新時代生態(tài)文明制度建設的山西探索與路徑優(yōu)化研究

韓 蕓，韓雪嬌

（山西省社會科學院（山西省人民政府發(fā)展研究中心），山西 太原 030032）

一、引言

黨的十八大以來，我國始終將制度建設作為生態(tài)文明建設的首要和關鍵任務，生態(tài)文明建設逐漸走向制度剛性規(guī)范。黨的十八大將生態(tài)文明建設納入“五位一體”的戰(zhàn)略高度，首次提出生態(tài)文明制度建設的概念。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會首次提出生態(tài)文明體制的概念，并將其納入到全面深化改革的目標體系當中，提出了用制度保護生態(tài)環(huán)境，明確了四大制度，即：自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度、生態(tài)保護紅線、資源有償使用制度和生態(tài)補償制度、生態(tài)環(huán)境保護管理體制，這四大制度即為生態(tài)文明制度體系的“四梁”。2014 年10 月，黨的十八屆四中全會提出“要用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度”[1]。至此，將生態(tài)文明制度建設提升到了法律的層面。2015 年9 月出臺的《生態(tài)文明體制改革總體方案》[2]，明確了建設自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系等八項制度的目標任務，這八項制度即為“八柱”。至此，生態(tài)文明制度的“四梁八柱”和生態(tài)文明制度體系真正建立起來。2018 年5月，全國生態(tài)環(huán)境保護大會正式確立了習近平生態(tài)文明思想，并提出了生態(tài)文化體系、生態(tài)經(jīng)濟體系、目標責任體系、生態(tài)文明制度體系和生態(tài)安全體系等五大方面的生態(tài)文明體系，特別在生態(tài)文明制度體系建設中，習近平總書記指出：“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線?！盵3]黨的十九大報告[4]將加快生態(tài)文明體制改革作為單獨章節(jié)進行闡述，突出強調(diào)了生態(tài)文明制度建設是生態(tài)文明建設的重中之重，為生態(tài)文明建設指明了方向，明確了任務。黨的十九屆四中全會進一步明確闡釋了生態(tài)文明制度體系的重要地位，明確了基本內(nèi)容、目標要求和重點任務，我國生態(tài)文明制度建設邁向了一個新的歷史高度。

實踐中，黨的十八大以來各級地方政府圍繞生態(tài)文明制度建設做了大量卓有成效的工作，切實解決了一批制約經(jīng)濟社會發(fā)展的問題，并探索形成了一批可復制、可借鑒、可推廣的經(jīng)驗。山西作為能源大省，認真貫徹落實習近平總書記系列講話精神和視察山西的重要指示要求，積極推進生態(tài)文明制度建設，盡力補足生態(tài)環(huán)境短板，取得了顯著成效。但是由于山西生態(tài)環(huán)境本體脆弱，貫徹落實“兩山”理論任重道遠，必須按照國家的總體戰(zhàn)略部署，從省情出發(fā)，循序漸進深化生態(tài)文明制度建設。

二、山西生態(tài)文明制度建設的實踐進展

以習近平同志為核心的黨中央高度關注山西生態(tài)文明建設，習近平總書記五年內(nèi)三次視察山西，對山西生態(tài)文明建設提出重要指示和要求。山西堅定地以習近平生態(tài)文明思想為引領，在促進生態(tài)文明制度建設方面做了積極有益的探索和實踐。

