黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同戰(zhàn)略體系研究

“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究”綜合組

一、前言

黃河是我國第二大河，承載著華夏民族的厚重歷史，被譽為中華民族的搖籃和中華民族的母親河。黨的“十八大”以來，黨中央將黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展作為事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計。2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上發(fā)表重要講話，將黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略 [1]。2020年1月，習(xí)近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第六次會議并發(fā)表重要講話，強調(diào)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展要高度重視解決突出重大問題，實施生態(tài)保護修復(fù)和污染治理工程，全面實施深度節(jié)水控水行動，推進水資源節(jié)約集約利用。2021年10月，習(xí)近平總書記在山東主持召開深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會，要求沿黃河開發(fā)建設(shè)必須守住生態(tài)保護這條紅線，必須嚴守資源特別是水資源開發(fā)利用上限，用強有力的約束提高發(fā)展質(zhì)量效益。

當(dāng)前，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展仍面臨諸多問題，水是核心要素，需要從戰(zhàn)略角度進行系統(tǒng)思考和整體設(shè)計。國內(nèi)諸多學(xué)者已在協(xié)調(diào)黃河流域水沙關(guān)系 [2,3]、黃河流域水生態(tài)保護 [4,5]、黃河流域水資源利用 [6,7]、黃河流域水生態(tài)補償[8]、黃河流域水污染治理 [9,10]以及黃河流域文化建設(shè) [11]等領(lǐng)域開展了諸多研究，但缺少將水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水沙關(guān)系以及水文化作為整體[12~14]，專注于黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同體系的研究。

本文通過科學(xué)分析當(dāng)前黃河流域生態(tài)環(huán)境保護、水資源開發(fā)利用、水沙調(diào)控、防洪減災(zāi)、經(jīng)濟社會發(fā)展等方面存在的瓶頸，以水為主線，結(jié)合黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略需求，按照多環(huán)節(jié)、多領(lǐng)域、多要素協(xié)同推進的總體思路，研究建立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同戰(zhàn)略體系，為“共同抓好大保護、協(xié)同推進大治理”提供有力支撐。

二、黃河流域保護治理取得的成效

目前，我國在黃河流域保護治理方面取得了舉世矚目的成就。防洪減災(zāi)體系基本建成，河道萎縮態(tài)勢初步遏制，流域用水過快增長局面得到有效控制，上游水源涵養(yǎng)能力穩(wěn)定提升，中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強，下游河口濕地面積逐年回升，生物多樣性明顯增加，鄭州、西安、濟南等中心城市以及中原地區(qū)城市群加快建設(shè)，全國重要的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)基地和能源基地的地位進一步鞏固。

（一）生態(tài)保護修復(fù)重大工程成效顯著

近年來，國家先后實施了三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設(shè)、三北防護林建設(shè)、天然林保護、水土保持、退耕還林還草等重大工程，開展了祁連山、黃土高原、南太行、泰山等多個“山水林田湖草”生態(tài)保護修復(fù)工程試點，黃河流域生態(tài)保護修復(fù)力度不斷加強 [15]。沿黃九?。▍^(qū)）劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，以國家公園為主體的自然保護地體系初步形成，三江源國家公園作為第一批國家公園正式設(shè)立，祁連山國家公園試點積極推進，羌塘?三江源、祁連山區(qū)等生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域劃定 [16]。黃河流域生態(tài)系統(tǒng)狀況總體穩(wěn)定，根據(jù)生態(tài)環(huán)境狀況遙感調(diào)查評估結(jié)果，2000—2018年，生態(tài)質(zhì)量改善的區(qū)域占黃河流域面積的77%，其中，中游生態(tài)質(zhì)量狀況改善最為明顯，74.97%的區(qū)域生態(tài)質(zhì)量有明顯改善 [17]。

