通化市自然保護(hù)地建設(shè)現(xiàn)狀及對(duì)策建議

李 巖

(吉林省通化市林業(yè)信息中心， 吉林 通化 134001)

通化市位于吉林省東南部，幅員面積1.56萬km2，總?cè)丝?30萬，市區(qū)人口50萬。全市現(xiàn)有林地面積97.90萬hm2，有林地面積87.86萬hm2，活立木總蓄積量9 006萬m3，森林覆蓋率67.30 %，是吉林省重點(diǎn)林區(qū)，國(guó)家Ⅰ級(jí)森林火險(xiǎn)區(qū)。目前，通化市已建立起了類型豐富、功能多樣的各級(jí)各類自然保護(hù)地，在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。但仍然存在保護(hù)地邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題。本文通過對(duì)通化市自然保護(hù)地的調(diào)研，探討了當(dāng)?shù)刈匀槐Ｗo(hù)地體系在建設(shè)中存在的主要問題，提出有益的對(duì)策建議。

1 自然保護(hù)地體系建設(shè)現(xiàn)狀

多年來，通化市委、市政府高度重視自然保護(hù)地建設(shè)與管理，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，立足生態(tài)發(fā)展區(qū)定位，扎實(shí)做好自然保護(hù)地體系建設(shè)管理工作。各地有關(guān)部門加強(qiáng)保護(hù)建設(shè)，合理開發(fā)利用，為促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。目前，通化市自然保護(hù)地包括自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、國(guó)家地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等不同類型自然保護(hù)地13處。分別為吉林哈泥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、吉林集安國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、吉林通化石湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、吉林龍灣國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、吉林羅通山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)及吉林輝南大椅山濕地省級(jí)自然保護(hù)區(qū)6個(gè)省級(jí)及以上自然保護(hù)區(qū)，總面積72 180.6 hm2；吉林白雞峰國(guó)家森林公園、吉林集安五女峰國(guó)家森林公園、吉林通化石湖國(guó)家森林公園、吉林三仙夾國(guó)家森林公園、吉林龍灣群國(guó)家森林公園5個(gè)國(guó)家級(jí)森林公園，總面積19 227 hm2；吉林集安霸王潮國(guó)家濕地公園、吉林通化蝲蛄河國(guó)家濕地公園2個(gè)國(guó)家級(jí)濕地公園，總面積3 102.36 hm2。全市基本形成類型齊全、布局基本合理、功能相對(duì)完善的自然保護(hù)地構(gòu)架。

1.1 健全管理體系方面

全市省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園均成立了管理機(jī)構(gòu)。各自然保護(hù)地健全了自然保護(hù)工作機(jī)制，建立了與毗鄰市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，同時(shí)積極倡導(dǎo)推進(jìn)“一區(qū)一法”(一個(gè)保護(hù)區(qū)一個(gè)管理辦法)和“一園一法”(一個(gè)公園一個(gè)管理辦法)，對(duì)保護(hù)地的保護(hù)與利用等作出規(guī)定。目前，吉林哈泥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、吉林集安國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、吉林龍灣國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)分別制定了由縣級(jí)以上人大或政府頒布的管理辦法，逐步實(shí)現(xiàn)保護(hù)管理工作的規(guī)范化、制度化、法治化和科學(xué)化。

1.2 落實(shí)管理責(zé)任方面

將自然保護(hù)工作納入市政府與縣(區(qū))政府簽訂的保護(hù)發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任書及林長(zhǎng)制工作考核的重要內(nèi)容，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行目標(biāo)管理考核，推進(jìn)自然保護(hù)工作一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)。加大自然保護(hù)地野生動(dòng)物主要棲息地巡查巡護(hù)力度，實(shí)施網(wǎng)格化管理。制定保護(hù)地總體規(guī)劃，合理調(diào)整保護(hù)地范圍和功能分區(qū)，開展自然保護(hù)地勘界定標(biāo)并建立矢量數(shù)據(jù)庫，與生態(tài)保護(hù)紅線銜接，在核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)重要位置設(shè)立界樁和標(biāo)識(shí)牌，形成自然保護(hù)地“一張圖、一套數(shù)”。開展廣泛深入宣傳，每年組織“愛鳥周”“世界濕地日”等活動(dòng)，建標(biāo)本館、宣教室、制作展板、設(shè)立宣傳牌等，面向城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、保護(hù)區(qū)、旅游景點(diǎn)，積極開展形式多樣的宣傳教育，營(yíng)造全社會(huì)支持、參與自然保護(hù)工作的良好氛圍。