（一）積極探索建立生態(tài)文明地方性法規(guī)體系

黨的十八大以來，山西制定出臺了一系列地方性法規(guī)，逐步形成了生態(tài)文明地方性法規(guī)體系。2016 年12 月,結合新的《中華人民共和國環(huán)境保護法》和污染防治的實踐，對已經(jīng)實施了近20 年的《山西省環(huán)境保護條例》進行了修訂。同時，出臺了《山西省永久性生態(tài)公益林保護條例》，確立了森林生態(tài)底線，創(chuàng)立了最嚴苛的森林保護制度，對鞏固森林生態(tài)建設、維護生態(tài)安全提供了強有力的法治支撐。2017 年1 月，出臺了《山西省汾河流域生態(tài)修復與保護條例》，規(guī)定了汾河流域縣級以上政府的職責，制定了汾河流域生態(tài)修復與保護目標責任制等內(nèi)容，為汾河流域生態(tài)保護提供了基礎保障。2018年9 月，修訂了《山西省大氣污染防治條例》《山西省汾河流域水污染防治條例》《山西省減少污染物排放條例》等，其中《山西省大氣污染防治條例》被認為是山西最嚴苛的大氣污染防治法規(guī)。2019 年7月，針對水污染防治區(qū)域性特點，出臺了《山西省水污染防治條例》，推動形成了全民行動的水污染防治格局。2019 年11 月出臺了《山西省土壤污染防治條例》。2020 年1 月，山西省政府第270 號令頒布了《＜山西省環(huán)境保護條例＞實施辦法》，對修訂后的《山西省環(huán)境保護條例》從大氣污染防治、水污染防治、土壤和固體廢物污染防治以及監(jiān)管措施等十八個方面進行了細化，使其更具實效性和可操作性。

（二）不斷強化生態(tài)文明標準化建設

2019 年6 月山西正式成立“山西省環(huán)境保護標準化技術委員會”，積極開展“標準化+”行動，著力構建環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放（控制）標準、環(huán)境監(jiān)測類標準、環(huán)境管理規(guī)范類標準四大體系[5]。針對山西的污染物主要構成，研究制定了一批高于國家標準的污染物排放地方標準。相繼出臺了《污水綜合排放標準》（DB14/1928-2019）、《山西省地表水環(huán)境功能區(qū)劃》（DB14/67-2019）、《農(nóng)村生活污水處理設施水污染物排放標準》（DB14/726-2019）、《鍋爐大氣污染物排放標準》（DB14/1929-2019）、《燃煤電廠大氣污染物排放標準》（DB14/1703-2019）、《再生橡膠行業(yè)大氣污染物排放標準》（DB14/1930-2019）等六項強制性地方標準。其中《污水綜合排放標準》《鍋爐大氣污染物排放標準》《再生橡膠行業(yè)大氣污染物排放標準》三項標準是比國家標準更為嚴格的地方標準。這些標準的發(fā)布實施，與地方法規(guī)體系相配套，為更好地依法依規(guī)依標加強生態(tài)環(huán)境保護，用嚴格標準約束環(huán)境行為、倒逼轉(zhuǎn)型升級提供了重要的技術支撐。

（三）實施最嚴格生態(tài)環(huán)境保護制度

完善和落實主體功能區(qū)制度，生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單“三線一單”制度，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制等。積極推進“兩山七河一流域”生態(tài)修復工程、構建“三屏四群五區(qū)”林草生態(tài)建設新格局、推進“五湖”生態(tài)修復治理、完善河湖管理保護機制、強化河長制、湖長制等。林權制度改革方面，大力實施國土綠化彩化財化行動、健全林地新型經(jīng)營主體培育和特色經(jīng)濟林扶持機制、推行林長制、有序推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設等。

（四）建立健全自然資源高效利用制度

積極推進自然資源確權登記，健全以工業(yè)固廢綜合利用為重點的資源綜合利用體制機制以及工業(yè)固廢綜合利用的財政和稅收扶持政策，探索工業(yè)固廢處置與綜合利用第三方運營模式，加強工業(yè)固廢處置全過程監(jiān)管。創(chuàng)新自然資源使用制度，明確利用方式，規(guī)范利用行為，實行自然資源有償使用制度。深入推進國有土地、水、礦產(chǎn)等自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革。積極開展排污權交易，在主要污染物總量管理制度改革、排污許可證地方立法、污染物排放權交易體系建設方面進行了一系列配套改革，制定了《山西省固定污染源排污許可環(huán)境保護管理辦法》《山西省主要污染物排污權有償使用和交易實施辦法》。同時，積極探索研究推進用能權、用水權、碳排放權市場化交易制度。

