制定元數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)作為保障，確保元數(shù)據(jù)始終能夠有效且被理解，進(jìn)而促進(jìn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部、機(jī)構(gòu)間和跨轄區(qū)之間的互操作性能力提升。同時(shí)，針對(duì)元數(shù)據(jù)的管理流程包括收集、存儲(chǔ)和交換等環(huán)節(jié)，NAA要求元數(shù)據(jù)收集應(yīng)使用自動(dòng)化工具從各種來(lái)源（如網(wǎng)站）收集元數(shù)據(jù)描述，不同的元數(shù)據(jù)存儲(chǔ)庫(kù)應(yīng)進(jìn)行集中建設(shè)中央元數(shù)據(jù)存儲(chǔ)庫(kù)，機(jī)構(gòu)內(nèi)元數(shù)據(jù)相關(guān)文件應(yīng)實(shí)時(shí)更新以滿足其他機(jī)構(gòu)使用的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而保證元數(shù)據(jù)的有效交換。

2.3.2 數(shù)據(jù)的分類

數(shù)據(jù)分類是指將信息和數(shù)據(jù)組織成有意義的組的分類方案，幫助機(jī)構(gòu)將其信息和數(shù)據(jù)組織成層次關(guān)系，以確?？梢詫?duì)其進(jìn)行有效的搜索，查找并正確解釋其含義，支持互操作性語(yǔ)義主題的建構(gòu)。在創(chuàng)建分類方案時(shí)，需考慮使用現(xiàn)有數(shù)據(jù)定義，減少數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，保障數(shù)據(jù)一致性。當(dāng)需要?jiǎng)?chuàng)建大型本體，標(biāo)記和更正現(xiàn)有分類法中的錯(cuò)誤以及定期生成大量需要分類的數(shù)據(jù)時(shí)，可以采取自動(dòng)分類法構(gòu)建（ATC），利用自動(dòng)化工具實(shí)現(xiàn)文本主體的分類。NAA不僅采用了傳統(tǒng)分類方案中利用層級(jí)結(jié)構(gòu)來(lái)描述信息和數(shù)據(jù)，還描述了與其不在同一線性層次結(jié)構(gòu)中的其他對(duì)象的關(guān)系，從而交錯(cuò)定義并描述了橫向的關(guān)系。

2.3.3 數(shù)據(jù)及其格式的開(kāi)放

政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理要求機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)及其格式必須開(kāi)放才能支持互操作性的構(gòu)建，其要求為機(jī)器可讀，可以自由訪問(wèn)，同時(shí)需考慮相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)等，滿足隱私安全的要求。如機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)因技術(shù)原因無(wú)法呈現(xiàn)開(kāi)放格式，可以使用數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換（ETL）等技術(shù)將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為需要的格式。NAA建使用開(kāi)放數(shù)據(jù)成熟度的通用模型（如NSW Government Open Data Model新南威爾士州政府開(kāi)放數(shù)據(jù)模型）來(lái)評(píng)估其開(kāi)放數(shù)據(jù)的成熟度，監(jiān)控機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)及其格式開(kāi)放的進(jìn)程。

2.3.4 數(shù)據(jù)質(zhì)量的管控

對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的管控可以保證政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理的有效開(kāi)展。數(shù)據(jù)質(zhì)量的管控通過(guò)建立數(shù)據(jù)質(zhì)量策略來(lái)監(jiān)視和管理數(shù)據(jù)質(zhì)量是否符合機(jī)構(gòu)要求，并對(duì)其進(jìn)行有效評(píng)估。數(shù)據(jù)管理協(xié)會(huì)（DAMA）將數(shù)據(jù)質(zhì)量的共同維度定義為：準(zhǔn)確性、完整性、一致性、真實(shí)性、合理性、及時(shí)性、獨(dú)特性和有效性。NAA提出可以使用數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估工具作為指導(dǎo)，監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)質(zhì)量，生成數(shù)據(jù)質(zhì)量報(bào)告，協(xié)助驗(yàn)證數(shù)據(jù)并為將來(lái)的數(shù)據(jù)修復(fù)提供指導(dǎo)。除此以外，良好的元數(shù)據(jù)對(duì)于理解和評(píng)估數(shù)據(jù)質(zhì)量至關(guān)重要。