1.3 提升保護(hù)能力方面

吉林哈泥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、吉林龍灣國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)積極與東北師范大學(xué)、東北林業(yè)大學(xué)、吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)、吉林省林業(yè)科學(xué)研究院、吉林省林業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究院等大專院校及科研院所合作，開展野生動(dòng)植物調(diào)查、生物多樣性本底調(diào)查、自然保護(hù)地整合優(yōu)化、林業(yè)有害生物調(diào)查監(jiān)測(cè)、生態(tài)系統(tǒng)及環(huán)境監(jiān)測(cè)等工作，完成了《吉林哈泥省級(jí)自然保護(hù)區(qū)科學(xué)考察報(bào)告》《長(zhǎng)白山西麓哈泥炭沼澤地貌特征及其形成的水動(dòng)力機(jī)制》等科研項(xiàng)目，為保護(hù)區(qū)保護(hù)和管理工作提供了科學(xué)決策依據(jù)。北京林業(yè)大學(xué)、北華大學(xué)等院校與吉林哈泥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局簽訂了教學(xué)實(shí)驗(yàn)基地協(xié)議，為保護(hù)區(qū)發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)、加強(qiáng)高校聯(lián)系、提升管理水平創(chuàng)造了良好契機(jī)。通化縣林業(yè)局啟用通化蝲蛄河國(guó)家濕地公園宣教中心，為學(xué)校搭建科教平臺(tái)，與學(xué)校聯(lián)動(dòng)開展科普宣教、“關(guān)愛自然、保護(hù)濕地”活動(dòng)，切實(shí)增強(qiáng)了學(xué)生保護(hù)濕地、保護(hù)家園的自覺性。

1.4 嚴(yán)格用途管控方面

根據(jù)《吉林省生態(tài)移民工程規(guī)劃》(2015—2030年)，目前，吉林哈泥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)已累計(jì)完成221戶移民工作，切實(shí)解決生態(tài)環(huán)境突出問題。輝南縣、通化縣、集安市共收回濕地面積近133.3 hm2，各地開展?jié)竦鼗謴?fù)186.7 hm2，建設(shè)水土保持林66.7 hm2。結(jié)合全市生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用項(xiàng)目的實(shí)施，開展了與周邊單位及社區(qū)共建活動(dòng)，成立共管組織，簽訂共管協(xié)議，建立共管機(jī)制。目前，吉林哈泥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)與柳河縣政府有關(guān)部門、柳河縣涼水鎮(zhèn)回頭溝村、孤山子鎮(zhèn)大甸子村和八里哨村、柳河縣八里哨林場(chǎng)、涼水林場(chǎng)、三岔子林業(yè)局勝利林場(chǎng)實(shí)現(xiàn)轄區(qū)社區(qū)共建，實(shí)現(xiàn)生物多樣性共同保護(hù)。同時(shí)，在村容、村貌、道路、水渠、垃圾場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及為社區(qū)群眾創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)、村組耕作、種植提供幫助等方面達(dá)成共識(shí)，有效加強(qiáng)自然保護(hù)管理和促進(jìn)周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。不斷加快保護(hù)地建設(shè)，各縣(區(qū))積極爭(zhēng)取國(guó)家、省資金支持，全市開展了蝲蛄河退耕還濕、輝發(fā)河濕地公園、哈泥濕地保護(hù)與恢復(fù)等多個(gè)項(xiàng)目建設(shè)，改善了項(xiàng)目區(qū)生態(tài)脆弱和退化濕地的生態(tài)狀況。

2 自然保護(hù)地體系建設(shè)面臨的主要問題

2.1 管理體制不夠順暢

除吉林龍灣國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)行政上隸屬于吉林省林業(yè)和草原局外，吉林哈泥國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、吉林通化石湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、吉林集安國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)行政上隸屬于本級(jí)人民政府及其職能機(jī)構(gòu)林業(yè)主管部門，業(yè)務(wù)上由吉林省林業(yè)和草原局指導(dǎo)。這種管理體制存在自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督管理難以到位、保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)、保護(hù)與恢復(fù)項(xiàng)目難以爭(zhēng)取等問題，不利于自然保護(hù)區(qū)持續(xù)發(fā)展。