（二）流域環(huán)境質(zhì)量明顯改善

2006—2019年，黃河流域地表水水質(zhì)獲得了總體改善，在流域內(nèi)137個河流斷面中，I~III類河流斷面的比例提升了23%，劣V類河流斷面比例下降了16.2%，總體水質(zhì)狀況由中度污染改善為輕度污染 [18]。黃河流域大氣主要污染物濃度降幅明顯，2015—2019年，PM2.5平均濃度、PM10平均濃度和SO2平均濃度分別下降了29.2%、29.6%和58.7%；2019年，黃河流域環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良的天數(shù)在全年中的占比為76.5% [19]。黃河流域土壤環(huán)境保護工作全面開展，截至2020年9月，黃河流域9個?。▍^(qū)）共有4103家企業(yè)納入土壤污染重點監(jiān)管單位名錄，覆蓋全流域的土壤環(huán)境風(fēng)險管控體系基本建立；開展農(nóng)用地分類管理，對輕中度污染耕地安全利用和重度污染耕地進行嚴格管控 [20]。

（三）水沙調(diào)控能力大幅提升

近20年來，黃河流域開展了大規(guī)模的黃土高原水土保持和生態(tài)建設(shè)工程，增加水土流失治理面積為 2.13×105km2，增加梯田面積為 3.32×104km2，主要產(chǎn)沙區(qū)林草梯田的有效覆蓋率由1978年的18%提高至2018年的61% [21]。黃土高原淤地壩由1950年的2000余座增至2015年的5.2萬余座（含骨干、中型壩1.6萬余座），主要分布于丘陵溝壑區(qū)和高塬溝壑區(qū)。建成了7座水沙調(diào)控骨干控制工程，黃河下游戰(zhàn)勝了12次超過10 000 m3/s的大洪水，扭轉(zhuǎn)了歷史上黃河下游頻繁決口改道的局面，實現(xiàn)了連續(xù)60多年伏秋大汛堤防不決口 [22]。

（四）黃河文化建設(shè)取得重要進展

黃河流域是旱作農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代人類起源的核心區(qū)域，是早期國家與城市文明的發(fā)源地。黃河文化是中華文明的重要組成部分，是中華民族的根和魂。我國已將建設(shè)黃河國家文化公園納入國家第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標，進一步構(gòu)建黃河文化價值體系和地標體系，挖掘黃河治理文化和保護傳承黃河非物質(zhì)文化遺產(chǎn) [23]。近年來，黃河流域各?。▍^(qū)）政府相繼出臺了一系列管理辦法、條例及建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)了三江源黃河文化生態(tài)區(qū)、鄭州市黃河風(fēng)景名勝區(qū)、山東東營黃河口濕地生態(tài)旅游區(qū)、三門峽百里黃河生態(tài)廊道等，將黃河文化傳承、生態(tài)保護與觀光旅游相結(jié)合，對保護黃河生態(tài)資源、傳承弘揚黃河文化發(fā)揮了重要作用 [24]。

（五）黃河流域綠色發(fā)展制度體系不斷完善

立足于黃河流域?qū)嶋H，我國從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會等戰(zhàn)略視角出發(fā)，對黃河流域的保護治理與高質(zhì)量發(fā)展進行了頂層設(shè)計與戰(zhàn)略規(guī)劃。國家積極推進黃河保護立法，2021年10月，國務(wù)院審議通過《中華人民共和國黃河保護法（草案）》；2021年10月8日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》；國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《 “十四五”黃河流域城鎮(zhèn)污水垃圾處理實施方案》，指導(dǎo)黃河流域城鎮(zhèn)污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運維；水利部印發(fā)《關(guān)于實施黃河流域深度節(jié)水控水行動的意見》，將水資源作為最大的剛性約束，全面實施黃河流域深度節(jié)水控水行動，推進水資源集約節(jié)約利用。

三、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵制約瓶頸

黃河流域水資源總量僅占全國水資源總量的2.5% [25]，2019 年黃河流域取水量高達 5.56×1010m3，水資源開發(fā)利用率接近80% [26]，流域可用水量已接近極限。黃河流域蘭州以上河段流量約占黃河天然徑流量的60% [27]，而居民、耕地、礦產(chǎn)、能源等卻集中分布在下游地區(qū) [28]。整體來看，水資源總量不足、水資源時空分布不平衡、用水方式粗放以及污染治理水平低、傳統(tǒng)資源消耗型產(chǎn)業(yè)占比較高等成為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的重要制約因素。

（一）流域水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)