2.3.5 數(shù)據(jù)合規(guī)性與安全性的保障

所有政府?dāng)?shù)據(jù)均受法律、政策和標(biāo)準(zhǔn)的約束，因此需保障數(shù)據(jù)合規(guī)且安全， 才能實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理。NAA認(rèn)為建設(shè)互操作性項(xiàng)目需關(guān)注數(shù)據(jù)交換機(jī)制、數(shù)據(jù)隱私以及數(shù)據(jù)許可和使用條款中與數(shù)據(jù)合規(guī)性和安全性相關(guān)的內(nèi)容，并遵循保護(hù)性安全政策框架（PSPF）和澳大利亞政府信息安全手冊(cè)（ISM），對(duì)敏感和機(jī)密信息進(jìn)行有效管控，防止未經(jīng)授權(quán)的信息訪問(wèn)。澳大利亞信息專員辦公室（OAIC）提供的澳大利亞隱私原則和隱私原則資料單，可以幫助政府機(jī)構(gòu)了解并滿足數(shù)據(jù)隱私和去識(shí)別的要求。為滿足數(shù)據(jù)的合規(guī)要求，政府機(jī)構(gòu)還需了解所需數(shù)據(jù)依據(jù)的許可和使用條款，所需數(shù)據(jù)是否使用其他派生數(shù)據(jù)集以及是否將派生數(shù)據(jù)的許可和使用條款轉(zhuǎn)移到新數(shù)據(jù)集中。

2.4 權(quán)責(zé)分配：NAA完成了政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理的角色與責(zé)任設(shè)定

NAA將政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理的責(zé)任分配于首席信息治理官（CIGO）。首席信息治理官根據(jù)相關(guān)框架、政策和標(biāo)準(zhǔn)，保證機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)源權(quán)威、單一和真實(shí)，數(shù)據(jù)質(zhì)量符合機(jī)構(gòu)目標(biāo)，用戶和機(jī)構(gòu)建立數(shù)據(jù)共享協(xié)議，數(shù)據(jù)訪問(wèn)請(qǐng)求更加簡(jiǎn)單，數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)得到管理。其職責(zé)分布在戰(zhàn)略、技術(shù)、機(jī)構(gòu)能力提升和合作，具體體現(xiàn)為：對(duì)信息和數(shù)據(jù)的利用、治理框架的構(gòu)建、信息和數(shù)據(jù)人才的規(guī)劃以及信息和數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的管理等做出規(guī)劃；確定信息和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，確定能夠幫助實(shí)踐的最佳技術(shù)和方法，幫助業(yè)務(wù)智能化，對(duì)ICT投資，解決方案和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃以及保障信息和數(shù)據(jù)安全；加強(qiáng)數(shù)字創(chuàng)新，提升機(jī)構(gòu)數(shù)字能力和信息意識(shí)以及信息和數(shù)據(jù)的再利用；注重企業(yè)架構(gòu)師、信息架構(gòu)師和用戶之間的交流以及在全政府推進(jìn)數(shù)據(jù)和信息的治理與管理。

3 解析：澳大利亞政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理的特點(diǎn)

治理與管理作為相互區(qū)別和補(bǔ)足的兩個(gè)概念在理論研究中已有區(qū)別，數(shù)據(jù)管理偏重于對(duì)數(shù)據(jù)對(duì)象的具體行動(dòng)，而數(shù)據(jù)治理則對(duì)接于社會(huì)治理、企業(yè)治理、信息治理等概念，強(qiáng)調(diào)的是在多元主體協(xié)同的框架下為高效有序的管理提供戰(zhàn)略、制度、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等統(tǒng)一規(guī)則。

在各國(guó)均在構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系的背景下，澳大利亞獨(dú)特地形成了治理與管理協(xié)同建設(shè)的實(shí)踐模式，是全球?qū)⒄當(dāng)?shù)據(jù)治理與管理作為專門(mén)模塊從框架到具體內(nèi)容都進(jìn)行體系化的呈現(xiàn)的前沿國(guó)家，值得我國(guó)學(xué)界學(xué)習(xí)與借鑒，其特點(diǎn)如下：

3.1 整體布局：治理與管理的協(xié)同

為應(yīng)對(duì)海量數(shù)據(jù)且實(shí)現(xiàn)作為資產(chǎn)對(duì)象的管理，治理從頂層設(shè)計(jì)予以提出而區(qū)別于具體的管理行動(dòng)，這在實(shí)踐中往往體現(xiàn)為數(shù)據(jù)管理與數(shù)據(jù)治理的二元對(duì)立或是各有設(shè)計(jì)。澳大利亞的政府?dāng)?shù)據(jù)治理特殊性呈現(xiàn)的則是二元統(tǒng)一的方法與路徑，主要體現(xiàn)為：

