企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)與政府監(jiān)管職責(zé)分配
——《以案說法——安全生產(chǎn)法》（連載二）

文/林鴻潮 趙藝絢

編輯 朱麗晶

基本案情

2019 年3 月21 日14 時(shí)48 分許，位于江蘇省鹽城市響水縣生態(tài)化工園區(qū)的天嘉宜化工有限公司（以下簡稱“天嘉宜公司”）發(fā)生特別重大爆炸事故，造成78 人死亡、76 人重傷，640 人住院治療，直接經(jīng)濟(jì)損失19.86 億元。

企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的落實(shí)

根據(jù)國務(wù)院事故調(diào)查組發(fā)布的《江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故報(bào)告》，事故的直接原因是，天嘉宜公司固廢倉庫內(nèi)，長期違法貯存的硝化廢料持續(xù)積熱升溫導(dǎo)致自燃，燃燒引發(fā)爆炸。

事故調(diào)查組認(rèn)定：天嘉宜公司無視國家環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)法律法規(guī)，刻意瞞報(bào)、違法貯存、違法處置硝化廢料，安全環(huán)保管理混亂，日常檢查弄虛作假，固廢倉庫等工程未批先建，應(yīng)當(dāng)對(duì)事故發(fā)生承擔(dān)主要責(zé)任。

江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故救援現(xiàn)場 新華社 李博/攝

事故發(fā)生后，江蘇省鹽城市中級(jí)人民法院和所轄響水縣、射陽縣、濱海縣等7 個(gè)基層人民法院，對(duì)天嘉宜公司“3·21”特大爆炸事故所涉22 起刑事案件進(jìn)行一審公開宣判，對(duì)7 個(gè)被告單位和53 名被告人依法判處刑罰。從裁判文書的細(xì)節(jié)來看，本次事故體現(xiàn)了企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)的四大“痛點(diǎn)”：

第一，安全生產(chǎn)資金投入不足。在本案中，事故責(zé)任主體天嘉宜公司在明知自身技術(shù)不過關(guān)、不具備安全生產(chǎn)條件的情況下，盲目追求短期利益，強(qiáng)行上馬間苯二胺項(xiàng)目生產(chǎn)線和硝化工段，產(chǎn)生的有毒、易燃易爆硝化物又無力自行處理，于是長期采用更換標(biāo)簽、隨意儲(chǔ)存、掩埋轉(zhuǎn)移等方式處理，最終廠區(qū)內(nèi)儲(chǔ)存的硝化物成為本次事故的起火點(diǎn)。

《安全生產(chǎn)法》（修正案）第20條、第23 條明確規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位必須具備安全生產(chǎn)條件才能從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)具備安全生產(chǎn)條件所必需的資金投入，生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定提取和使用安全生產(chǎn)費(fèi)用。

第二，建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)附屬設(shè)施不到位。在本案中，事故責(zé)任主體天嘉宜公司雖然在2016 年建成生產(chǎn)線附屬的固廢和廢液燃燒設(shè)施，但在未經(jīng)主管部門批復(fù)核定及驗(yàn)收通過的情況下，以調(diào)試、試生產(chǎn)的名義焚燒硝化廢料，違反《環(huán)境保護(hù)法》第41 條所規(guī)定的“三同時(shí)”制度。

除了防治污染設(shè)施的“三同時(shí)”之外，《安全生產(chǎn)法》（修正案）第31 條也規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施“三同時(shí)”制度，即生產(chǎn)經(jīng)營單位新建、改建、擴(kuò)建工程項(xiàng)目的安全設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用。

此外，《安全生產(chǎn)法》第32 條、第33 條、第34 條分別對(duì)礦山、金屬冶煉建設(shè)項(xiàng)目和用于生產(chǎn)、儲(chǔ)存、裝卸危險(xiǎn)物品的新建、改建、擴(kuò)建工程項(xiàng)目的安全評(píng)價(jià)、安全設(shè)施的設(shè)計(jì)及審查、工程質(zhì)量、驗(yàn)收等作出了詳細(xì)規(guī)定。

第三，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人安全意識(shí)淡薄、安全生產(chǎn)管理人員不盡責(zé)。在本案中，事故責(zé)任主體天嘉宜公司的實(shí)際控制人因犯罪判刑，而不具備擔(dān)任企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的法定資質(zhì)，為了繼續(xù)控制企業(yè)、逃避法律責(zé)任，讓硝化車間主任掛名企業(yè)法定代表人，嚴(yán)重違反誠信。此外，事故調(diào)查報(bào)告還認(rèn)定天嘉宜公司實(shí)際負(fù)責(zé)人與安全管理人員存在未經(jīng)考核合格即上崗、安全技術(shù)水平低下、應(yīng)急管理能力匱乏等問題。

