城市設(shè)計(jì)的“管控環(huán)節(jié)”一議
——以淮安生態(tài)文旅區(qū)城市設(shè)計(jì)為例

文／劉玉飛 浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院 碩士研究生

黎 冰 浙江大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司 研究員

張 帆 浙江大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司 助理工程師

引言

城市設(shè)計(jì)從無到有，發(fā)展迅速，理論與實(shí)踐都作出了有益的摸索，同時(shí)也引發(fā)一系列問題和課題。在設(shè)計(jì)學(xué)科本身的視角下，城市設(shè)計(jì)是實(shí)踐的產(chǎn)物，既是城市發(fā)展現(xiàn)實(shí)的要求，也是設(shè)計(jì)智慧發(fā)展的結(jié)果；城市設(shè)計(jì)實(shí)踐的興起，助力于城市的精細(xì)化建設(shè)，也促進(jìn)設(shè)計(jì)學(xué)科的進(jìn)一步完備化。在城市設(shè)計(jì)成果的標(biāo)準(zhǔn)文本中，一般包括“空間認(rèn)知、目標(biāo)愿景、總體格局、詳細(xì)設(shè)計(jì)、管控引導(dǎo)”等五項(xiàng)內(nèi)容，前四個(gè)是尋常的，在建筑設(shè)計(jì)成果文本中常見，第五項(xiàng)“管控引導(dǎo)”則一般是規(guī)劃文本中的標(biāo)配。城市設(shè)計(jì)的成果由規(guī)劃師與建筑師合作完成[1]，正反映了城市設(shè)計(jì)作為介于城鄉(xiāng)規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)之間的廣義設(shè)計(jì)序列中的重要的承啟階段的意義。就建筑設(shè)計(jì)者而言，在設(shè)計(jì)文本中先期指明“管控”的項(xiàng)目和品質(zhì)，是不尋常的，是建筑師（設(shè)計(jì)專業(yè)服務(wù)）職能的某種延伸，即管控當(dāng)可回饋建筑設(shè)計(jì)的進(jìn)一步完備的過程。某種程度上，傳統(tǒng)中的“建筑全生命周期”概念抑或有可拓展之處，即管控增強(qiáng)了BLM 的“目標(biāo)”可控性。不止于此，通過對(duì)城市設(shè)計(jì)之“管控”問題的觀察，可以啟發(fā)對(duì)“廣義設(shè)計(jì)序列”觀念更寬泛的認(rèn)知。

1 設(shè)計(jì)視野下的管控問題

所謂的“廣義設(shè)計(jì)序列”，指由城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、場(chǎng)地設(shè)計(jì)、建筑設(shè)計(jì)、景觀設(shè)計(jì)、室內(nèi)設(shè)計(jì)所組成的一系列設(shè)計(jì)行為。這里的城市設(shè)計(jì)和城市規(guī)劃的“城市”不是同一個(gè)概念，設(shè)計(jì)工作的內(nèi)容也有區(qū)別，城市設(shè)計(jì)也不是建筑（單體或群體）設(shè)計(jì)的簡單擴(kuò)大，而是要得到一個(gè)有特質(zhì)的、有結(jié)構(gòu)的、有一定區(qū)域規(guī)模的有機(jī)的空間和信息系統(tǒng)。對(duì)設(shè)計(jì)的淺表性認(rèn)識(shí)，以為城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)和建筑設(shè)計(jì)的差別在于對(duì)象尺度有所不同，在尺度上形成層級(jí)的次第，尺度巨大以后對(duì)象系統(tǒng)就變得復(fù)雜，而就設(shè)計(jì)行為而言，這種復(fù)雜度也是與處理能力相關(guān)聯(lián)的。這是一種什么尺度？直觀可視化的，這是“空間尺度”，所以經(jīng)常看到的規(guī)劃和設(shè)計(jì)成果由圖紙所表達(dá)，盡管實(shí)際上規(guī)劃的目標(biāo)不只是空間的調(diào)度。