黃河流域水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)具體表現(xiàn)為水少沙多。近年來受氣候變化、水資源開發(fā)利用以及其他人類活動影響，黃河流域水資源總量持續(xù)減少，中上游輸沙量持續(xù)降低，水資源短缺問題愈發(fā)突出。人類活動對輸沙量減少的作用越來越大，特別是生態(tài)建設(shè)工程的減沙作用不斷增強；中下游河道淤積、河道整治工程不完善等導(dǎo)致主河槽淤積萎縮，產(chǎn)生“二級懸河”問題，致使汛期防洪壓力加大；另外，旱災(zāi)與水災(zāi)頻繁發(fā)生，水生態(tài)安全問題突出。

（二）生態(tài)系統(tǒng)本底敏感脆弱

黃河上中游地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱，荒漠化、沙漠化、水土流失等問題突出，受人類活動與氣候變化影響，上游地區(qū)冰川、凍土及草原生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生退化現(xiàn)象，導(dǎo)致部分地區(qū)水源涵養(yǎng)功能下降；中游地區(qū)水土資源保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾日益突出，水土流失治理難度仍然較大，水土流失治理格局亟待調(diào)整。受黃河中上游地區(qū)水沙量減少影響，下游黃河三角洲地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生嚴重退化，生態(tài)流量持續(xù)減少、生態(tài)系統(tǒng)破碎化加劇、生物多樣性降低、河湖濕地面積嚴重萎縮等生態(tài)環(huán)境問題日漸突出。

（三）水污染對河湖生態(tài)功能造成危害

2019年，黃河流域劣V類水體的比例為8.8%，共有9個劣V類河流斷面，主要分布在汾河及其支流、三川河、屈產(chǎn)河等。其中，汾河流域在2006—2019年持續(xù)遭受重度污染，如汾河干流溫南社斷面在2012—2019年的水質(zhì)持續(xù)為劣V類，涑水河張留莊斷面水質(zhì)污染嚴重 [29]。水環(huán)境污染一方面對流域生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重危害，特別是導(dǎo)致河湖生物多樣性顯著降低；另一方面，水環(huán)境污染加劇了流域水資源短缺問題，致使部分地區(qū)水質(zhì)型缺水問題突出。

（四）水資源利用結(jié)構(gòu)不合理

黃河流域水資源利用以農(nóng)業(yè)灌溉用水為主，農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的67.5%，高于全國平均水平 [30]。其中，2018年，從黃河流域九?。▍^(qū)）農(nóng)業(yè)用水量的占比情況來看（見圖1），寧夏的農(nóng)業(yè)用水量占比最高，為85.6%。隨著黃河中上游地區(qū)耕地面積的不斷增加，在現(xiàn)有灌溉方式下，農(nóng)業(yè)灌溉用水壓力將進一步加大 [31]。黃河流域上中游地區(qū)的工業(yè)體系以能源產(chǎn)業(yè)為主，如煤炭采選、煉焦、天然氣開采等，耗水量大，對中下游地區(qū)供水造成較大壓力 [32]。2020年，通過全國水資源一級區(qū)地表水資源開發(fā)利用率情況可以看出（見圖2），黃河區(qū)（主要包括黃河流域）地表水資源開發(fā)利用率為80.2% [33]，位居首位。黃河流域地下水開采水平總體較高，部分地區(qū)淺層地下水開采量已占可開采量的80%以上 [34,35]。近年來隨著黃河流域沿途各?。▍^(qū)）對地下水開采管控力度的加大，城市地下水水位總體趨于穩(wěn)定，但部分農(nóng)業(yè)灌區(qū)地下水位仍呈下降趨勢 [36]。

圖1 2018年黃河流域九?。▍^(qū)）農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的比例

圖2 2020年全國水資源一級區(qū)地表水資源開發(fā)利用率

（五）高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同體系尚未形成

黃河流域的傳統(tǒng)種植業(yè)和畜牧業(yè)占比較高 [37]，經(jīng)濟活力相對欠缺，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級存在路徑依賴，改造進度慢，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、低端產(chǎn)業(yè)、資源型產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)占比較高 [38]，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)、高附加值產(chǎn)業(yè)和資本科技密集型產(chǎn)業(yè)較少等問題突出 [39]。各城市內(nèi)部、城市之間、城市群之間未能形成合理的產(chǎn)業(yè)分工及特色產(chǎn)業(yè)集群，呈現(xiàn)平行競爭態(tài)勢。另外，流域內(nèi)部發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)狀況明顯，發(fā)達、欠發(fā)達與貧困地區(qū)并存，城鄉(xiāng)差距明顯 [40]，科技創(chuàng)新發(fā)展存在無序競爭、缺乏合作、強弱不均等問題，技術(shù)創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)競爭力的下降使得黃河流域各地區(qū)市場競爭力整體較弱，難以協(xié)同聯(lián)動發(fā)展。