《安全生產(chǎn)法》（修正案）第3 條、第5 條明確規(guī)定，管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人是本單位安全生產(chǎn)第一責(zé)任人。第24 條規(guī)定，危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲(chǔ)存、裝卸單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員。第21 條、第25 條分別規(guī)定了企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員的職責(zé)。第22 條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，要求生產(chǎn)經(jīng)營單位必須明確各崗位的責(zé)任人員、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，并加強(qiáng)對(duì)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)情況的監(jiān)督考核，保證全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實(shí)。

第四，企業(yè)安全生產(chǎn)管理制度混亂、流于形式化。在本案中，事故責(zé)任主體天嘉宜公司曾因安全生產(chǎn)違規(guī)行為，3 次受到響水縣原安監(jiān)部門的行政處罰，但安全生產(chǎn)管理制度混亂的問題卻始終未解決。天嘉宜公司內(nèi)部安全檢查完全流于形式化，諸如“未實(shí)際檢查就提前填寫檢查結(jié)果”等，弄虛作假的手段層出不窮。例如，在事故當(dāng)天下午爆炸發(fā)生后，天嘉宜公司在重大危險(xiǎn)源日常檢查表中顯示當(dāng)晚7 時(shí)30分的檢查結(jié)果為正常。

根據(jù)《安全生產(chǎn)法》（修正案）第41 條第2 款規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立健全并落實(shí)生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，事故隱患排查治理情況應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄，并通過職工大會(huì)或者職工代表大會(huì)、信息公示欄等方式向從業(yè)人員通報(bào)。其中，重大事故隱患排查治理情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)向負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門和職工大會(huì)或者職工代表大會(huì)報(bào)告。

從《安全生產(chǎn)法》（修正案）第二章的內(nèi)容來看，生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任制度除了上述資金、設(shè)施、人員、制度4 個(gè)方面之外，還負(fù)有投保相關(guān)保險(xiǎn)的義務(wù)。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》（修正案）第51 條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位除了負(fù)有為從業(yè)人員繳納工傷保險(xiǎn)的義務(wù)之外，屬于國家規(guī)定的高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)，鼓勵(lì)其他生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)。

與雇主責(zé)任險(xiǎn)等同類型商業(yè)保險(xiǎn)相比，安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)除了基礎(chǔ)的保險(xiǎn)理賠功能之外，最顯著的險(xiǎn)種功能特點(diǎn)即為企業(yè)提供事故風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防服務(wù)。保險(xiǎn)公司通過自身或借助第三方專業(yè)技術(shù)力量，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、評(píng)估，從而有效排除、避免隱患或風(fēng)險(xiǎn)向事故的轉(zhuǎn)化；同時(shí)，通過靈活控制保費(fèi)費(fèi)率，倒逼生產(chǎn)經(jīng)營單位重視、強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任意識(shí)。

2019 年8 月12 日，應(yīng)急管理部發(fā)布AQ 9010—2019《安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)規(guī)范》，適用于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為投保單位開展的安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)，是對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)基本原則、服務(wù)項(xiàng)目和形式、服務(wù)流程、服務(wù)保障、服務(wù)評(píng)估和改進(jìn)的規(guī)范性要求。

《安全生產(chǎn)法》此次修正之后，安全生產(chǎn)責(zé)任制保險(xiǎn)有望成為企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制、實(shí)現(xiàn)控制生產(chǎn)安全事故風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。

應(yīng)急管理部門和生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)督管理職責(zé)劃分

江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故的爭議焦點(diǎn)之一，是應(yīng)急管理部門和生態(tài)環(huán)保部門的責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何分配。產(chǎn)生爭議的原因在于，本次事故的直接原因是天嘉宜公司長期違法貯存的硝化廢料持續(xù)積熱升溫導(dǎo)致自燃并引發(fā)爆炸，而法律對(duì)于處置危險(xiǎn)固體廢物的行為具體由哪個(gè)部門監(jiān)督管理卻缺乏明確規(guī)定，形成了應(yīng)急管理部門和生態(tài)環(huán)保部門職責(zé)交叉的“灰色地帶”。

一方面，應(yīng)急管理部門認(rèn)為，根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第9 條第2 款的規(guī)定，地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域固體廢物污染環(huán)境防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，因此生態(tài)環(huán)境部門才是危險(xiǎn)固體廢物的行業(yè)監(jiān)督管理部門。同時(shí)，處置固體廢物已經(jīng)不屬于危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)行為，因此，應(yīng)急管理部門對(duì)天嘉宜公司長期違法貯存硝化廢料的行為僅負(fù)次要責(zé)任。