另一方面，在城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)和建筑設(shè)計(jì)的區(qū)別中，還有另外一種尺度，這個(gè)尺度是“時(shí)間尺度”，或言時(shí)間的跨度，這通常不是直觀可見的，這是（至少在古典時(shí)期）城市不能夠“被設(shè)計(jì)”，而要“被規(guī)劃”的原因。在現(xiàn)代的條件下，建筑設(shè)計(jì)完成后，一般僅需要三兩年的建設(shè)周期，城市設(shè)計(jì)的實(shí)施可能在三五年內(nèi)完成，而城鄉(xiāng)規(guī)劃動(dòng)輒是二十年的遠(yuǎn)景目標(biāo)。不妨以為，城市規(guī)劃是為下一代的，城市設(shè)計(jì)是當(dāng)代的，建筑設(shè)計(jì)是當(dāng)下的，正是這個(gè)大時(shí)間尺度的存在，決定了城市設(shè)計(jì)的實(shí)施需要管控的環(huán)節(jié)，同時(shí)這也是對(duì)設(shè)計(jì)內(nèi)容的要求。

管控之“管與控”實(shí)則是同一個(gè)問題的兩方面。城市設(shè)計(jì)的實(shí)施，必須經(jīng)由管理，為質(zhì)量、效率和效益設(shè)計(jì)，“管”是一種“協(xié)調(diào)”；城市設(shè)計(jì)的達(dá)成，必須能夠可控，“控”則有既定的“目標(biāo)”，可管控是設(shè)計(jì)“可證偽”的一個(gè)指標(biāo)，意味著城市設(shè)計(jì)之研究結(jié)論的可能性。

“羅馬不是一天建成的”，城市既是生態(tài)的，也是動(dòng)態(tài)的，城市的建設(shè)需要各行各業(yè)的通力合作，動(dòng)用全方位的城市資源。學(xué)界已經(jīng)研究試行“城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的前置式使用”基本方法，即設(shè)計(jì)方把握前期定制制度的機(jī)會(huì)，利用政府土地出讓環(huán)節(jié)形成一定機(jī)制——當(dāng)業(yè)主拿到土地的同時(shí)，也獲取了地塊城市設(shè)計(jì)的管控導(dǎo)則，城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則與土地交易的法律規(guī)定成為一體，同時(shí)業(yè)主可提出訴求，設(shè)計(jì)方利用導(dǎo)則的彈性進(jìn)行協(xié)同優(yōu)化[2]，這些都是設(shè)計(jì)職能模式的發(fā)展。

管控不是行政意志，要能夠做到有效管控進(jìn)而體現(xiàn)社會(huì)組織能力的全面發(fā)展。不僅僅是簡單地詬病行政管理的缺失，能夠有效實(shí)施管理需要成本適宜的技術(shù)支撐，這個(gè)技術(shù)是社會(huì)化和體系化的數(shù)字化信息技術(shù)。城市本身是一種信息系統(tǒng)，同時(shí)是一種管理系統(tǒng)，城市設(shè)計(jì)如何與城市管理直接聯(lián)系，正如理想中的建筑信息模型能夠參與建筑系統(tǒng)運(yùn)維的階段。城市管理不限于建成后的運(yùn)行，而是始于城市建造的全過程之中。設(shè)計(jì)不是目的，建設(shè)才是目標(biāo)，這里指完美的設(shè)計(jì)和完善的建設(shè)，而建設(shè)的最終目標(biāo)指向“人民對(duì)美好生活的追求”。

城市設(shè)計(jì)方興未艾，未來城市的形態(tài)與運(yùn)作是什么樣的？當(dāng)能源形式、交通模式、通訊方式、物流形式、金融模式、個(gè)人定位信息、地理信息系統(tǒng)、實(shí)時(shí)氣象信息、供水與排污、供熱與制冷、防災(zāi)與治安、生物多樣性等在指日可待的未來發(fā)展到不可想象卻可接受的水平時(shí)，未來的城市設(shè)計(jì)是什么樣的？在可共享的城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的預(yù)設(shè)下，城鎮(zhèn)是否可以是裝配式的？“裝配式的城市”的設(shè)計(jì)是什么樣的？在這個(gè)意義上，管控的意義是什么？

在當(dāng)下，管控超越宏觀規(guī)劃，以城市的精細(xì)化建設(shè)為目標(biāo)，具體管控項(xiàng)目和操作方法，在實(shí)踐中發(fā)展完善。

2 實(shí)操案例

2.1 項(xiàng)目概要——淮安生態(tài)文旅區(qū)城市設(shè)計(jì)