四、黃河流域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略體系的構(gòu)建

圍繞生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展主題，因地制宜、分區(qū)施策，立足全流域整體和長遠利益，從上中下游區(qū)域協(xié)同、水生態(tài)?水環(huán)境?水資源?水安全?水文化“五水”協(xié)同、水?氣?土生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同、減污降碳協(xié)同、多元政策實施協(xié)同等5個方面，構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同戰(zhàn)略體系（見圖3），提高黃河流域保護治理和綠色發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，將黃河流域建設(shè)成為生態(tài)環(huán)境及河流生命穩(wěn)定健康、水資源集約節(jié)約利用、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)達完善、市場體系開放有序、產(chǎn)業(yè)布局合理高質(zhì)、黃河文化繁榮振興的現(xiàn)代流域經(jīng)濟帶，實現(xiàn)生態(tài)、民生、資源、經(jīng)濟和文化5個方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。

圖3 黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同戰(zhàn)略體系框架

（一）區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略

從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略視角出發(fā)，著眼于黃河水資源的利用與調(diào)度，將水資源作為剛性約束，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)。通過優(yōu)化流域水資源配置、開展流域生態(tài)補償機制、建立聯(lián)席會議制度等，統(tǒng)籌可利用水資源量、水環(huán)境質(zhì)量，以中心城市和城市群帶動周邊城市發(fā)展，實現(xiàn)黃河流域上中下游及左右兩岸生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展相協(xié)同。

一是優(yōu)化流域水資源空間配置。加快推進水權(quán)交易市場建設(shè)，完善上中下游水權(quán)跨區(qū)域調(diào)配，建立全域水權(quán)合作機制。在黃河中下游實施用水指標水權(quán)置換，協(xié)調(diào)超指標用水地區(qū)和未達用水指標地區(qū)之間供需矛盾，促進黃河流域用水公平；對中下游地區(qū)引黃水價進行調(diào)整，引導(dǎo)中下游地區(qū)不斷提高用水效率，促進水資源配置進一步優(yōu)化。

二是健全流域生態(tài)補償機制。以《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》為依據(jù)，以水資源、水環(huán)境為重點，加快推動黃河流域跨區(qū)域生態(tài)補償全面落地；建立黃河流域生態(tài)補償機制管理平臺，支持引導(dǎo)沿黃九?。▍^(qū)）建立多元化橫向生態(tài)補償，加快推進碳匯交易、水權(quán)交易、排污權(quán)交易等市場化補償機制。

三是建立上中下游協(xié)同治理機制。探索建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一應(yīng)急”的黃河流域上中下游生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)動機制；加強全流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，完善跨區(qū)域跨部門聯(lián)合執(zhí)法機制；完善全流域水沙調(diào)控體系，統(tǒng)籌推進上游地區(qū)水源涵養(yǎng)、中游地區(qū)水土保持以及下游地區(qū)灘區(qū)治理和防洪建設(shè)，實現(xiàn)上中下游水沙協(xié)同共治；建立黃河流域大數(shù)據(jù)平臺，對水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害等進行統(tǒng)一監(jiān)測與管理。

四是推進高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同體系。依據(jù)全流域整體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、流域治理、社會發(fā)展等整體狀況，設(shè)計高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展路徑；加快流域內(nèi)各城市群之間及內(nèi)部交通（高速鐵路、民航、高速公路、信息網(wǎng)絡(luò)等）建設(shè)，推動建立省際間政府搭建溝通平臺、企業(yè)主體深度參與、社會組織發(fā)揮積極作用的跨區(qū)域合作機制；加強城市群的規(guī)劃、協(xié)調(diào)與對接，明確區(qū)域合作重點領(lǐng)域，通過協(xié)調(diào)中原城市群與山東半島城市群，發(fā)揮兩大城市群在全流域中的龍頭帶動作用，促進多地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展；出臺產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級引導(dǎo)政策，促進產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化調(diào)整，中心城市大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建以知識密集型產(chǎn)業(yè)、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)為主體的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

