國內(nèi)外自然災(zāi)害法律法規(guī)對比研究

倪凱，魏棟

（上海市安全生產(chǎn)科學(xué)研究所，上海 200233）

0 引言

法律法規(guī)既是做好應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，也是開展應(yīng)急管理工作的重要依據(jù)，對從事應(yīng)急管理工作的人員而言，法律法規(guī)是一條紅線，不得逾越。應(yīng)急管理的實(shí)質(zhì)是對安全風(fēng)險(xiǎn)依法治理，用法治思維和方式防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，可以從根本上提高安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作的制度化、規(guī)范化、法治化水平。國外基于應(yīng)急管理法律體系特點(diǎn)，賦予了各級政府部門應(yīng)急管理權(quán)限，可以說，應(yīng)急管理法律體系是國外政治體制特點(diǎn)的一個(gè)縮影。以美國為例，應(yīng)急管理最初是用于社會救助，后期逐漸面向自然災(zāi)害，在經(jīng)過“9·11事件”后，美國的應(yīng)急管理更加關(guān)注恐怖襲擊，促使應(yīng)急管理體系實(shí)現(xiàn)了大應(yīng)急的目標(biāo)。

我國應(yīng)急管理工作堅(jiān)持目標(biāo)和問題導(dǎo)向，聚焦事前、事發(fā)、事中、事后4個(gè)環(huán)節(jié)，關(guān)注應(yīng)急組織體系、應(yīng)急救援、應(yīng)急演練和信息報(bào)告等，但在早期預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、應(yīng)急資源的配置、調(diào)度規(guī)范等方面缺乏規(guī)定，需要借助法律法規(guī)，制定出減輕災(zāi)難后果、保護(hù)人民群眾利益的措施。

應(yīng)急管理是國家治理體系的重要方面。法律法規(guī)反映了依法治國的理念，這在國家應(yīng)急管理體系中具有根本性、基礎(chǔ)性地位。我國已明確“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)，其中要求國家治理效能得到新提升，做到“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制不斷健全，突發(fā)公共事件應(yīng)急能力顯著增強(qiáng)，自然災(zāi)害防御水平明顯提升，發(fā)展安全保障更加有力?！苯鼉赡晡覈鹿诜窝滓咔榉揽卮胧┳C明了我國應(yīng)急管理體系建設(shè)和管理能力都上了一個(gè)大大的臺階，超過了世界上許多國家。

本文通過對國外自然災(zāi)害及應(yīng)急管理法律的歸類分析，與我國防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制、災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)管理制度、應(yīng)急救援服務(wù)相關(guān)制度4個(gè)方面進(jìn)行比較分析，并提出建議和措施。

1 防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)建設(shè)

突發(fā)事件應(yīng)對屬于全鏈條式管理，從災(zāi)前的應(yīng)急演練、監(jiān)測與預(yù)警、信息報(bào)告，災(zāi)中的應(yīng)急處置，到災(zāi)后的恢復(fù)與重建，一環(huán)緊扣一環(huán)。我國災(zāi)難管理的核心是把人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全放在首位，這體現(xiàn)了黨和國家始終堅(jiān)持人民至上的價(jià)值思想。應(yīng)急管理工作是把以人民為中心的發(fā)展思想作為行動(dòng)指南，把習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的系列重要論述轉(zhuǎn)化為具體措施。要實(shí)現(xiàn)“堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變”，需要逐步建立應(yīng)急管理新的制度、標(biāo)準(zhǔn)體系和規(guī)范，指導(dǎo)應(yīng)急管理的具體工作和行動(dòng)。

各國的應(yīng)急管理體制機(jī)制與其國情、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展階段、所面臨的自然條件等都不相同，因此，應(yīng)急管理體系及其運(yùn)行機(jī)制應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況制定?？v觀國內(nèi)外應(yīng)急管理體制的發(fā)展，都是在應(yīng)對突發(fā)事件過程中不斷地完善，很多法律法規(guī)的制定與重特大事件的發(fā)生有著密切關(guān)系。美國重大突發(fā)事件應(yīng)急管理已從單項(xiàng)防災(zāi)、綜合防災(zāi)發(fā)展成為今天的循環(huán)性、持續(xù)改進(jìn)型的危機(jī)管理模式。