淮安生態(tài)文旅區(qū)北依主城區(qū)，南接淮安區(qū)古城，處于城市幾何中心位置，經(jīng)過十余年的規(guī)劃建設(shè)，生態(tài)文旅區(qū)城市主體功能建設(shè)任務(wù)基本完成，功能效應(yīng)初步彰顯。近年來隨著空間拓展和建設(shè)提速，進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸問題日趨凸顯，如相關(guān)規(guī)劃之間缺乏有效整合、城市發(fā)展?jié)撛诳臻g不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型制約、城市風(fēng)貌之“精細(xì)化管控”應(yīng)對(duì)不足等。也因此產(chǎn)生了“淮安生態(tài)文旅區(qū)城市設(shè)計(jì)”的項(xiàng)目，以近期擬建設(shè)開發(fā)重點(diǎn)地塊為核心，劃定重點(diǎn)城市設(shè)計(jì)范圍，總面積約3.79 平方公里。

淮安生態(tài)文旅區(qū)的城市設(shè)計(jì)，以生態(tài)文旅區(qū)特質(zhì)為主線，從“管理導(dǎo)向”和“行動(dòng)導(dǎo)向”兩個(gè)方面展開工作（圖1）。結(jié)合淮安生態(tài)文旅區(qū)現(xiàn)行的規(guī)劃管理體制機(jī)制和水平，做好城市設(shè)計(jì)與總規(guī)、控規(guī)等法定規(guī)劃及具體地塊詳細(xì)設(shè)計(jì)的接口和傳遞，形成技術(shù)管理導(dǎo)則文件；針對(duì)“由誰實(shí)施、如何實(shí)施、如何保障實(shí)施”等實(shí)際問題提出建議和指引，通過一系列管控措施的建立，將城市設(shè)計(jì)的意圖真正與政府、城市的近期工作重點(diǎn)鉚接起來，成為城市近期發(fā)展的具體指導(dǎo)文件。

圖1 城市生態(tài)文旅區(qū)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則框架（圖片來源：作者自繪）

2.2 管控引導(dǎo)

2.2.1 引導(dǎo)管控的目標(biāo)要求

“引導(dǎo)管控目標(biāo)”有兩個(gè)方面的要求：一方面，管控引導(dǎo)要保證“好用”，即傳遞有效；另一方面，管控引導(dǎo)要做到“管用”，即說話算數(shù)。管控要有明確的規(guī)劃控制指標(biāo)和要求，便于層層落實(shí)，以銜接國土空間規(guī)劃及控規(guī)編制。建設(shè)引導(dǎo)沒有給出具體量化的控制指標(biāo)，而是簡明扼要地對(duì)實(shí)施要點(diǎn)、環(huán)境風(fēng)貌重點(diǎn)等方面給出建議。管控亦輕重有別，重點(diǎn)管控的地區(qū)設(shè)計(jì)導(dǎo)則做到管控要求明確、管理體系嚴(yán)密，一般地區(qū)則實(shí)行通則式管理。

2.2.2 引導(dǎo)管控的技術(shù)接口

管控的技術(shù)性接口有層級(jí)，能夠有效承啟總規(guī)、控規(guī)及下位城市設(shè)計(jì)，以建立能夠落實(shí)總體設(shè)計(jì)要求的技術(shù)管控體系。引導(dǎo)管控的技術(shù)接口主要為城市設(shè)計(jì)要素，包括空間、建筑、景觀共三大類、十中類、三十小類，分別確立宏觀控制系統(tǒng)（格局、風(fēng)貌）與分部控制系統(tǒng)（各公共中心、濱水空間、街道、社區(qū)）；針對(duì)三十種小類，在宏觀控制與分部控制中確定必選控制指標(biāo)以及可選控制指標(biāo)（圖2）。

圖2 淮安生態(tài)文旅區(qū)城市設(shè)計(jì)要素庫（圖片來源：作者自繪）

2.2.3 引導(dǎo)管控的要素內(nèi)容

淮安生態(tài)文旅區(qū)引導(dǎo)管控的要素內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面：格局塑造、風(fēng)貌引導(dǎo)、公共中心、濱水空間、街道社區(qū)。

在格局塑造中，要做到高度政策分區(qū)，城市標(biāo)志性觀景和景觀視線廊道引導(dǎo)確立，三塔控城順勢(shì)而為，天際輪廓線管控，展示新城新氣象。

在風(fēng)貌引導(dǎo)中，結(jié)合淮安市總體城市設(shè)計(jì)對(duì)生態(tài)文旅區(qū)特色地段的劃定，形成生態(tài)文旅區(qū)風(fēng)貌管控的四大主題片區(qū)，分別是：高鐵商務(wù)核心區(qū)、綠地廣場(chǎng)活力區(qū)、山陽湖文旅片區(qū)和奧體休閑娛樂區(qū)，并制定不同的風(fēng)貌管控主題，用以體現(xiàn)生態(tài)文旅區(qū)的國際風(fēng)尚、現(xiàn)代風(fēng)范、運(yùn)河風(fēng)情、新淮風(fēng)韻。對(duì)外圍的其他地區(qū)，則考慮風(fēng)貌協(xié)調(diào)的要求，進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和引導(dǎo)，使整個(gè)新城在風(fēng)貌上和諧統(tǒng)一且不乏特色。