（二）“五水”治理協(xié)同戰(zhàn)略

堅持生態(tài)優(yōu)先，構(gòu)建水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、水文化“五水”統(tǒng)籌的戰(zhàn)略體系，建立體現(xiàn)黃河流域特色的“五水”治理目標指標和考評辦法。充分考慮黃河上中下游“五水”特征，制定“五水”治理協(xié)同戰(zhàn)略實施路線圖。

一是實施差別化水生態(tài)保護修復(fù)，推進美麗河湖建設(shè)。分區(qū)分類實施管控修復(fù)，逐步恢復(fù)干支流及重要湖泊水生態(tài)系統(tǒng)，提升上游地區(qū)的水源涵養(yǎng)功能，有效解決中下游地區(qū)河湖水生態(tài)受損嚴重問題。對黃河干流及主要支流河源區(qū)，加強天然林和草地保護，以封育保護為主，實施封禁治理，疏解人類活動壓力，盡可能維護生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性；對汾河、涑水河等水生態(tài)系統(tǒng)受損嚴重的河流水體，積極開展河岸生態(tài)緩沖帶和水生植被生態(tài)保護恢復(fù)；對洮河、渭河、涇河、北洛河、無定河、窟野河等水土流失嚴重的支流，因地制宜開展“梁、塬、坡、溝、川”綜合治理；開展大汶河、東平湖等下游主要河湖水生態(tài)修復(fù)，實施河湖周邊水源涵養(yǎng)林建設(shè)、岸堤植被恢復(fù)等工程，恢復(fù)河湖水系廊道功能；重點開展黃河三角洲濕地保護修復(fù)工作，加快推進退塘還河、退耕還濕、退田還灘，實施生態(tài)補水工程，連通河口水系，擴大自然濕地面積。

二是分區(qū)施策開展流域水環(huán)境綜合整治，強化環(huán)境污染系統(tǒng)治理。重點開展湟水河、窟野河、石川河、北洛河、涇河等區(qū)域的城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施提標改造及管網(wǎng)建設(shè)；集中開展鄂爾多斯市、榆林市等工業(yè)集聚區(qū)水污染治理，落實企業(yè)治污責(zé)任，確保穩(wěn)定達標排放；重點開展汾渭平原和河套灌區(qū)主產(chǎn)區(qū)等農(nóng)業(yè)面源污染控制，采取生態(tài)攔截溝、測土配方施肥等措施，推行生態(tài)灌區(qū)建設(shè)，綜合治理面源污染；實施煤化工、焦化、農(nóng)藥、農(nóng)副食品加工、原料藥制造等重點行業(yè)工業(yè)廢水提升整治工程，持續(xù)推進工業(yè)企業(yè)廢水深度處理與循環(huán)利用，逐步提高廢水綜合利用率，減少工業(yè)廢水排放。

三是集約節(jié)約與優(yōu)化配置并舉，緩解流域水資源供需矛盾。從農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活等領(lǐng)域全方位節(jié)水，從取水、供水到耗水全過程節(jié)水，推動用水定額落地，補齊節(jié)水工程短板，強化節(jié)約用水監(jiān)管。通過水資源剛性約束倒逼，抑制不合理用水需求，提高水資源利用效率，推動流域水資源使用空間均衡。蘭（州）西（寧）經(jīng)濟帶重點提升合理利用水資源、提高水資源的承載能力，寧蒙灌區(qū)重點加強節(jié)水提效、水土平衡，中游能源基地重點保障供水、提高用水效率，下游及引黃灌區(qū)重點控制規(guī)模、水源置換?？砂凑铡按蠓€(wěn)定、小調(diào)整”原則，優(yōu)化調(diào)整“八七”分水方案，適當(dāng)增加上游部分省份的用水指標。