一方面是概念的提法。NAA將數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)管理作為同一版塊予以設(shè)置，提法為“數(shù)據(jù)治理與管理”。二者作為統(tǒng)一提法用于說(shuō)明基本概念、數(shù)據(jù)互操作能力、具體價(jià)值以及所包含的具體活動(dòng)。這為澳大利亞政府在工作中認(rèn)識(shí)、規(guī)劃和執(zhí)行相關(guān)活動(dòng)提供了統(tǒng)一的核心術(shù)語(yǔ)規(guī)范，避免了二元對(duì)立導(dǎo)致的概念混淆，也排解了因?yàn)楦拍罱缍ú磺蹇赡軒?lái)的在制度層與行動(dòng)部署層面的困惑。

另一方面，具體活動(dòng)的協(xié)同設(shè)計(jì)。澳大利亞政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理的六大模塊既是以“活動(dòng)”為整體代表不同方面在實(shí)踐層的設(shè)計(jì)，但同時(shí)可從每項(xiàng)活動(dòng)的具體內(nèi)容可見(jiàn)分別體現(xiàn)治理和管理功能的要素，且這些要素相互貫通。從實(shí)踐層將兩個(gè)體系協(xié)同起來(lái)。

3.2 主體統(tǒng)籌：NAA同時(shí)主導(dǎo)政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理

NAA作為政府信息治理能力建設(shè)的主導(dǎo)者同樣領(lǐng)銜政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理，從政策制度端入手實(shí)現(xiàn)對(duì)政府機(jī)構(gòu)從前端到全程的管控。相比美國(guó)、英國(guó)數(shù)據(jù)治理政策分別由總統(tǒng)行政辦公室和總統(tǒng)科技咨詢委員會(huì)、商務(wù)、創(chuàng)新與技術(shù)部主導(dǎo)[5]，澳大利亞的數(shù)據(jù)治理與管理從管控能力與程度來(lái)看，呈現(xiàn)出國(guó)家檔案館作為信息機(jī)構(gòu)在政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理中的重要地位。

一方面，國(guó)家檔案館作為信息管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理的“業(yè)務(wù)控制”。國(guó)家檔案館在澳大利亞整體政府和社會(huì)治理的框架下提出信息治理，并實(shí)現(xiàn)信息治理框架在政府各機(jī)構(gòu)中的建設(shè)，由此成為信息治理的統(tǒng)籌方。依照澳大利亞法律法規(guī)和問(wèn)責(zé)框架，政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理亦在數(shù)據(jù)環(huán)境中納入信息治理的范疇，成為國(guó)家檔案館的常規(guī)業(yè)務(wù)。同時(shí)，國(guó)家檔案館為實(shí)現(xiàn)對(duì)政府機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)治理與管理方面的監(jiān)督與指導(dǎo)，以輔助者的角色提供專業(yè)示范，這既包括各項(xiàng)數(shù)據(jù)制度如分類、鑒定、處置等規(guī)則，也包括為各機(jī)構(gòu)制定內(nèi)部政策提供方法與內(nèi)容示范如告知治理框架的要素組成。

另一方面，立足國(guó)家檔案館要求強(qiáng)化主體管控向每個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的延伸，這是指為落實(shí)國(guó)家檔案館關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理的要求而在每個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)接的管控者。因而，NAA的每個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置的“數(shù)據(jù)冠軍”能夠?qū)?guó)家檔案館的制度體系有深刻認(rèn)識(shí)與理解，并基于問(wèn)責(zé)框架將制度要求落實(shí)于機(jī)構(gòu)內(nèi)部的各層級(jí)各職位的具體活動(dòng)中，確保數(shù)據(jù)治理與管理的權(quán)責(zé)到位。這進(jìn)一步確保了政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理能夠從信息管理角度予以認(rèn)識(shí)、理解、統(tǒng)籌與落實(shí)，從主體機(jī)制上實(shí)現(xiàn)信息領(lǐng)域的主導(dǎo)。

3.3 制度建設(shè)：多層級(jí)內(nèi)容的關(guān)聯(lián)

澳大利亞政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理并非孤立的信息管理版塊，它通過(guò)制度呈現(xiàn)的是有背景、有主體內(nèi)容、有制度“基礎(chǔ)設(shè)施”的多層級(jí)關(guān)聯(lián)體系：

