關于土地整治項目和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤資金監(jiān)管分析

王賜漢

（武平縣自然資源局中山自然資源所，龍巖 364300）

引 言

掛鉤工作開展以來，很多地區(qū)開始實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目試點，在試點工作中重點關注項目資金來源和項目資金管理，對掛鉤資金進行監(jiān)管時，加強收益和支出的管理，做好預算管理工作，對各種費用進行監(jiān)管，同時還要控制增減掛鉤項目的規(guī)模和范圍，解決周轉(zhuǎn)指標的問題，保護農(nóng)民的合法權益。

一、掛鉤工作存在的問題

（一）無法保證資金來源

自“分稅制”改革以來，市場與政府之間的邊界問題不清，這就導致了中央與地方之間的各級事項權責劃分并不明確，并且財權與財力的劃分也并不明確，很容易導致各級政府在財權與財力的劃分上竭力謀求自身利益最大化的情況。導致出現(xiàn)財力與財權的層層上收而事權層層下放，地方缺乏資金保障來維持掛鉤工作的開展。

（二）無法兼顧資金和資源

目前，我國經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特點，這就使得經(jīng)濟發(fā)展的不平衡導致人均的土地資源占有率不均勻，發(fā)展較快區(qū)域人均土地占有資源少而發(fā)展較慢地區(qū)人均占有土地資源較多，使得經(jīng)濟發(fā)展水平與人均土地資源不適配，無法兼顧到資金和資源的統(tǒng)一性，實現(xiàn)高資金、資源利用率。

（三）重視立項，忽視施工

在掛鉤工作的開展中，各縣市級政府均表現(xiàn)出來的對掛鉤工作的重視，但在項目立項以后，地區(qū)財政的捉襟見肘使得土地回收利用中制定的拆遷補償標準較低，區(qū)域內(nèi)住戶對補償不滿意，拒絕進行搬遷，這就導致了項目立項較多，但實際的施工卻迫于現(xiàn)實情況一拖再拖的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（四）資金使用監(jiān)管不夠嚴格

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作主要采用層級管理模式，省、市、縣、鎮(zhèn)負責不同的工作，縣政府主要負責資金收集，在資金管理工作中，最主要的問題是資金支付方式不夠統(tǒng)一，缺少資金支付規(guī)范，資金支付方式比較多樣，增加了資金監(jiān)管的難度。財政部門撥付資金之后，對資金使用過程的監(jiān)管不夠嚴格，缺少完善的資金監(jiān)管制度，經(jīng)常出現(xiàn)資金挪用、克扣款項等問題。

（五）拆遷補償缺少依據(jù)

在增減掛鉤工作中，往往要拆除舊房屋，在拆除的過程中，需要按照相關標準提供補償，但是相關法規(guī)沒有明確規(guī)定拆遷補償標準，而是讓各地區(qū)自行決定，但是不同地區(qū)的地方性法規(guī)存在較大不同，設置補償標準的時候，具有一定的隨意性，導致各地區(qū)的補償標準存在較大差異，部分地區(qū)的補償標準不夠合理，因此發(fā)生了很多糾紛，影響房屋拆遷進程和資金監(jiān)管效果。

（六）收益分配不夠合理

為了實現(xiàn)保護耕地和保障發(fā)展的目標，國家推出了掛鉤試點政策，該政策促進了城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，但是在實施期間，出現(xiàn)很多問題，對收益進行分配時，分配方式不夠合理，有些地區(qū)會將指標用在中心城區(qū)建設中，缺少對拆舊區(qū)的管理，甚至故意降低補償標準。很多地區(qū)對土地財政的依賴性比較強，很少從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的層面進行管理，要想合理利用資金，必須解決收益分配問題。