四是調(diào)控水沙關(guān)系，保障流域水安全。調(diào)整水土流失治理格局，在黃土丘陵溝壑區(qū)、土石山區(qū)、干旱草原區(qū)等植被恢復(fù)潛力較高區(qū)域，進一步加強水土流失區(qū)治理；在黃土高塬溝壑區(qū)、高地草原區(qū)、風(fēng)沙區(qū)，應(yīng)以水定草、量水而行，適當(dāng)放緩林草植被建設(shè)。結(jié)合小浪底水庫水沙調(diào)控及河道整治，通過灘區(qū)引洪放淤及機械放淤，淤堵串溝堤河，平整和增加可用土地，加快“二級懸河”治理。對灘區(qū)進行分類治理，使大部分灘區(qū)成為永久安全區(qū)。

五是基于“一河兩園三山”水文化格局，形成黃河文化協(xié)同發(fā)展體系。以黃河為文化保護軸，以中岳嵩山、西岳華山和東岳泰山孕育的中原文化、關(guān)隴文化和齊魯文化為文化保護區(qū)，發(fā)展三江源、黃河口國家公園，形成黃河文化保護總體格局。深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，推動文化與旅游深度融合，以黃河文化一體化發(fā)展為軸，以晉、陜、豫三省區(qū)域為黃河文化拓展示范區(qū)，以拓展示范區(qū)中的鄭州、西安、太原等城市為引領(lǐng)，以蘭西黃河文化城市群、“呼包鄂榆”黃河文化城市群、山東半島黃河文化城市群為載體，輻射帶動全流域水文化產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

（三）生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同戰(zhàn)略

從黃河流域生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，按照“點（多點）?線（一干十廊）?面（七區(qū)）”布局污染治理任務(wù)和工程，形成縱橫交錯的生態(tài)環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同推進全流域水、大氣、土壤的環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)保護治理。

一是強化重要生態(tài)節(jié)點保護恢復(fù)。推進烏梁素海、紅堿淖、東平湖、沙湖等重點湖庫系統(tǒng)保護；以甘肅白銀，青海西寧，陜西寶雞、商洛，河南三門峽、洛陽等地區(qū)和涉重金屬企業(yè)為重點，推進土壤污染風(fēng)險防控。強化藏羚羊、雪豹、野牦牛、土著魚類、珍稀植物等重要的野生動植物棲息地的保護性恢復(fù)。

二是系統(tǒng)推進生態(tài)廊道保護治理。鞏固黃河干流水環(huán)境質(zhì)量，保障生態(tài)流量，確保水生態(tài)安全健康。推進湟水、洮河、窟野河、無定河、延河、汾河、渭河、沁河、伊洛河、大汶河等重點支流水環(huán)境治理與水生態(tài)保護修復(fù)，維護生態(tài)廊道功能。

三是實施重點生態(tài)區(qū)修復(fù)。重點是以三江源、祁連山、甘南、若爾蓋等重點生態(tài)功能區(qū)為主的黃河源頭水源涵養(yǎng)區(qū)，以內(nèi)蒙古高原南緣、寧夏中部等為主的荒漠化防治區(qū)，以隴東、陜北、晉西北黃土高原為主的水土保持區(qū)，以汾河、涑水河、烏梁素海為主的重點河湖水污染防治區(qū)，以黃河三角洲濕地為主的河口生態(tài)保護區(qū)，以汾渭平原為主的大氣污染防治區(qū)，以礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)等為主的土壤污染風(fēng)險管控區(qū)，系統(tǒng)推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工程。著力提升黃河源區(qū)水源涵養(yǎng)功能，推進西北荒漠化防治區(qū)與黃土高原水土保持區(qū)修復(fù)治理，逐步恢復(fù)黃河三角洲區(qū)域濕地生態(tài)功能，改善重點河湖水環(huán)境治理與汾渭平原大氣環(huán)境質(zhì)量，強化礦產(chǎn)開發(fā)集中區(qū)和土地開發(fā)強度較高地區(qū)的土壤污染風(fēng)險管控。

四是以鄭州、濟南等中心城市為重點，推進城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合改善示范區(qū)建設(shè)。示范區(qū)建設(shè)重點包括：實施生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)；推進水功能區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整、良好水體保護、工業(yè)園區(qū)生態(tài)化改造；推行超低排放改造、工業(yè)窯爐綜合治理、機動車污染防治、揮發(fā)性有機物綜合治理；開展廢氣與廢渣、污水與污泥協(xié)同治理；實施土壤污染風(fēng)險管控與修復(fù)等。綜合運用現(xiàn)代環(huán)境治理技術(shù)和裝備，打通各環(huán)境要素治理鏈條，實現(xiàn)區(qū)域人居環(huán)境質(zhì)量整體改善，樹立現(xiàn)代城市環(huán)境治理典范。