（五）著力構建現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系

健全環(huán)境治理責任體系，落實生態(tài)環(huán)境保護督察工作細則和生態(tài)環(huán)境保護責任清單，編制自然資源資產(chǎn)負債表，實施領導干部自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責任離任審計。實施生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機制，發(fā)布《山西省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設工作方案》（晉政辦發(fā)〔2016〕169 號），加強環(huán)境預警、監(jiān)管以及互聯(lián)共享。發(fā)布《山西省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》（晉辦發(fā)〔2018〕65 號），明確賠償范圍、責任主體、索賠主體和解決途徑，探索建立以政府為主導、企業(yè)為主體、社會共同參與的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

（六）積極探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制

建立健全生態(tài)保護補償機制，2017 年出臺《關于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》（晉政辦發(fā)〔2016〕172 號），2019 年發(fā)布《山西省建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制實施計劃》《山西省建立市場化多元化生態(tài)保護補償機制今明兩年（2019—2020年）實施計劃》和《山西省健全生態(tài)保護補償機制今明兩年（2019—2020 年）行動計劃》等。積極探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)和運營轉(zhuǎn)化機制，加快建立生態(tài)產(chǎn)品從資源到資產(chǎn)再到資本的運營轉(zhuǎn)化機制，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)與價值增值的方式。

三、山西生態(tài)文明制度建設面臨的挑戰(zhàn)

習近平總書記指出：“我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法制不嚴密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關。”[6]當前，山西生態(tài)文明制度建設仍然面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，尚需引起重視。

（一）制度體系尚需進一步細化完善

生態(tài)文明制度建設是一項系統(tǒng)工程，各制度環(huán)環(huán)相扣，相互支撐。就目前而言，山西作為省級層面的制度建設仍然不容樂觀。一是生態(tài)文明制度體系還不完整，存在制度建設“碎片化”現(xiàn)象，如干部生態(tài)政績考核制度存在指標體系不健全、考核模式尚未多元化、考核周期不合理等問題；生態(tài)補償制度中相關橫向轉(zhuǎn)移支付制度不足、地方政府配套資金很難落實等問題。二是生態(tài)文明制度體系中主導性制度不清晰，有些生態(tài)文明制度還沒有真正發(fā)揮應有作用。有些環(huán)保問題涉及部門眾多，亟須加快提升統(tǒng)攬和牽頭部門作用。三是生態(tài)文明制度創(chuàng)新中存在制度缺位，如用能權交易制度在國家已經(jīng)試點多年，碳排放權交易制度在全國許多城市都已建立了相應的制度體系，但山西相關制度仍然處于研究和起步階段。

（二）實施機制不健全

一是部分改革推動力度不夠。領導干部現(xiàn)行的政績考核體系中以GDP 為主導的發(fā)展觀仍未從根本上轉(zhuǎn)變，生態(tài)環(huán)保指標權重相對于經(jīng)濟指標偏低，推進生態(tài)文明制度建設的動力不足。再者，現(xiàn)行的政策法規(guī)中缺乏改革容錯機制，地方領導干部在生態(tài)文明制度建設中按上級按部就班的多，勇于創(chuàng)新的少。二是改革支撐能力不夠。一方面基礎設施建設、環(huán)境治理項目、機構改革等需要投入大量的資金，全省面臨的資金壓力很大，導致部分改革推進緩慢。另一方面技術人才短缺。如領導干部離任審計，需要擁有審計技能、環(huán)境資源知識和信息化技術的復合型人才；用能權、碳排放權交易需要用到地理信息技術、遙感監(jiān)測技術等高技術人才。三是部門推進合力不夠。生態(tài)文明制度建設中大部分改革任務需要多部門共同推進，如生態(tài)損壞賠償制度涉及環(huán)保、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個部門，推動力度和協(xié)調(diào)能力還不高，部門之間信息共享程度不高，數(shù)據(jù)統(tǒng)計標準不統(tǒng)一，開展審計和統(tǒng)計工作難度較大。