另一方面，生態(tài)環(huán)保部門持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為天嘉宜公司違法處置固體廢物的行為雖然不是典型的生產(chǎn)行為，但仍處于生產(chǎn)環(huán)節(jié)之中，盡管其是生產(chǎn)環(huán)節(jié)的最末端，但按照“全過程”的應(yīng)急管理理念，仍應(yīng)由應(yīng)急管理部門承擔(dān)主要監(jiān)督管理職責(zé)。此外，本案中天嘉宜公司為了隱瞞其違法行為，故意將硝化廢料標(biāo)識(shí)為中間品，從形式上看仍處于生產(chǎn)過程當(dāng)中，仍屬于應(yīng)急管理部門的監(jiān)督管理職責(zé)范圍之內(nèi)。綜合這兩個(gè)原因，生態(tài)環(huán)保部門認(rèn)為應(yīng)急管理部門應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。可見，由于“灰色地帶”的存在，導(dǎo)致了職能部門之間相互扯皮，難以形成安全生產(chǎn)監(jiān)管的合力。

在應(yīng)急管理部門直接監(jiān)督管理的礦山、煙花爆竹和危險(xiǎn)化學(xué)品及8 個(gè)工貿(mào)行業(yè)中，應(yīng)急管理部門除了與生態(tài)環(huán)境部門職能交叉之外，與市場監(jiān)督、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門之間都存在一些職能交叉的具體問題，這些具體問題在事故發(fā)生后的調(diào)查和追責(zé)程序中又演化為一系列爭議——當(dāng)應(yīng)急管理部門與有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的監(jiān)督管理部門對(duì)于某項(xiàng)具體問題都負(fù)有行業(yè)監(jiān)督管理職責(zé)時(shí)，以何者的責(zé)任為主？

從安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的實(shí)際出發(fā)，職能交叉的情況在所難免，也并非安全生產(chǎn)領(lǐng)域所獨(dú)有，問題的關(guān)鍵在于如何處理此類情況，避免爭議。比較有效的方法之一是建立負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單制度，對(duì)此，《安全生產(chǎn)法》（修正案）新增第17 條，規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法編制安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單，公開并接受社會(huì)監(jiān)督?！钡诳陀^上，權(quán)力和責(zé)任清單很難實(shí)現(xiàn)窮盡列舉，且清單編制工作也需要一定過程，對(duì)于實(shí)踐中亟待解決的多部門職能交叉問題，需要有關(guān)部門建立協(xié)作機(jī)制共同解決。

我國雖未制定統(tǒng)一的行政程序法，但根據(jù)行政協(xié)助理論，各個(gè)部門之間應(yīng)當(dāng)相互溝通、相互配合，建立聯(lián)合工作機(jī)制。行政協(xié)助理論，是指行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)基于行政的整體性、統(tǒng)一性，相互提供協(xié)助，共同完成行政管理任務(wù)。行政協(xié)助理論主要適用于沒有命令隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間在無法避免職能交叉時(shí)，基于行政一體化的要求，建立有效的協(xié)作機(jī)制，通過互相提供幫助以使各自的行政任務(wù)圓滿執(zhí)行。

在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，《安全生產(chǎn)法》（修正案）第10 條第3 款規(guī)定：“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用，依法加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作”。當(dāng)出現(xiàn)職能交叉的情況時(shí)，原則上應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)與有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的主管部門“相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用”。同時(shí)，應(yīng)急管理部門還應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)各部門信息交流渠道的功能，根據(jù)政府的委托牽頭調(diào)動(dòng)各職能部門的力量，及時(shí)協(xié)調(diào)多部門工作中出現(xiàn)的問題，發(fā)揮綜合監(jiān)督管理的作用。

生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門既不能“大包大攬”，更不能“一推了之”，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的職責(zé)范圍承擔(dān)責(zé)任，職責(zé)范圍難以劃分清楚的，應(yīng)共同擔(dān)責(zé)。為了實(shí)現(xiàn)“齊抓共管”的效果，避免出現(xiàn)類似于江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故中的“三不管”灰色地帶，各主管部門在具體監(jiān)督執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)相互協(xié)助，發(fā)現(xiàn)職責(zé)交叉或?qū)儆谄渌块T職責(zé)范圍內(nèi)的線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送應(yīng)急管理部門和有關(guān)職能部門，后者應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以回應(yīng)，以“聯(lián)合執(zhí)法”等形式配合履行監(jiān)督管理職責(zé)。（本文節(jié)選自《以案說法——安全生產(chǎn)法》一書，由應(yīng)急管理出版社出版，內(nèi)容略有修改。主編林鴻潮，系中國政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任、博士生導(dǎo)師、法學(xué)博士；本章初稿作者趙藝絢，系中國政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生）