五是建立覆蓋全流域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)控體系。全面建立覆蓋到區(qū)縣的黃河流域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)，定期開展黃河流域環(huán)境執(zhí)法；建立流域突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急聯(lián)動機制，通過信息互通、對口交流、案件協(xié)查、聯(lián)合應(yīng)急等方式，共同應(yīng)對、處置突發(fā)環(huán)境事件；建立黃河流域省際環(huán)境治理聯(lián)席會議制度，在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、重點區(qū)域污染防治、突發(fā)污染事件處理等方面進行溝通合作，提高黃河流域污染協(xié)同治理水平。

（四）減污降碳協(xié)同增效戰(zhàn)略

圍繞碳達峰目標、碳中和愿景，全面把握減污降碳總要求，聚焦重點領(lǐng)域、重點行業(yè)，從末端治理轉(zhuǎn)向源頭治理、系統(tǒng)治理，以“雙碳”目標倒逼總量減排、源頭減排、結(jié)構(gòu)減排，實施減污降碳協(xié)同治理。

一是推動低碳試點省市發(fā)揮示范作用，分階段分區(qū)域?qū)崿F(xiàn)碳排放達峰。鼓勵甘肅平?jīng)觥⒑幽辖棺?、寧夏中衛(wèi)等已經(jīng)具有碳達峰趨勢的城市在2022年實現(xiàn)達峰；河南安陽、甘肅天水以及陜西西安、寶雞、渭南等碳排放已經(jīng)處于平臺期的城市在2025年左右實現(xiàn)達峰。強化實現(xiàn)碳達峰目標的過程管理，科學(xué)確定黃河流域各省（區(qū)）單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的碳排放強度目標和實施計劃。

二是加快重點領(lǐng)域和行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型。加強煤電、鋼鐵、建材、有色、石化等高耗能行業(yè)的碳排放總量控制，嚴格管控內(nèi)蒙古、寧夏、陜西、山西等?。▍^(qū)）新增煤電和煤化工項目的碳排放強度和排放總量。推進“煤改氣”“煤改電”進程，實施工業(yè)用煤減量替代，提高工業(yè)電氣化水平。在黃河上中游能源化工基地的發(fā)展中，加強高標準綠色低碳循環(huán)現(xiàn)代化能源示范園區(qū)建設(shè)。依托北方地區(qū)清潔采暖等重大工程，深入推進黃河流域北方城市建筑用能清潔改造。完善低碳出行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建智慧型交通運輸體系。

三是深化低碳試點示范。推動近零碳排放和碳中和示范區(qū)建設(shè)，結(jié)合地域、行業(yè)特點，建設(shè)一批零碳城市、零碳社區(qū)、零碳園區(qū)。在陜西、山西、內(nèi)蒙古等具備工作基礎(chǔ)和先天條件的區(qū)域，推進二氧化碳捕集、利用和封存的重點工程部署和集群建設(shè)。選擇低碳發(fā)展基礎(chǔ)好、意愿強烈的地區(qū)和城市，開展環(huán)境質(zhì)量達標和碳排放達峰“雙達”試點示范。

四是采取基于自然的解決方案（NbS）的氣候變化對策。在黃河上游三江源、祁連山、甘南等水源涵養(yǎng)區(qū)，加強高寒草地、農(nóng)牧交錯區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護，宜林則林，宜田則田，宜草則草，統(tǒng)籌“山水林田湖草”沙一體化保護修復(fù)。強化青海湖草原濕地、黃河入?？跐竦氐淖匀簧鷳B(tài)保護恢復(fù)，增加濕地碳匯儲量。合理布局城市綠心、綠廊等綠地系統(tǒng)，實施城市河網(wǎng)、水系連通建設(shè)，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向適應(yīng)氣候變化方向轉(zhuǎn)變，制定/修訂相關(guān)的標準、規(guī)范和政策。提升供電、供熱、排水、燃氣、通信等城市生命線系統(tǒng)適應(yīng)極端天氣的建設(shè)標準。