（三）市場機制改革滯后

就目前情況來看，政府依然是推動生態(tài)文明建設的主要動力，山西生態(tài)文明制度建設中市場手段較少，市場主體作用偏弱。一是自然資源產(chǎn)權以及排放權等制度不健全。目前，山西在用能權交易、碳交易制度建設以及相關研究等方面遠遠落后于發(fā)達地區(qū)，相應的法律制度、方法等還不健全，指標的原始分配還存在困難，相應的交易制度還不完善，整體進展較慢。排污權實施多年還處于試點經(jīng)驗總結階段，自然資源產(chǎn)權、環(huán)境產(chǎn)權制度還處在推進階段。二是市場形成價格機制不健全。雖然近年來資源型產(chǎn)品價格改革不斷推進，但行政性定價依然是資源型產(chǎn)品的主要定價方式，資源型產(chǎn)品價格形成機制尚未理順，多半資源型產(chǎn)品價格不能完全體現(xiàn)資源的全部價值，有利于資源節(jié)約、環(huán)境保護的價格體系尚未形成。三是亟待建立多元化的生態(tài)補償機制。全省生態(tài)補償機制尚不完善，由于資金有限，補償標準偏低，跨地區(qū)的橫向補償尚未建立起來。

（四）制度意識不強

生態(tài)文明建設的基礎是對生態(tài)文明制度重要性的認知程度。當前，生態(tài)文明制度建設在一定程度上還處在政府層面，社會公眾認知程度還不高。群眾對于參與生態(tài)文明制度建設的方式方法認識有限、對生態(tài)文明體制機制的理解不足，致使生態(tài)文明意識薄弱，積極性不高，有效參與不夠。當前，推動生態(tài)文明建設，尤其是生態(tài)文明制度建設，如果單純依靠政府自上而下的推動遠遠不夠，必需協(xié)同公眾有效參與。

四、山西生態(tài)文明制度建設的路徑優(yōu)化思路

生態(tài)文明制度建設是一個不斷推進的創(chuàng)新過程，是一個理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和體系創(chuàng)新不斷持續(xù)的過程[7]。新時代，必須堅持以習近平生態(tài)文明思想為指導，牢固樹立綠色發(fā)展理念，不斷健全完善生態(tài)文明體制機制體系，推進生態(tài)文明制度建設系統(tǒng)化、精細化、信息化。

（一）不斷完善制度體系和內(nèi)容

生態(tài)文明制度建設涉及的領域?qū)?，涉及的面廣、涉及的部門多，因此要對生態(tài)文明制度體系隨時查缺補漏并不斷補充和完善。當前在“雙碳”目標的指引下，要積極統(tǒng)籌推進實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標相關制度建設，制定并實施綠色發(fā)展、新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展、碳排放約束、碳排放交易、碳匯林業(yè)發(fā)展、碳匯交易等機制，構建生態(tài)文明制度體系鏈條。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，積極推進鄉(xiāng)村生態(tài)文明制度建設，健全完善耕地保護制度、完善村莊建設與人居環(huán)境整治制度、健全農(nóng)村環(huán)保資金投入機制、建立農(nóng)村環(huán)境治理目標責任制等。