2.2 工作機(jī)制有待完善

當(dāng)前法律規(guī)定林業(yè)主管部門是自然保護(hù)地的管理部門，但森林公安機(jī)構(gòu)實(shí)施轉(zhuǎn)隸改革后，林業(yè)主管部門執(zhí)法環(huán)節(jié)弱化，需進(jìn)一步理順完善工作機(jī)制。且由于保護(hù)區(qū)跨區(qū)域面積較大，人員編制配備偏少，專業(yè)監(jiān)管人員、執(zhí)法車輛及防護(hù)裝備等不能滿足工作需要。

2.3 建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入不足

近年來，雖然各級(jí)部門加大了對(duì)保護(hù)地建設(shè)方面的投入，但是基礎(chǔ)設(shè)施落后、總體經(jīng)費(fèi)投入不足，特別是省級(jí)保護(hù)區(qū)、森林公園未建立穩(wěn)定的投入長(zhǎng)效機(jī)制，這些都嚴(yán)重困繞著保護(hù)地各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，也束縛人才的合理利用。

2.4 保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)的矛盾突出

部分自然保護(hù)區(qū)的周邊以及內(nèi)部有一定數(shù)量的人口，人為活動(dòng)必然給自然保護(hù)地的環(huán)境帶來影響和變化。甚至部分居民為了獲取經(jīng)濟(jì)收入而違反法律，在保護(hù)地內(nèi)放牧、偷獵、亂砍濫伐，對(duì)自然保護(hù)地環(huán)境造成不良影響，使保護(hù)地和周邊社區(qū)在資源利用和保護(hù)上發(fā)生矛盾[1]。

3 優(yōu)化自然保護(hù)地建設(shè)的主要對(duì)策建議

3.1 穩(wěn)步推進(jìn)自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作

自然保護(hù)地整合優(yōu)化，可以解決自然保護(hù)地面積交叉重疊、機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)立等問題。理順自然保護(hù)地管理職能，按照同級(jí)別保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先、不同級(jí)別低級(jí)別服從高級(jí)別的原則進(jìn)行整合優(yōu)化，做到一個(gè)保護(hù)地一套機(jī)構(gòu)、一塊牌，有利于對(duì)自然保護(hù)地實(shí)行全過程統(tǒng)一管理，對(duì)生物多樣性保護(hù)和自然保護(hù)地可持續(xù)發(fā)展具有重要意義[2]。

3.2 整合執(zhí)法主體

明確自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一執(zhí)法主體地位，賦予管理局、保護(hù)站法定的管理職責(zé)和行政執(zhí)法權(quán)。對(duì)尚未建立森林公安機(jī)構(gòu)的自然保護(hù)區(qū)，建立森林公安派出機(jī)構(gòu)，協(xié)同自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施綜合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊亂砍濫伐、亂捕濫獵、亂采濫挖、亂墾濫圍等破壞和侵占自然保護(hù)區(qū)資源的違法犯罪行為。

3.3 建立財(cái)政投入為主的多元化保障制度

自然保護(hù)屬于公益事業(yè)，無論是中央財(cái)政還是地方財(cái)政都應(yīng)加大對(duì)其投入[3]。要積極爭(zhēng)取相關(guān)政策支持，加大對(duì)保護(hù)地基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)力度。建立以中央、省級(jí)財(cái)政投入為主的多元化資金保障制度；統(tǒng)籌各級(jí)財(cái)政資金，保障各類自然保護(hù)地保護(hù)、運(yùn)行和管理；鼓勵(lì)金融和社會(huì)資本出資設(shè)立自然保護(hù)地基金。要完善自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)設(shè)立，配齊機(jī)構(gòu)管理人員和專業(yè)技術(shù)人員，逐步實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

3.4 建立自然保護(hù)地社區(qū)共建共管體系

開展共建共管是保護(hù)地和社區(qū)共同發(fā)展的有效途徑[4]。努力建立健全社區(qū)共建共管模式，讓村民承擔(dān)起保護(hù)地“生態(tài)護(hù)林員”“共建共管員”等角色。開展廣泛、持久的宣傳教育，逐步提高人們對(duì)保護(hù)地重要性的認(rèn)識(shí)，以增加公眾參與性。積極探索開展“共建共管”項(xiàng)目，逐步提高社區(qū)農(nóng)民收入。在自然保護(hù)地和諧合作模式下，劃定適當(dāng)區(qū)域開展生態(tài)教育、自然體驗(yàn)、生態(tài)旅游等活動(dòng)，構(gòu)建高品質(zhì)、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品體系，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)共建、生態(tài)成果共享。