二、土地整治項目和城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤資金監(jiān)管措施

（一）拓展籌資渠道

掛鉤資金的金額數(shù)量巨大，如果地區(qū)的經(jīng)濟水平相對較低，在土地整治項目和城鄉(xiāng)建設用地中，將很難提供穩(wěn)定的資金，無論是拆舊工作還是建新安置工作，都需要大量的資金，必須保證資金來源的穩(wěn)定性。在土地整治項目中，需要對土地進行整合，加強基礎設施建設，同時還要推動農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，在各種項目的建設中，通常會獲得不同類型的支農(nóng)資金，在特定項目的建設中，獲得專項資金，同時還會獲得土地增值收入，在對不同的資金進行管理時，需要做到統(tǒng)一規(guī)劃，對各個資金進行統(tǒng)計，合理分配和使用資金，避免出現(xiàn)資金緊張等情況。在籌集資金的過程中，應當以政府為主，同時引導社會各方參與，秉持著“誰投資，誰收益”的理念，鼓勵社會各界參與投資，只有保證資金來源的穩(wěn)定性，才能使掛鉤工作順利開展。相關部門可以制定土地復墾獎勵政策，鼓勵更多人積極投身于項目建設，讓更多村民自發(fā)復墾，完成土地整治工作后，村民將會獲得優(yōu)先承包權。各地區(qū)要不斷拓寬資金來源渠道，除了財政部門撥款，還可以使用相關項目的結余資金，鼓勵集體或個人共同投資，或者引入社會資金。

（二）置換用地指標

根據(jù)《土地管理法》進行管理，在同一個省域中，可以采用耕地異地占補平衡的管理方式。但是我國不同省域的經(jīng)濟發(fā)展水平存在一定差異，由“掛鉤”得到的建設用地指標，可以在適當范圍內(nèi)進行調(diào)整，鄰近的行政區(qū)域可以相互調(diào)整建設用地指標。這種管理模式更貼合我國的實際情況，某些地區(qū)經(jīng)濟水平較高，土地資源得到充分利用，導致拆遷的成本也相對較高，只能在很小的程度上進行置換。而經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)拆遷成本相對較低，土地利用不夠集約，財政實力較弱，很難提供充足的項目啟動資金。置換用地指標能夠解決地區(qū)經(jīng)濟差異問題，經(jīng)濟水平較高的地區(qū)不再受空間資源的限制，經(jīng)濟水平較低的地區(qū)也不會受到資金的限制，兩個地區(qū)各取所需。部分地區(qū)已經(jīng)采用了這種管理方式，允許跨域調(diào)配指標，根據(jù)特定區(qū)域的發(fā)展情況，適當置換建設用地指標，采用有償調(diào)劑的方式。例如，將其他地區(qū)的新增耕地指標置換給本地，兩地可以共同建設合作園區(qū)，也可以通過有償調(diào)劑的方式。在土地整合項目和城鄉(xiāng)用地建設中，不能以其他名義私自進行土地置換，如果需要調(diào)整城鄉(xiāng)建設用地，需要將其變成增減掛鉤試點，而且試點范圍有一定的局限，只能在試點范圍內(nèi)調(diào)整城鄉(xiāng)建設用地。在掛鉤工作中，需要注意掛鉤周轉(zhuǎn)指標，不能超過指標，必須在指標范圍內(nèi)展開工作。各地區(qū)需要參考各方面的要求，控制好增減掛鉤試點的布局和規(guī)模，增減掛鉤試點應當符合總體規(guī)劃情況和土地整治規(guī)劃情況，將試點加入土地利用年度計劃中，各地區(qū)要根據(jù)國家設定的掛鉤周轉(zhuǎn)指標管理試點項目，按照指標要求確定掛鉤項目區(qū)，各個試點地區(qū)應當加強監(jiān)管，對指標下達過程、使用過程、歸還過程進行監(jiān)督，確保試點周轉(zhuǎn)指標沒有超過規(guī)定。

福建省制定了科學的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤措施，綜合改革建設試點鎮(zhèn)和土地整治試點縣的農(nóng)村建設用地復墾為耕地后，將農(nóng)村建設用地減少和城鎮(zhèn)建設用地增加掛鉤，相應增加城鎮(zhèn)建設用地指標，將城鎮(zhèn)建設用地出讓獲得的部分收益返回農(nóng)村，用于土地整治和新村及小城鎮(zhèn)基礎設施、公共設施建設。核定土地增減掛鉤指標，每個綜合改革建設試點鎮(zhèn)和土地整治試點縣分別下達1000畝土地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標。農(nóng)村土地整治項目完成后，省自然資源廳根據(jù)設區(qū)市國土資源、農(nóng)業(yè)部門對土地整治新增耕地的驗收結果，核定相應的土地增減掛鉤指標。為了推動土地增減掛鉤工作，使用掛鉤指標的市、縣（區(qū)）人民政府，從市、縣（區(qū)）土地出讓收益中撥付資金用于農(nóng)村土地整治，掛鉤指標有償使用費的最低標準按該市、縣（區(qū)）城市等別確定，最高等別的城市不低于每畝20萬元，最低等別的城市不低于每畝10萬元。