（二）深化推進市場機制改革

生態(tài)文明建設中要積極發(fā)揮市場的作用。一是深化推進資源環(huán)境領域市場機制改革。以資源稅、環(huán)境稅、生態(tài)補償、排污權交易等現(xiàn)行政策實施效果評估為依據(jù)，做好生態(tài)制度市場機制的頂層設計。二是建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制。健全和完善生態(tài)補償制度的法律法規(guī)，明確生態(tài)補償領域，創(chuàng)新補償?shù)姆绞胶颓溃黾友a償資金，建立監(jiān)督考核體系。三是加快建立用能權、碳排放權等交易機制。加強環(huán)境權益交易等制度的頂層設計和基礎性研究，增強頂層設計的系統(tǒng)性、科學性；對標全國以及發(fā)達地區(qū)，盡快建立全省統(tǒng)一的交易機制，確定統(tǒng)一的交易標準和分配方式，合理定價，待交易完善后，實現(xiàn)向全國交易過渡；建立部門和環(huán)境權益銜接協(xié)調(diào)機制和監(jiān)督監(jiān)管機制，推動建立公平、透明、統(tǒng)一、高效的交易運行機制。

（三）建立健全科學評估機制

習近平總書記指出：“最重要的是要完善經(jīng)濟社會發(fā)展考核評價體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設狀況的指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，使之成為推進生態(tài)文明建設的重要導向和約束?！盵8]一要建立制度決策前評價制度。生態(tài)文明制度正式實施之前，要做相應的定性評判和定量仿真模擬之外，鑒別和判斷制度實施的預期效果。二要建立制度實施中期評價。當生態(tài)文明制度實施一定階段后，要對制度的實施進行中期的評估評價，研判制度實施過程中存在的問題，并及時加以矯正。三要建立制度實施后期評價。生態(tài)文明制度實施一個周期或若干時期后，就生態(tài)文明體制改革的重點制度，開展實施效果的量化評估，可以引入第三方評估機構進行評估。運用生態(tài)文明制度績效定量評價的多種模型，及時獲取定量評價的相關數(shù)據(jù)，做好總體的績效評價。分析取得的成效，查找問題短板，總結經(jīng)驗模式，研究改進方向。

（四）完善工作保障機制

一是統(tǒng)籌推進工作協(xié)調(diào)機制，推行多部門聯(lián)合監(jiān)管和協(xié)同執(zhí)法。對于生態(tài)文明改革的重大問題和突出問題，建立高規(guī)格領導小組、健全聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)解決跨部門事項。同時，建立生態(tài)環(huán)境保護多部門之間的信息共享機制，積極構建政府、社會、民眾三方聯(lián)動的全民行動機制。二是多方發(fā)力籌措改革資金。積極爭取中央資金支持，加大省級財稅支撐力度，充分發(fā)揮財政資金的引導和杠桿作用。完善綠色金融制度，鼓勵金融機構建立健全綠色信貸政策等，探索金融衍生品的開發(fā)。積極拓展PPP 模式在生態(tài)環(huán)保領域的應用。三是加強能力建設。一方面，加強高技術等人才培養(yǎng)，支持校地、校企聯(lián)合培養(yǎng)人才，鼓勵高等院校根據(jù)生態(tài)文明建設需要，適當調(diào)整專業(yè)設置。另一方面，加快數(shù)據(jù)基礎設施建設，開展全省自然資源調(diào)查，建立山西自然資源基礎數(shù)據(jù)庫，并在此基礎上，結合各部門相關數(shù)據(jù)庫，創(chuàng)設生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺。探索運用大數(shù)據(jù)技術，發(fā)掘和釋放數(shù)據(jù)資源的潛在價值。

（五）健全社會監(jiān)督和公眾參與機制

生態(tài)文明建設是民心所向、民意所系，是國勢所趨、國運所系?！笆奈濉逼陂g，生態(tài)文明建設將成為山西全方位推動高質(zhì)量發(fā)展的重要統(tǒng)領之一，生態(tài)文明建設需要社會各界積極參與、共同努力。要團結一切可以團結的積極力量，通過多種途徑，加大宣傳力度，營造有利的社會環(huán)境。進一步引導群眾理性參與生態(tài)文明建設相關事務，強化社會監(jiān)督責任。緊緊用好新聞媒體曝光的手段，讓污染企業(yè)無處生存，讓好典型、好經(jīng)驗得到宣傳推廣。