我國重大災(zāi)害應(yīng)急管理模式屬于以單項(xiàng)災(zāi)種為主的原因型管理，即按突發(fā)公共事件類別、原因分別由對應(yīng)的行政部門負(fù)責(zé)。我國的應(yīng)急管理體系發(fā)展歷程屬于問題導(dǎo)向式的，在應(yīng)對突發(fā)事件的實(shí)踐中不斷完善體制建設(shè)。而我國應(yīng)急管理體系建設(shè)起步較晚，很多方面正處在摸索之中。

應(yīng)急管理部在對法律法規(guī)全面梳理的基礎(chǔ)上，研究形成了“1+5”的應(yīng)急管理法律體系骨干框架，1是應(yīng)急管理方面綜合性法律，5是5個(gè)方面的單行法律，包括安全生產(chǎn)法、消防法，以及自然災(zāi)害防治、應(yīng)急救援組織、國家消防救援人員方面的法律。應(yīng)急管理工作應(yīng)有章可循，有據(jù)可依，在具體的法律法規(guī)制定過程中可以借鑒美國在預(yù)防、保護(hù)、減災(zāi)、響應(yīng)、恢復(fù)框架的具體做法。美國在重大事故應(yīng)急方面，已經(jīng)形成了豎向以聯(lián)邦法、聯(lián)邦條例、行政命令、規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)為主體，橫向以州法規(guī)為主體的法律框架體系。對此，我國可以參考統(tǒng)籌制定和修訂配套的地方性法規(guī)、規(guī)范性文件、應(yīng)急預(yù)案及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，作為法律法規(guī)的補(bǔ)充，規(guī)范并細(xì)化更加具體的操作步驟、措施等，進(jìn)一步補(bǔ)充、健全和完善防災(zāi)減災(zāi)法規(guī)制度體系，為防災(zāi)減災(zāi)提供可以操作的、詳盡的法治保障。

2 防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制

美國是聯(lián)邦制的國家，聯(lián)邦與各州實(shí)行分權(quán)原則，在聯(lián)邦的架構(gòu)內(nèi)，每個(gè)州都保持自治權(quán)和獨(dú)立的法律體系以及本州的憲法，因此，美國有51套法律，50個(gè)州各有1套法律，聯(lián)邦單獨(dú)有1套法律。美國以應(yīng)急區(qū)域的各個(gè)地方政府為節(jié)點(diǎn)，形成扁平化應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)。我國是以憲法為依據(jù)，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心，以相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法律體系，是具有中國特色的應(yīng)急管理法律模式。我國在突發(fā)公共事件應(yīng)急處置過程中，參照日常行政管理模式，形成分層、樹狀指揮體系，并按事件后果分級標(biāo)準(zhǔn)，比如一級、二級、三級、四級應(yīng)急響應(yīng)，實(shí)施相應(yīng)級別的行政干預(yù)。

我國防災(zāi)減災(zāi)工作的一個(gè)最大特點(diǎn)是從舉國救災(zāi)到全面防災(zāi)的轉(zhuǎn)變。在法律法規(guī)的制定時(shí)，要重點(diǎn)考慮對各種自然災(zāi)害管理全過程的組織領(lǐng)導(dǎo)，充分考慮自然災(zāi)害區(qū)域影響，加強(qiáng)區(qū)域資源統(tǒng)籌和工作協(xié)調(diào)，重特大災(zāi)害中央指揮、跨區(qū)域協(xié)作，形成統(tǒng)一管理、分工明確、職責(zé)到位的自然災(zāi)害管理體制。

在災(zāi)害管理體制機(jī)制方面，需要加強(qiáng)各種自然災(zāi)害管理全過程的綜合協(xié)調(diào)，強(qiáng)化資源統(tǒng)籌和工作協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮國家減災(zāi)委員會對防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)作用，強(qiáng)化救災(zāi)隊(duì)伍的機(jī)制建設(shè)。在防災(zāi)減災(zāi)中堅(jiān)持“預(yù)防為主”的基本原則，完善自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警預(yù)報(bào)和群測群防機(jī)制，加強(qiáng)災(zāi)害性天氣的短時(shí)、臨近預(yù)報(bào)，加強(qiáng)突發(fā)氣象災(zāi)害預(yù)警工作。在應(yīng)急物資保障方面，要構(gòu)建實(shí)物儲備、合同儲備、能力儲備等多樣化應(yīng)急儲備體系，完善應(yīng)急資源的緊急征用、跨區(qū)域調(diào)度機(jī)制和災(zāi)后償還機(jī)制。