首先，它以信息治理為主體范疇?wèi)?yīng)用其基本框架與內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)制度層上從信息擴(kuò)展至數(shù)據(jù)的銜接。數(shù)據(jù)治理與管理被澳大利亞界定為信息治理的重要構(gòu)件，因而從目標(biāo)、原則、方法、框架、內(nèi)容的設(shè)置上提供參照。例如數(shù)據(jù)治理與管理的權(quán)責(zé)分配可直接參考信息治理框架進(jìn)行拓展，用以確認(rèn)數(shù)據(jù)治理和管理的標(biāo)準(zhǔn)由哪些人員協(xié)同制定。再如，主體機(jī)制上機(jī)構(gòu)首席數(shù)據(jù)官的設(shè)置延伸于機(jī)構(gòu)首席信息治理官，在沒(méi)有條件設(shè)置數(shù)據(jù)官的情況下可首席信息治理官替代。

其次，它的功能在于提供數(shù)據(jù)及其管理規(guī)則，規(guī)則的設(shè)定有效融合了數(shù)字連續(xù)性與互操作能力的核心內(nèi)容。數(shù)據(jù)治理與管理被視作互操作能力構(gòu)建全程的模塊，因而數(shù)據(jù)治理與管理在以制度呈現(xiàn)數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)管理規(guī)則時(shí)體現(xiàn)出數(shù)字連續(xù)性及其互操作能力構(gòu)建的核心要義。例如，數(shù)字連續(xù)性中數(shù)據(jù)被視作資產(chǎn)得到重視、數(shù)據(jù)與信息得到全數(shù)字管理的原則也同樣反映在對(duì)數(shù)據(jù)治理與管理的價(jià)值確認(rèn)中。再如，數(shù)據(jù)治理與管理圍繞元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)分類制定等具體制度都是面向互操作能力的構(gòu)建。

最后，充分利用澳大利亞政府已有的信息管理基礎(chǔ)，展開(kāi)適應(yīng)性的制度新建。澳大利亞國(guó)家檔案館本身立足于信息治理且面向數(shù)字連續(xù)性戰(zhàn)略形成了從頂層設(shè)計(jì)到具體標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的信息管理制度體系，得到政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理尤其在管理維度的有效制度引用和借鑒。一方面，在數(shù)據(jù)對(duì)象的界定與維護(hù)上，質(zhì)量管控方面關(guān)于準(zhǔn)確性、完整性、一致性、及時(shí)性、有效性的內(nèi)涵與要求都同原有對(duì)可信文件的界定極為相關(guān)。另一方面，管理制度的制訂也有效利用已有內(nèi)容，例如數(shù)據(jù)分類方案可直接套用原有的文件分類計(jì)劃體現(xiàn)的業(yè)務(wù)分類，數(shù)據(jù)處置也可使用已有的保管與處置制度。

4 啟示：政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理體系的構(gòu)建策略

對(duì)照澳大利亞實(shí)踐，基于我國(guó)國(guó)情可從如下方面提出能力建構(gòu)策略：

4.1 建立政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理的主體機(jī)制

政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理能力能實(shí)現(xiàn)全方位的構(gòu)建需要政府整體、頂層、各機(jī)構(gòu)內(nèi)部的配合與落實(shí)，有賴于NAA主體機(jī)制以信息及其管理為主線予以完備。澳大利亞政府從澳大利亞檔案館發(fā)端，通過(guò)信息治理委員會(huì)、導(dǎo)向首席數(shù)據(jù)官或首席信息治理官、再落定于各業(yè)務(wù)活動(dòng)執(zhí)行人，形成由后至前倒逼、從高層到基層有效落實(shí)的主體架構(gòu)，是澳大利亞政府?dāng)?shù)字管理領(lǐng)先于世界的重要基礎(chǔ)。這也啟示著通過(guò)主體機(jī)制貫徹政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理能力建設(shè)的相應(yīng)策略，于我國(guó)同樣需要信息與管理部門(mén)提供引領(lǐng)性作用，并需要重新評(píng)估檔案館在數(shù)據(jù)治理及管理中現(xiàn)存作用及潛在作用。

