生產經營單位主體責任與政府監(jiān)管責任的邊界
——《以案說法——安全生產法》（連載三）

文/林鴻潮 劉文浩

編輯 朱麗晶

2016年11月19日，H市T化工公司在試驗生產噻唑烷過程中，發(fā)生甲硫醇等有毒氣體外泄中毒事故，造成3人死亡、2人受傷。事故調查組認定：這起事故是T化工公司在不具備安全生產條件下，擅自組織人員進行冒險試驗生產而造成的一起較大生產安全責任事故。

事故發(fā)生后，H市安全生產監(jiān)督管理局高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)分局副局長艾某、監(jiān)管二科負責人胡某、H市工業(yè)新區(qū)新型功能材料產業(yè)園區(qū)副主任馬某、安全生產監(jiān)督管理站站長魏某4人被區(qū)人民檢察院以玩忽職守罪起訴。檢察院指控：上述4人在任職期間，未按照相關法律、法規(guī)規(guī)定及其工作職責，對轄區(qū)內T化工公司進行認真、全面的安全生產監(jiān)督檢查工作，對T化工公司采用不成熟的技術、擅自組織職工冒險進行噻唑烷工業(yè)化試驗失察，安全生產監(jiān)督檢查不到位，對“打非治違”職責履行不到位，未能發(fā)現(xiàn)T化工公司在不具備安全生產條件下擅自組織人員冒險試驗生產，致使有毒氣體外泄，造成生產安全責任事故。

庭審中，被告人的辯護律師指出：安全生產監(jiān)督檢查人員并無“發(fā)現(xiàn)隱患”的法定職責；事發(fā)企業(yè)為尚未取得?；吩S可證、處于項目建設期的企業(yè)，并不屬于安全生產重點單位，并不在執(zhí)法計劃內，但安全生產監(jiān)督管理部門仍在計劃外安排檢查兩次，查出31項問題并督促整改，盡職盡責。我國《安全生產法》規(guī)定，生產經營單位應及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患；負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門的監(jiān)督檢查人員在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，不依法及時處理的，構成犯罪的，依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任。

本案公訴機關后來以證據(jù)發(fā)生變化為由，撤回了起訴，人民法院裁定準予撤訴。

本案的核心焦點，是安全生產執(zhí)法人員是否要承擔“未發(fā)現(xiàn)事故隱患”的法律責任，這主要涉及生產經營單位與政府監(jiān)管部門在發(fā)現(xiàn)和消除事故隱患方面的責任邊界問題。對此，需要明確界定生產經營單位主體責任和政府監(jiān)管責任。

生產經營單位的安全生產主體責任

生產經營單位對安全生產承擔的主體責任，在本質上可以理解為其從事生產經營活動的一種成本。從事生產經營活動可以期望帶來一定收益，但這種收益伴隨著各種成本，公共安全風險就是成本之一?；诼氊煓嗬嗥ヅ?、收益和風險對等的原則，因生產經營活動所產生的公共安全風險必須分配給生產經營者自己來承擔?；谶@種風險所產生的責任，就是生產經營單位的安全生產主體責任。

這種責任包括以下5個層次：第一，識別和防控生產經營活動中的安全風險，避免這些風險轉化為隱患和事故；第二，在這些風險已經轉化為隱患的情況下，治理并消除這些隱患；第三，在這些風險和隱患已經轉化為事故的情況下，處置這些事故，并對受到事故威脅的人員、財產和環(huán)境進行救援；第四，如果對事故的處置和救援超出了自身能力，則對于他人（包括政府）實施的處置和救援支付費用；第五，對事故給他人造成的損失予以賠償。

在本案中，T化工公司作為主要的生產經營單位，根據(jù)《安全生產法》的有關規(guī)定，結合相關法律、法規(guī)、規(guī)章和政策文件等，其應落實而未落實的安全生產主體責任主要包括以下4個方面。

第一，生產經營單位應當具備安全生產條件?！栋踩a法》（修正案）第20條規(guī)定：“生產經營單位應當具備本法和有關法律、行政法規(guī)和國家標準或者行業(yè)標準規(guī)定的安全生產條件；不具備安全生產條件的，不得從事生產經營活動?！痹诎踩a實踐中，許多生產安全事故發(fā)生的根本原因，就在于生產經營單位在未達到法定的安全生產條件下從事生產經營活動，最終引發(fā)生產安全事故，導致重大人員傷亡和財產損失。