3 災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)管理制度

法律法規(guī)的頒布不僅僅是防災(zāi)規(guī)劃、體系建設(shè)的主要依據(jù)，在實(shí)踐中，也為災(zāi)情監(jiān)測預(yù)警人員、應(yīng)急指揮人員、應(yīng)急響應(yīng)救援隊(duì)伍以及災(zāi)民提高防災(zāi)減災(zāi)能力、保障自身和他人生命財(cái)產(chǎn)安全提供了重要的法律保障。日本非常重視災(zāi)害防御和應(yīng)對工作，于1961年頒布實(shí)施了《災(zāi)害對策基本法》，涵蓋對地震、洪水、海嘯以及火災(zāi)和大型交通事故的處置辦法，在災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對策、災(zāi)后重建、防災(zāi)對策等方面設(shè)立了具體標(biāo)準(zhǔn)。美國國會則在1950年通過了第一部統(tǒng)一的《聯(lián)邦減災(zāi)法案》，美國聯(lián)邦法包括《國土安全法》《斯坦福災(zāi)難救濟(jì)與緊急援助法》《全國緊急狀態(tài)法》《災(zāi)害救濟(jì)法》《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義應(yīng)急準(zhǔn)備法》和《綜合環(huán)境應(yīng)急、賠償和責(zé)任法案》等綜合性法律，以及《洪水監(jiān)控法》《洪水保險(xiǎn)法》等單一災(zāi)種的法律，還包括《國防制品法》《港口安保和責(zé)任能力法》《2006年卡特里娜颶風(fēng)過后應(yīng)急管理改革法》等應(yīng)急產(chǎn)品、機(jī)構(gòu)管理改革等法律。美國的災(zāi)害管理體制與法律法規(guī)已經(jīng)非常全面，并在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理過程中發(fā)揮了極為重要的作用。

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是人們對在社會生活中可能發(fā)生的自然和人為災(zāi)害進(jìn)行識別、估測、評價(jià)控制、處理的主動(dòng)行為，美國已經(jīng)建立了完善的災(zāi)害預(yù)警和災(zāi)害應(yīng)急管理體系，大大降低了各種災(zāi)害造成的損失。研究指出，在美國災(zāi)害預(yù)防每投入1美元，應(yīng)急救援和災(zāi)后重建就會少支出6美元。美國具有發(fā)達(dá)的金融市場體系，推行以政府為主導(dǎo)非盈利性的巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃，形成了成熟的巨災(zāi)保險(xiǎn)市場和風(fēng)險(xiǎn)證券化產(chǎn)品。

目前，災(zāi)害的損失補(bǔ)償以傳統(tǒng)的直接行政救災(zāi)為主，市場化的保險(xiǎn)賠付占比非常低。保險(xiǎn)是市場經(jīng)濟(jì)條件下風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段，用保險(xiǎn)形式補(bǔ)償各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)損失是當(dāng)今世界上普遍采用的一種行之有效的方法，為了有效地抗御和減輕災(zāi)害造成的損失，需要建立和集聚專門用于應(yīng)付災(zāi)害的保險(xiǎn)基金，建立起市場化的損失補(bǔ)償機(jī)制，可以減輕政府負(fù)擔(dān)，提高救災(zāi)效率，完善災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體制，提高國家綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

4 應(yīng)急救援服務(wù)相關(guān)制度

從國際上來看，應(yīng)急救援服務(wù)是指在緊急情況下“具有特定責(zé)任和目標(biāo)的專門機(jī)構(gòu)”提供對人員和財(cái)產(chǎn)的服務(wù)和保護(hù)。由于應(yīng)急救援服務(wù)的性質(zhì)、類別、人員、規(guī)模等不同，國外應(yīng)急救援服務(wù)劃分為有償服務(wù)與無償服務(wù)。美國的聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)都有自己的緊急救援專業(yè)隊(duì)伍，美國救援隊(duì)伍建設(shè)采取職業(yè)化和志愿相結(jié)合的方式，在救援隊(duì)伍的選拔和認(rèn)可上實(shí)施全國一致的培訓(xùn)和考核標(biāo)準(zhǔn)。目前，全美己有部分社區(qū)建有社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)，成員主要來自各社區(qū)組織和企事業(yè)單位，接受過基礎(chǔ)應(yīng)急救援技能訓(xùn)練，參與本地區(qū)的應(yīng)急救援活動(dòng)。