（三）合理管理資金

掛鉤工作關系著不同類型的資金，應當加強對各種費用的管理，如工程費用、拆遷費用、管理費用等，要想保證項目順利開展，必須管理好各方面的費用，確定各個費用的使用標準。對增減掛鉤項目資金進行管理時，需要遵循政府籌資、財政監(jiān)管的原則，做好預算管理工作，嚴格按照預算指標使用資金，避免出現(xiàn)超預算的情況。在新時期，創(chuàng)新資金支付方式，對各個資金的流動過程進行管理。財政部門需要關注工程項目的建設進度，及時撥付資金，直接將資金撥付到專門的賬戶上，遵循專戶管理和專賬核算的管理原則。例如，撥付村集體發(fā)展費用時，財政部門可以把資金撥付到集體經(jīng)濟組織賬戶中；撥付拆遷款時，可以把補償資金撥付到農(nóng)戶的賬戶上。資金支付方式越明確，對資金的管理越有效，明確資金的流向，嚴格管理每一筆資金，避免出現(xiàn)拖欠工程費用等問題，切實保障農(nóng)民的利益。對資金進行整合時，需要重點關注新增建設用地土地有償使用費用，同時還要關注土地復墾費用和耕地開墾費用等，將涉農(nóng)資金整合起來，對資金進行專賬管理和統(tǒng)籌使用。合理利用土地出讓收益和新增建設用地有償使用費用，將資金用于基礎設施建設和農(nóng)田土地開發(fā)，引導民間資本投入增減掛鉤試點當中，對農(nóng)村土地進行整治。在項目資金管理中，需要注意建新區(qū)資金的收繳范圍和收繳流程，注意拆舊區(qū)項目支出成本范圍，加強對拆舊區(qū)項目資金的管理，還要注意拆舊區(qū)資金撥付情況，嚴格管理項目結余資金，對項目資金進行監(jiān)管。在資金管理的基礎上，還要對農(nóng)村集體土地權屬進行管理，根據(jù)確權在先的規(guī)定，調(diào)查土地利用現(xiàn)狀，研究土地權屬狀況，確定地類、權屬、界址和面積。

（四）做好審計工作

很多地區(qū)都在開展增減掛鉤指標置換工作，為了盡快解決資金短缺問題，提高工程建設效率，部分地區(qū)會提供一定的補貼，雖然這些地區(qū)會提供補貼資金，但是扣除一部分費用之后，每戶只能得到很少的補貼費用，在房價不斷升高的情況下，這些地區(qū)的補貼相對較低。在土地整合項目和城鄉(xiāng)建設中，為了規(guī)范開展掛鉤工作，必須尊重村民的意愿，保護好村民的利益。在選點布局的過程中，必須組織聽證會，邀請當?shù)孛癖妳⒓勇犠C會，鼓勵群眾表達自己的想法和意見，不能違背當?shù)孛癖姷囊庠?，強制拆除或建設。如果土地整合項目關系到集體土地征收，應當如實告知，同時還要提供一定的補償，安置好農(nóng)民。為了加強對掛鉤資金的管理，需要做好審計工作，根據(jù)相關規(guī)定展開專項審計，了解掛鉤項目資金的流向，確保資金被合理利用，不會出現(xiàn)私自挪用等問題。