第二，生產經營單位應當建立全員安全生產責任制?！栋踩a法》（修正案）第22條規(guī)定：“生產經營單位的全員安全生產責任制應當明確各崗位的責任人員、責任范圍和考核標準等內容。生產經營單位應當建立相應的機制，加強對全員安全生產責任制落實情況的監(jiān)督考核，保證全員安全生產責任制的落實?！薄栋踩a法》（修正案）將“安全生產責任制”修改為“全員安全生產責任制”，主要是由于安全生產關系到生產經營單位的全員、全層次、作業(yè)全過程，只靠安全生產管理機構或者安全生產管理人員是不夠的，必須是生產經營單位的黨、政、工、團一齊抓，各職能部門在自己業(yè)務范圍內分頭抓，層層建立起安全生產崗位責任制、風險管控與隱患排查治理、教育培訓、安全生產檢查等保證體系。

第三，生產經營單位應當進行安全生產教育和培訓?！栋踩a法》專門對安全生產教育和培訓進行了規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下6個方面：

一是《安全生產法》將從業(yè)人員安全生產教育和培訓設定為生產經營單位的一項法定義務，《安全生產法》（修正案）第28條第1款明確了從業(yè)人員安全生產教育和培訓的法定要求，包括安全生產操作技能的教育和培訓、安全技術知識教育和培訓等，此外，《安全生產法》（修正案）第28條第4款還要求生產經營單位建立安全生產教育和培訓檔案；二是《安全生產法》（修正案）第28條第2款規(guī)定了生產經營單位對勞務派遣人員的安全生產教育和培訓要求；三是《安全生產法》（修正案）第28條第3款規(guī)定了生產經營單位對接收實習學生的安全生產教育和培訓要求；四是《安全生產法》（修正案）第29條規(guī)定了生產經營單位采用新工藝、新技術、新材料或使用新設備對從業(yè)人員進行專門的安全生產教育和培訓要求；五是《安全生產法》（修正案）第30條規(guī)定了生產經營單位對特種作業(yè)人員的安全生產培訓要求；六是《安全生產法》（修正案）第44條第2款規(guī)定了生產經營單位對從業(yè)人員的心理疏導和精神慰藉，這是本次《安全生產法》修改的新增條款，意味著關注從業(yè)人員的心理健康，并對從業(yè)人員進行心理疏導和精神慰藉，已經正式成為生產經營單位一項新的法定義務。

第四，生產經營單位應當建立健全并落實生產安全事故隱患排查治理制度。《安全生產法》（修正案）第41條第2款規(guī)定：“生產經營單位應當建立健全并落實生產安全事故隱患排查治理制度，采取技術、管理措施，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。事故隱患排查治理情況應當如實記錄，并通過職工大會或者職工代表大會、信息公示欄等方式向從業(yè)人員通報。其中，重大事故隱患排查治理情況應當及時向負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門和職工大會或者職工代表大會報告。”

事故隱患是導致生產安全事故發(fā)生的主要根源之一，對生產經營單位而言，事故隱患排查治理工作涉及每個部門和每個人，只有每個部門和每個人都做好本部門或者個人的事故隱患排查治理工作，生產經營單位的安全生產工作才能真正做好。在安全生產實踐中，一些生產經營單位雖然形式上建立了事故隱患排查治理制度，但卻并未真正執(zhí)行，導致生產安全事故時有發(fā)生。對此，《安全生產法》（修正案）將“建立健全生產安全事故隱患排查治理制度”修改為“建立健全并落實生產安全事故隱患排查治理制度”，要求生產經營單位通過整改責任人、整改措施、整改資金、整改時限和應急預案等舉措實際落實事故隱患排查治理制度。

政府的安全生產監(jiān)管職責

政府的安全生產監(jiān)管職責，在根本上來源于國家對公民人身和財產的安全保障義務，包括5個層次。

一是制度保障，表現(xiàn)為政府首先要建立健全安全生產監(jiān)督管理的各項制度，為各種主體的安全生產合規(guī)提供依據(jù)和準則，這些制度的表現(xiàn)形式包括法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，也包括各種技術性標準。

二是安全準入，就是政府要對各個層面的安全生產風險進行評估，通過設立各層面的安全準入門檻，將不可接受的安全生產風險予以篩除。

三是日常巡查，政府應當對生產經營單位在安全生產方面的合規(guī)情況進行日常性巡查，也就是通常所講的執(zhí)法檢查，這種巡查在方式、范圍、頻率上雖然不可能是全天候、全覆蓋的，在發(fā)現(xiàn)違法行為的效果上也遠遠不是萬無一失的，但應該達到一般人認為可靠和負責任的程度。