（五）多元政策實施協(xié)同戰(zhàn)略

依據(jù)“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”的核心思想，通過完善政策制度、搭建管理平臺等，使生態(tài)保護政策與經(jīng)濟發(fā)展政策等形成政策聯(lián)動效應(yīng)，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效的綜合管理制度，共同推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

一是形成協(xié)調(diào)聯(lián)動的政策體系。完善水資源配置政策，結(jié)合國家水網(wǎng)工程、南水北調(diào)后續(xù)工程及相關(guān)重大調(diào)水工程建設(shè)，科學(xué)合理確定黃河干支流河湖生態(tài)流量（水量），優(yōu)化和細化 “八七”分水方案；落實節(jié)水制度，制定實施黃河流域水資源節(jié)約集約利用行動方案，制定節(jié)水的配套激勵政策，引導(dǎo)社會資本投入深度節(jié)水控水；建立水權(quán)交易平臺，實現(xiàn)節(jié)約水量跨區(qū)域、跨行業(yè)流轉(zhuǎn)；完善水價機制，實行分地區(qū)、分行業(yè)、分時段差異化水價、階梯水價、累進加價等制度；做好重點河段和薄弱環(huán)節(jié)的災(zāi)害防控；建立水生態(tài)監(jiān)測與水生態(tài)考核制度，構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系；組織編制黃河流域能源轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃，制定實施黃河流域工業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)配套政策。

二是建立流域保護和發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。創(chuàng)新體制機制建設(shè)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制為抓手，將區(qū)域協(xié)同、部門合作等融入黃河保護治理綜合決策，打破行政區(qū)域分隔，破解管理混亂問題。建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制；建立全流域多主體、多力量的共同參與保護與治理的推進機制以及區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、部門間、社會主體間的協(xié)同實施機制；構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展信息共享平臺，實施黃河流域跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的信息共享制度。

三是強化市場化治理機制的作用。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，針對黃河流域水資源保護與節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)、綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資金需求，建立以市場為主體的多元投資機制；探索跨地區(qū)水權(quán)交易機制，鼓勵節(jié)水與水資源利用效率提升；將排污權(quán)交易等以市場配置為主體的創(chuàng)新機制與生態(tài)補償機制有機銜接起來，充分發(fā)揮市場作用，建立全流域橫向生態(tài)補償機制。

四是建立和健全流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。開展流域生態(tài)產(chǎn)品基礎(chǔ)信息調(diào)查，摸清各類生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量等家底，形成生態(tài)產(chǎn)品目錄清單；對流域生態(tài)產(chǎn)品價值進行核算，評估流域生態(tài)保護成效和生態(tài)產(chǎn)品價值；依托流域森林、草地、濕地等生態(tài)資源，拓寬“兩山”轉(zhuǎn)化路徑和模式，因地制宜發(fā)展生態(tài)旅游、循環(huán)農(nóng)業(yè)、低碳工業(yè)等產(chǎn)業(yè)，推動流域生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢；選取各?。▍^(qū)）具有代表性的生態(tài)產(chǎn)品，打造黃河流域生態(tài)產(chǎn)品地域品牌；基于生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果、生態(tài)保護紅線面積等因素，完善財政轉(zhuǎn)移支付資金分配機制。

五、結(jié)語

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展研究涉及生態(tài)環(huán)境、資源開發(fā)與利用、防災(zāi)減災(zāi)、經(jīng)濟發(fā)展、民生福祉、文化傳承等多個方面，本文從多維視角出發(fā)，構(gòu)建了以水為主線，以區(qū)域協(xié)同、“五水”治理協(xié)同、生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同、減污降碳協(xié)同、多元政策實施協(xié)同為主體的“五大協(xié)同”戰(zhàn)略體系。在新的發(fā)展時期，深入推進黃河重大國家戰(zhàn)略是一個新的重要命題，為此，黃河流域作為全國重要的能源基地，要結(jié)合碳達峰、碳中和目標，充分發(fā)揮非化石能源的資源優(yōu)勢，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型。此外，在全球氣候變化、生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相互深刻影響、深度融合的背景下，黃河流域經(jīng)濟發(fā)展新舊動能轉(zhuǎn)換路徑、地域特色的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式、黃河優(yōu)秀文化資源的傳承與弘揚等也是需要進一步研究的課題。