在公共中心的確立中，通過對(duì)全區(qū)塊實(shí)際調(diào)研走訪，確立三個(gè)公共中心分別是高鐵樞紐中心、創(chuàng)智文化中心和康養(yǎng)娛樂中心。在濱水空間的設(shè)計(jì)中堅(jiān)守兩個(gè)要求，打造更開放、更可親近的濱水空間，打造更宜人、更具活力的濱水空間。

在街道方面，有三個(gè)管控要素分別是安全街道、活力街道、街道風(fēng)貌。區(qū)分設(shè)計(jì)快道慢街——快道：完善區(qū)域路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，銜接城市功能組團(tuán)；慢街：強(qiáng)調(diào)生態(tài)景觀，塑造特色空間，提供豐富體驗(yàn)。

在社區(qū)層面，提升社區(qū)品質(zhì)，延續(xù)社區(qū)活力，構(gòu)建社區(qū)生活圈體系。優(yōu)質(zhì)的戶外空間質(zhì)量帶來高頻率的自發(fā)活動(dòng)，高頻率的自發(fā)活動(dòng)帶來更多的社群互動(dòng)參與[3]。摒棄傳統(tǒng)追求功能極致化的設(shè)計(jì)模式，從互動(dòng)性與包容性的角度出發(fā)，在步行可達(dá)范圍內(nèi)，對(duì)公共空間進(jìn)行場(chǎng)所營造，形成多點(diǎn)式布局的“口袋花園”，在豐富行走體驗(yàn)的同時(shí)，也能激發(fā)社區(qū)活力。

結(jié)語

在2015 年12 月中央城市工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出“應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，要加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)、加強(qiáng)對(duì)城市的平面協(xié)調(diào)性、空間立體性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控，要徹底改變粗放型管理方式，加強(qiáng)城市精細(xì)化管理，著力打造智慧、宜人的城市”[4]。2017 年，由住建部頒布的《城市設(shè)計(jì)管理辦法》充分強(qiáng)調(diào)了城市設(shè)計(jì)管控層面的重要性，城市設(shè)計(jì)的管控既是學(xué)術(shù)問題也是政策問題；從實(shí)踐中可以看到，管控既是技術(shù)問題更是管理問題。

城市是一個(gè)復(fù)雜巨大的系統(tǒng)，城市的設(shè)計(jì)宜遵循“復(fù)雜問題有限求解”的方法論，即以現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，化錯(cuò)綜復(fù)雜問題為有限關(guān)鍵問題，尋找在相關(guān)系統(tǒng)的有限層次中求解的途徑[5]。有限求解不意味著將復(fù)雜問題“簡單化”，而是在保留對(duì)象復(fù)雜性的前提下，進(jìn)行綜合提煉，尋找關(guān)鍵要點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，綱舉目張，審慎、次第和切實(shí)地解決所面臨的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)問題。同時(shí)，在實(shí)施層面，完善城市設(shè)計(jì)編制管理，構(gòu)建接口標(biāo)準(zhǔn)（Interface Protocol），加強(qiáng)總體設(shè)計(jì)的縱向銜接，加強(qiáng)全過程規(guī)劃與設(shè)計(jì)統(tǒng)籌；緊抓城市設(shè)計(jì)建設(shè)管理，加強(qiáng)部門合作，建立全過程、常態(tài)化合作機(jī)制，細(xì)化技術(shù)導(dǎo)則，加強(qiáng)規(guī)劃管理的權(quán)威性；加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)審批管理，構(gòu)建聯(lián)合審批決策機(jī)制，建立精細(xì)化管理平臺(tái)。在設(shè)計(jì)層面，城市設(shè)計(jì)的管控要充分考慮保護(hù)與發(fā)展的限制因素，為城市未來建設(shè)的不確定性留出空間，給建筑、景觀設(shè)計(jì)等后續(xù)工作和規(guī)劃管理，留下有邊界的調(diào)適余地，體現(xiàn)城市發(fā)展及其設(shè)計(jì)之間的“調(diào)適性”[6]。