我國在應(yīng)急人員調(diào)配等方面的相關(guān)法律法規(guī)并不完善，目前只有明確中央和地方相關(guān)部門權(quán)責(zé)和分工的法律法規(guī)。在歐美日等國家，民眾可以通過非政府組織介入管理，政府和社會團(tuán)體共同承擔(dān)責(zé)任。因此，需要制定有關(guān)法律規(guī)章，引導(dǎo)公眾積極支持和參與應(yīng)急救援服務(wù)，保證應(yīng)急工作高效有力地開展進(jìn)行，最終提高政府的應(yīng)急管理效率和效果。

建設(shè)社會化緊急救援服務(wù)體系是應(yīng)對自然災(zāi)害和突發(fā)公共事件的現(xiàn)實(shí)需要。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活水平的逐步提高，社會公眾自救互救的意識不斷增強(qiáng)，社會應(yīng)急力量參與應(yīng)急志愿服務(wù)、搶險(xiǎn)救援、災(zāi)民安置、物資調(diào)配的熱情持續(xù)高漲，逐漸融入應(yīng)急救援力量體系、成為應(yīng)急救援領(lǐng)域的一支非常重要的補(bǔ)充力量。目前，應(yīng)急管理部救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理局組織編制的《社會應(yīng)急力量救援隊(duì)伍建設(shè)規(guī)范（征求意見稿）》等6項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)正在向社會公開征求意見，這些標(biāo)準(zhǔn)有助于提升社會應(yīng)急力量救援隊(duì)伍的綜合素質(zhì)（包括身體和心理）和應(yīng)對各災(zāi)種的救援實(shí)戰(zhàn)能力，從而進(jìn)一步完善社會化應(yīng)急救援服務(wù)的制度化建設(shè)。

應(yīng)急救援服務(wù)是長期的戰(zhàn)略任務(wù)，要以現(xiàn)有法律規(guī)范為制度保障，吸收和借鑒國外應(yīng)急救援服務(wù)的經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步研究應(yīng)急救援服務(wù)的性質(zhì)、類別和需求，把應(yīng)該由政府或公共財(cái)政來承擔(dān)的，讓政府部門的專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍完成；把可以通過市場化手段來補(bǔ)充解決的，鼓勵(lì)培育發(fā)展應(yīng)急服務(wù)市場。通過強(qiáng)化應(yīng)急救援組織的能力和水平建設(shè)，構(gòu)建應(yīng)急救援組織的指揮和協(xié)調(diào)機(jī)制，加大政府購買應(yīng)急救援服務(wù)的規(guī)模力度，完善對社會救援組織的激勵(lì)和保障措施。

5 結(jié)論

1)我國應(yīng)急管理體系建設(shè)起步較晚，在具體的法律法規(guī)制定過程中可以借鑒美國在預(yù)防、保護(hù)、減災(zāi)、響應(yīng)、恢復(fù)框架的具體做法。統(tǒng)籌制定和修訂配套的地方性法規(guī)、規(guī)范性文件、應(yīng)急預(yù)案及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，健全和完善防災(zāi)減災(zāi)法規(guī)制度體系。

2)我國防災(zāi)減災(zāi)工作在制定法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考慮對各種自然災(zāi)害管理全過程的組織領(lǐng)導(dǎo)，充分考慮自然災(zāi)害區(qū)域影響，加強(qiáng)區(qū)域資源統(tǒng)籌和工作協(xié)調(diào)。在災(zāi)害管理體制機(jī)制方面，應(yīng)加強(qiáng)各種自然災(zāi)害管理全過程綜合協(xié)調(diào)，強(qiáng)化救災(zāi)隊(duì)伍的整建制建設(shè)。

3)建立和集聚專門用于應(yīng)付災(zāi)害的保險(xiǎn)基金，建設(shè)市場化損失補(bǔ)償機(jī)制，可以有效地抗御和減輕災(zāi)害造成的損失，減輕政府負(fù)擔(dān)，完善災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體制，提高我國綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理水平。