四是警報處理，政府獲得存在安全生產違法行為或者隱患的“警報信息”之后，應當及時、有效地對“警報”所提示的情況進行處理。這里的所謂“警報”，可能來自日常監(jiān)測巡查的發(fā)現(xiàn)，也可能來自舉報。

五是危機化解，在生產安全事故發(fā)生之后，政府出于保障公共安全的基本職責，有義務幫助生產經營單位實施應急處置和救援，如果處置和救援超過了生產經營單位自身的能力，政府還應該主導事故的應急處置和救援工作。但如果事后經過調查確認生產經營單位對事故負有責任的，應當由該生產經營單位承擔事故應急處置和救援所付出的成本。在這里，政府的應急處置和救援職責，所體現(xiàn)的就是其監(jiān)督管理責任；而生產經營單位對事故應急處置和救援成本的負擔，所體現(xiàn)的就是其主體責任。

企業(yè)主體責任與政府監(jiān)管職責的劃分

前文分別探討了本案事故涉及的生產經營單位的主體職責、政府安全生產監(jiān)督管理部門的監(jiān)督管理職責。對于本案的焦點問題——事故隱患排查治理責任，通過上述分析可知，生產經營單位是事故隱患排查、治理和防控的責任主體，“及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患”是企業(yè)的主要職責。

而在政府安全生產監(jiān)督管理部門及其監(jiān)督檢查人員的法律責任方面，《安全生產法》（修正案）第65條的規(guī)定沒有將“及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患”作為應急管理部門和其他負有安全生產監(jiān)督管理職責部門及其監(jiān)督檢查人員的主要職責，而是規(guī)定了對“檢查中發(fā)現(xiàn)的事故隱患”依法作出處理決定的監(jiān)督管理職責。相應地，《安全生產法》（修正案）在第90條規(guī)定，負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門的工作人員，有“在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，不依法及時處理”行為的，給予降級或者撤職的處分；構成犯罪的，依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任。

據(jù)此，結合本案案情，T化工公司未依法履行《安全生產法》規(guī)定的企業(yè)安全生產主體責任，采用未經論證、首次使用的不成熟技術，擅自組織職工冒險進行工業(yè)試驗，對試驗過程中曾發(fā)現(xiàn)的事故隱患未組織整改到位，是這起較大生產安全責任事故的直接和主要責任者。

而對本案負有安全生產監(jiān)督管理職責的工作人員，在任職期間行使了安全生產監(jiān)督檢查職權，在檢查中查出31項問題并督促企業(yè)進行整改，履行了法定職責，不存在玩忽職守的問題，因為根據(jù)《安全生產法》規(guī)定，安全生產監(jiān)督檢查人員只有出現(xiàn)發(fā)現(xiàn)重大事故隱患且不依法及時處理的，才有可能被追究刑事責任。

在本案中，檢察機關以4名安全生產監(jiān)督檢查人員未能發(fā)現(xiàn)T化工公司存在的事故隱患，致使發(fā)生較大生產安全責任事故為由，并以“玩忽職守罪”起訴，法律依據(jù)不足，最終檢察機關也選擇撤回了對4名被告人的起訴。

本案啟示我們，劃分生產經營單位主體責任與政府監(jiān)管責任邊界的前提，是要理順各自的職責，特別是在雙方職責出現(xiàn)重疊和交叉的領域。法律有明確規(guī)定的，要嚴格按照法律規(guī)定厘定和追究責任；法律沒有規(guī)定或者規(guī)定得比較模糊的，則應當從兩種責任的不同性質出發(fā)，明確企業(yè)主體責任的產生是基于其從事生產經營活動的公共安全風險成本考量，而政府監(jiān)管責任來源于國家對公民人身和財產的安全保障義務。政府安全生產監(jiān)督管理部門的一切權力都應來自法律所賦予的職責，既不能過分插手企業(yè)自主的安全生產管理，也不能將法定的監(jiān)督管理職責推給企業(yè)的主體責任。安全生產監(jiān)督檢查人員只有切實做到“盡職盡責”，才能不怕“追責”。（本文節(jié)選自《以案說法——安全生產法》一書，由應急管理出版社出版，內容略有修改。主編林鴻潮，系中國政法大學應急管理法律與政策研究基地主任、博士生導師、法學博士；本章初稿作者劉文浩，系中國政法大學憲法學與行政法學專業(yè)博士研究生）