地方政府專項(xiàng)債券的價(jià)值與作用

高小鵬

我國(guó)地方政府專項(xiàng)債券的整體發(fā)行現(xiàn)狀

1.地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)展歷程

2014年年末，我國(guó)制訂了地方政府專項(xiàng)債券的整體管理方案，為地方債券的發(fā)行提供最為基礎(chǔ)的指導(dǎo)方針與意見(jiàn)，地方債券的發(fā)行方式也由傳統(tǒng)單一形式轉(zhuǎn)變?yōu)楦佣鄻踊膶ｍ?xiàng)債券。2015年年中，江蘇省為我國(guó)地方政府專項(xiàng)債券打下良好的開(kāi)端，宣告專項(xiàng)債券正式走向市場(chǎng)，自此，我國(guó)地方政府專項(xiàng)債券快速進(jìn)入每一個(gè)理財(cái)人的眼中。2017年，為了進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)債券的形式，我國(guó)推出了項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，這一獨(dú)有的債券形式，更是得到社會(huì)的廣泛好評(píng)。

2018年年末，我國(guó)對(duì)專項(xiàng)債券在過(guò)去3年內(nèi)的發(fā)展歷程與各種問(wèn)題進(jìn)行了較為充分的研討與分析，同步舉辦一系列經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，讓地方政府專項(xiàng)債券變成一種更為積極的財(cái)政政策，也意味著專項(xiàng)債券進(jìn)入發(fā)展的高峰期。為了讓符合條件的項(xiàng)目得到充足的資金支持，2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，國(guó)家明確了對(duì)專項(xiàng)債券的支持態(tài)度，各地的發(fā)展項(xiàng)目也得到更有利的發(fā)展空間。當(dāng)下，專項(xiàng)債券已經(jīng)在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，以及各類經(jīng)濟(jì)刺激投資計(jì)劃中，充分證明了自身的價(jià)值與作用。

2.發(fā)行狀況

（1）專項(xiàng)債券的限額連年增加，其整體的發(fā)行結(jié)構(gòu)更為豐富

從2015年地方政府專項(xiàng)債券誕生，我國(guó)逐步提升了專項(xiàng)債券的整體限額，從最開(kāi)始的1000億元，迅速提升到2019年的2.15萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)速度高達(dá)178.1%，其增長(zhǎng)速度令人驚嘆，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他投資債券的發(fā)展步伐。當(dāng)下，專項(xiàng)債券的累計(jì)發(fā)行規(guī)模極為喜人，涵蓋新增專項(xiàng)債券、置換專項(xiàng)債券、再融資專項(xiàng)債券，2015年整體發(fā)行規(guī)模接近萬(wàn)億元，2016年更是高達(dá)2.5118萬(wàn)億元，其與一般債券之間的差距逐漸縮小，并在部分地區(qū)已經(jīng)超過(guò)一般債券的整體發(fā)行規(guī)模。

（2）專項(xiàng)債券的實(shí)際定價(jià)穩(wěn)定性較差，其利率相對(duì)較低

自專項(xiàng)債券誕生之后，其發(fā)行利率連年走低，2016年年初，更是降至低點(diǎn)，最低時(shí)段，其5年平均利率僅有2.7%。隨著國(guó)家對(duì)其重視程度的提升，專項(xiàng)債券的發(fā)行利率出現(xiàn)一定程度的回升，并在2018年1月達(dá)到一個(gè)新的高點(diǎn)，其5年平均利率升至4.2%，但是與其他理財(cái)產(chǎn)品相比，對(duì)國(guó)民的整體吸引力較低。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，近5年，我國(guó)各地區(qū)的地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行利率均低于同期城投債發(fā)行利率。