（五）依法提供補償

房屋征收和補償工作非常重要，應當重視房屋征收和補償工作，重點考慮集體土地情況和城鄉(xiāng)差異問題，根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展的要求制定一個系統(tǒng)完善的房屋征收和補償政策，從法律層面進行規(guī)定，按照規(guī)范進行管理，消除法律上的漏洞。在立法上約束各種行為，以免在土地整合和城鄉(xiāng)建設中出現(xiàn)違法征用土地、強制拆遷等損害村民利益的情況，通過法律保護公民的財產(chǎn)權，保護每一個公民的合法權益。需要注意的是，掛鉤和征收存在很大差異，應當根據(jù)“征求意見稿”的要求進行掛鉤工作，在掛鉤工作中，一定要尊重人們的意見，只有超過90%的農(nóng)民愿意掛鉤，才能進行拆遷和建設，任何工作都不能違背當?shù)厝说南敕ê鸵庠?。如果沒有達到90%的指標，不能進行掛鉤。確定補償方式時，可以采用多種補償形式，如調(diào)換房屋產(chǎn)權，或者用貨幣補償，也可以將兩種方式結合起來。確定補償金額時，需要考慮被征收房屋所在的具體位置，還應考慮該房屋的結構、面積、建設年代和功能，可以讓房地產(chǎn)價格評估機構進行評估，獲得相對準確的價格。

（六）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃

我國城市化發(fā)展速度較快，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，我國的產(chǎn)業(yè)結構也發(fā)生了一定變化，工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展，城市帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，在這種情況下，需要處理好“三農(nóng)”問題，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，完善鄉(xiāng)村的基礎設施，建設新地塊時，需要將收益用在基礎設施建設中，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，確保掛鉤工作順利開展，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基礎上進行建設和管理。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤資金管理需要一個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為指導，按照節(jié)約用地制度及耕地保護制度進行管理，建設新農(nóng)村，提高農(nóng)村耕地的質(zhì)量，適當擴大耕地規(guī)模，進一步調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構和城鄉(xiāng)用地結構，完善農(nóng)村的公共服務設施，向著集約用地的方向發(fā)展。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，需要明確發(fā)展目標，保證農(nóng)田高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，各地區(qū)可以進行農(nóng)村土地整治示范建設，對利用率較低的土地進行整治。例如，福建省人民政府辦公廳在《福建省人民政府關于開展小城鎮(zhèn)綜合改革建設試點的實施意見》中提出了土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的意見，強調(diào)了增減掛鉤的意義，增減掛鉤有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化進程、擴大內(nèi)需拉動經(jīng)濟增長、保護耕地和生態(tài)環(huán)境。文件中還強調(diào)了農(nóng)村土地整治的規(guī)劃引導，試點所在的縣（市、區(qū)）人民政府應依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村莊建設規(guī)劃，組織編制農(nóng)村土地整治專項規(guī)劃，做到布局合理、有利生產(chǎn)、方便生活、美化環(huán)境。編制專項規(guī)劃，要綜合考慮農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、農(nóng)田水利建設、生態(tài)建設等因素，合理安排生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地。要依據(jù)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查等資料，對村莊用地現(xiàn)狀、整治潛力、投入和效益等進行全面分析和評價，確定農(nóng)村土地整治的目標和任務，明確農(nóng)村土地整治項目的位置、范圍、規(guī)模和時序，并建立農(nóng)村土地整治項目庫。

另外，需要保證增減掛鉤試點的規(guī)范性，不能單純以增加建設用地指標為目的，應當根據(jù)總體規(guī)劃情況，合理開展城鄉(xiāng)土地整治活動，將舊的項目區(qū)拆除，優(yōu)化項目區(qū)的布局，適當增加耕地面積，按照以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)的原則進行建設，解決用地供需矛盾，保護好人民群眾的合法權益。對城鄉(xiāng)進行統(tǒng)籌規(guī)劃時，盡量不要大拆大建，應當考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展情況，對農(nóng)村房屋進行拆遷時，需要考慮新房屋建設問題和農(nóng)民安置問題，新建房屋應當保留農(nóng)村原有的特色，如果鄉(xiāng)村中存在具有歷史文化價值的傳統(tǒng)建筑，應當保護好傳統(tǒng)建筑，避免盲目建設高樓，也不能強迫當?shù)卮迕襁M入高樓居住。

結 語

開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作時，需要保證資金來源的穩(wěn)定性，盡量拓展資金來源，加強掛鉤資金監(jiān)管，在監(jiān)管過程中，對資金使用情況進行跟蹤審計，為了保證資金監(jiān)管的有效性，需要完善相關法律法規(guī)，充分考慮置換用地指標，尊重農(nóng)民的意愿，依法提供房屋征收補償，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中，加強對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤資金的管理。