因而，需強(qiáng)化信息與數(shù)據(jù)管理部門(mén)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)主體力量在數(shù)據(jù)治理與管理中的聚合。我國(guó)目前同數(shù)據(jù)治理或管理相關(guān)的機(jī)構(gòu)包括工信部門(mén)、網(wǎng)絡(luò)信息辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門(mén)、數(shù)據(jù)管理部門(mén)、圖書(shū)館與檔案館，各有分工、優(yōu)勢(shì)與不足。尚未有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)管理不同階段與不同方面的主體。在此前提下，可由國(guó)務(wù)院主導(dǎo)形成數(shù)據(jù)治理與管理的領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)或部際聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)數(shù)據(jù)治理或管理的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保制度以及行動(dòng)的一致性與連通性。參照澳大利亞案例應(yīng)加強(qiáng)檔案館在數(shù)據(jù)保存和數(shù)據(jù)質(zhì)量管控方面的專業(yè)監(jiān)督與指導(dǎo)，賦予其更多的數(shù)據(jù)長(zhǎng)期保管權(quán)屬和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的話語(yǔ)權(quán)。

4.2 多維度明晰政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理業(yè)務(wù)內(nèi)涵

政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理不是把數(shù)據(jù)作為孤立的對(duì)象進(jìn)行作用，除了要考慮利用取向和質(zhì)量管控要求，同樣需要明晰：它的形成、流轉(zhuǎn)、管理與利用背景，以此理解與它相關(guān)的職能與業(yè)務(wù)需求；它的內(nèi)容構(gòu)成，由此理解它的價(jià)值與相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)；它的形式特征，從而明確其技術(shù)要求。總言之，如同澳大利亞政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理的核心內(nèi)容部署面向數(shù)據(jù)同業(yè)務(wù)、合法、語(yǔ)義、技術(shù)的相互聯(lián)系，政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理能力構(gòu)建在于多維度認(rèn)識(shí)與呈現(xiàn)其內(nèi)涵，基于同政府治理的整體框架以及內(nèi)含各領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)深化數(shù)據(jù)治理和管理對(duì)應(yīng)的具體活動(dòng)。

除了語(yǔ)義和技術(shù)要從平臺(tái)、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)的具體設(shè)置中解析需求，業(yè)務(wù)、安全和合法應(yīng)深入我國(guó)總體背景予以明確。業(yè)務(wù)方面主要立足我國(guó)政府的總體框架與國(guó)家治理的內(nèi)容予以明確，從政府的各項(xiàng)職能與各相應(yīng)部門(mén)所運(yùn)行的業(yè)務(wù)認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)機(jī)器特征，確保數(shù)據(jù)規(guī)則能保障各利益相關(guān)的權(quán)益。

4.3 基于關(guān)聯(lián)框架構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理規(guī)則

政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理規(guī)則是確認(rèn)數(shù)據(jù)對(duì)象、規(guī)范數(shù)據(jù)活動(dòng)、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量、維護(hù)數(shù)據(jù)利益相關(guān)者權(quán)責(zé)的根本，是其能力建設(shè)的核心內(nèi)容。為了形成相對(duì)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)規(guī)則，NAA主導(dǎo)的政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理除了在內(nèi)容上從元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)索引與發(fā)現(xiàn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量管控、數(shù)據(jù)開(kāi)放等方面提供示范外，其建設(shè)思路同樣值得借鑒。一方面，匹配所在國(guó)家與地區(qū)的數(shù)據(jù)與信息相關(guān)戰(zhàn)略、規(guī)劃與發(fā)展框架。另一方面，充分整合與利用已有制度以形成有延續(xù)性的規(guī)則體系。這既包括當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、人工智能的相關(guān)制度也包括專有性制度涉及政府?dāng)?shù)據(jù)、信息、文件、檔案的相關(guān)規(guī)范以及各個(gè)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)目錄編制規(guī)定等。

5 結(jié)語(yǔ)

政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理是各國(guó)與地區(qū)數(shù)字轉(zhuǎn)型進(jìn)程深入的重要內(nèi)容，它不僅有助于各領(lǐng)域的優(yōu)化升級(jí)，更將從方法論的角度為政府乃至整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行提供創(chuàng)新思路。本文以澳大利亞的實(shí)踐為例呈現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)治理與管理體系建設(shè)的基本內(nèi)容與相應(yīng)策略，為我國(guó)提供一定經(jīng)驗(yàn)性啟示。同時(shí)，數(shù)據(jù)治理與管理還涉及宏觀的頂層設(shè)計(jì)、中觀的規(guī)則框架、微觀的具體制度內(nèi)容等多層面的建設(shè)，尚待更多元的研究與實(shí)踐探索。