（3）專項(xiàng)債券的使用范圍逐年擴(kuò)大

我國(guó)在發(fā)行專項(xiàng)債券過(guò)程中，通常將其應(yīng)用于各類與土地利用相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，如市政工程、公路建設(shè)、教育教學(xué)、棚改安居工程、鄉(xiāng)村振興以及各類環(huán)境生態(tài)保護(hù)工程等等，隨著應(yīng)用項(xiàng)目種類的擴(kuò)大，其自身的債券品種也迅速豐富起來(lái)。僅2019年上半年，我國(guó)所發(fā)行的專項(xiàng)債券就接近900只，總體發(fā)行規(guī)模超2萬(wàn)億元，并在各類項(xiàng)目融資過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位。

我國(guó)地方政府專項(xiàng)債券所面臨的各類問(wèn)題

1. 發(fā)行規(guī)模仍然不足，應(yīng)用過(guò)程缺少靈活性

近幾年，為了實(shí)現(xiàn)全面脫貧致富的歷史重任，各地區(qū)政府廣泛開(kāi)展棚改工程，這些項(xiàng)目需要大量的資金支持，但是與龐大的實(shí)際資金需求規(guī)模相比，專項(xiàng)債券的發(fā)行量依舊偏低。

2.專項(xiàng)債券的定價(jià)機(jī)制及市場(chǎng)化程度需要進(jìn)一步提升與完善

地方政府專項(xiàng)債券的實(shí)際發(fā)行利率主要受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、國(guó)債實(shí)際利率以及債券的具體期限等因素的影響，其本質(zhì)與一般債券并不存在很大的區(qū)別，直接導(dǎo)致其利率水平與一般債券相比，并無(wú)明顯的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，我國(guó)對(duì)于地方政府專項(xiàng)債券的評(píng)級(jí)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體制仍不夠完善，實(shí)際評(píng)級(jí)過(guò)程對(duì)債券自身的發(fā)行利率影響較小。并且，各地在發(fā)行專項(xiàng)債券的過(guò)程中，其實(shí)際工作主導(dǎo)部門為省政府，這就導(dǎo)致債券缺少一定的針對(duì)性，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)不同地區(qū)的應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)。

3.缺少必要的市場(chǎng)監(jiān)管體系，評(píng)級(jí)報(bào)告不明，信息披露不全

以我國(guó)當(dāng)下較為流行的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債為案例，各地區(qū)政府在對(duì)其進(jìn)行評(píng)級(jí)過(guò)程中，經(jīng)常將項(xiàng)目收入與應(yīng)付債券本息作為思考點(diǎn)，在這種情況下，如果需要進(jìn)一步參考項(xiàng)目支出，那么其項(xiàng)目所實(shí)現(xiàn)的真正收益，將無(wú)法有效償還專項(xiàng)債券的本息金額。并且，各地的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債沒(méi)有對(duì)必要信息進(jìn)行披露，也缺少必要的監(jiān)督體系，致使投資者無(wú)法有效看到項(xiàng)目自身的風(fēng)險(xiǎn)，在購(gòu)買過(guò)程中存在很大的猶豫性。

4.實(shí)際的發(fā)行規(guī)模與節(jié)奏受到財(cái)政政策及其他債券的影響

近些年，我國(guó)政府出臺(tái)大量的指導(dǎo)文件，加快了專項(xiàng)債券的發(fā)行速度與規(guī)模，各地區(qū)為了完成這些要求，也迅速提高發(fā)行效率，但是考慮到同期存在的一般債券，在市場(chǎng)整體需求沒(méi)有更大幅度增長(zhǎng)的背景下，專項(xiàng)債券的發(fā)行壓力也在逐漸提升，其節(jié)奏相對(duì)較為混亂。同時(shí)，短期內(nèi)大量專項(xiàng)債券流入金融市場(chǎng)，對(duì)債券市場(chǎng)的整體平衡性造成很大的干擾，各類其他債券的發(fā)行工作受到很大打壓，甚至面臨著被擠出市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。

完善地方政府專項(xiàng)債券發(fā)展機(jī)制的具體建議

1.在當(dāng)前可利用限額之內(nèi)，提高專項(xiàng)債券的應(yīng)用范圍

專項(xiàng)債券的存在意義與一般債券存在一定的區(qū)別，各地區(qū)政府需要對(duì)專項(xiàng)債券的定位有足夠的認(rèn)知。專項(xiàng)債券的應(yīng)用需要圍繞各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，同時(shí)需要對(duì)項(xiàng)目自身的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效評(píng)測(cè)，創(chuàng)建項(xiàng)目白名單，科學(xué)合理地利用債券資金。另外，各地區(qū)需要對(duì)盲目投資現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)格控制，讓融資更為有序化，做好風(fēng)險(xiǎn)防控。各地區(qū)可針對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)各類債券基金的種類進(jìn)行深度挖掘，在精準(zhǔn)把控專項(xiàng)債券應(yīng)用范圍的前提下，增設(shè)更多的專項(xiàng)債券種類，使其向更為細(xì)致化領(lǐng)域發(fā)展。各地區(qū)在創(chuàng)設(shè)專項(xiàng)債券品種時(shí)，可將那些具備收入前提的項(xiàng)目納入其發(fā)行范圍。

2.全力實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)相關(guān)機(jī)制建設(shè)工作

債券是市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，需要完善的機(jī)制體系來(lái)支撐，而在這一過(guò)程中，首先就要對(duì)其市場(chǎng)化所需要面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)有足夠認(rèn)知，充分考量流動(dòng)性溢價(jià)、信用溢價(jià)等因素，創(chuàng)建更為合理的定價(jià)機(jī)制。其次，消除那些影響專項(xiàng)債券市場(chǎng)化建設(shè)工作的外力因素，讓專項(xiàng)債券與國(guó)債等一般債券脫離關(guān)系，以項(xiàng)目自身的盈利與風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)，設(shè)置合理的定價(jià)形式。另外，需要不斷提高與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)信息的透明度，讓每一個(gè)投資者都能對(duì)債券有更精準(zhǔn)的判斷，提高其投資信心。

3. 完善債券市場(chǎng)的法治規(guī)范，提高債券市場(chǎng)整體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力

債券市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)，需要以投資者利益為核心，盡可能披露與債券相關(guān)的各類信息，預(yù)防各類欺詐事件，并在此基礎(chǔ)上，完善與專項(xiàng)債券相關(guān)的各項(xiàng)法律條令，保障專項(xiàng)債券整個(gè)生命周期，并嚴(yán)懲違背相關(guān)法律條令的機(jī)構(gòu)或個(gè)人。

為了方便投資者自行查閱，各地區(qū)政府需要統(tǒng)一設(shè)置專項(xiàng)債券信息披露的在線平臺(tái)，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，讓投資者可隨時(shí)查看相關(guān)債券信息，此外，對(duì)于專項(xiàng)債券的信息披露過(guò)程也要設(shè)立嚴(yán)格的規(guī)章制度。信息披露過(guò)程需要注重所要披露信息的實(shí)際主體以及披露頻次、實(shí)際披露內(nèi)容等，為其制定強(qiáng)力有效的規(guī)章制度，讓信息披露過(guò)程有法可依，同時(shí)，信息披露的過(guò)程中，不僅要注重債券資金的實(shí)際應(yīng)用狀況，還要對(duì)其所依存的項(xiàng)目信息進(jìn)行有效展示，讓每一個(gè)投資者都能看到相關(guān)項(xiàng)目的最新進(jìn)展。

綜上所述，地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行，有力推動(dòng)了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的進(jìn)程，加快了我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)步伐。針對(duì)專項(xiàng)債券現(xiàn)存的各類問(wèn)題，各地區(qū)政府需要在完善制度與法律的前提下，提高債券的利用范圍，創(chuàng)建更多的專項(xiàng)債券種類，降低整體投資風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)各類基礎(chǔ)工程項(xiàng)目融資過(guò)程的科學(xué)合理發(fā)展。