新時期優(yōu)化宏觀資源配置方式的研究

陳潤

當前，經(jīng)濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關(guān)系。黨的十八屆三中全會提出“讓市場在資源配置中起決定性作用，同時要更好發(fā)揮政府作用”。但與此同時應該看到，市場在資源配置中起決定性作用，并不是起全部作用。強大的宏觀資源配置能力是我國經(jīng)濟快速發(fā)展的突出優(yōu)勢，能夠集中力量辦大事。優(yōu)化政府資源配置方式既是保持我國經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展的應有之義，也是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。

一、工業(yè)化和城市化過程中的宏觀資源配置

我國趕超成功的重要經(jīng)驗之一就是政府通過優(yōu)化資源配置，即有為政府，通過產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、稅收優(yōu)惠政策、選擇性金融政策進行工業(yè)化推動和對外積極招商引資。

（一）工業(yè)化的宏觀資源配置系統(tǒng)

改革開放以后，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實踐基本遵循了“低成本—工業(yè)規(guī)模擴張”的方式，即通過財政稅收、金融系統(tǒng)等工具，在資金、土地等要素價格、要素應用重點領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上形成了一套與推進工業(yè)化相適應的資源配置系統(tǒng)，從而提高了趕超效率。其中，工業(yè)化發(fā)展模式的典型特征是通過壓低要素價格、吸取農(nóng)村剩余勞動力、扶持幼稚產(chǎn)業(yè)等方式降低工業(yè)化成本。其背后的宏觀資源配置方式是財政政策采用“稅收減免”和“稅收補貼”進行招商引資，貨幣政策上釘住美元鎖定匯率，產(chǎn)業(yè)政策上通過補貼和出口退稅等方式支持工業(yè)化。

（二）城市化的宏觀資源配置系統(tǒng)

21世紀之后我國城市化開始加速，由此衍生出另一套滿足城市化需求的資源配置系統(tǒng)。其中，以工業(yè)稅收為主的財政運營向“土地財政”轉(zhuǎn)變，新的財政主體由“地方政府融資平臺”等公司體系承擔，主體通過高成本融資推動城市化，形成了傳統(tǒng)財政體系之外的第二體系，并以此來滿足工業(yè)需求低價格用地。銀行體系生長出來“影子銀行”的配置機制，主要通過銀行貸款、發(fā)債和非標融資渠道，為城市化發(fā)展融資。在城市化階段，為適應服務業(yè)升級要求，需要放松對服務業(yè)干預和管制，提高服務業(yè)的生產(chǎn)率。

二、宏觀資源配置的失調(diào)與沖突

工業(yè)化的發(fā)展帶動了城市化，地方財政以居民住房的高地價補貼工業(yè)用地的低地價。財政中的融資平臺、金融中的影子銀行、城市中的開發(fā)區(qū)都是新的協(xié)調(diào)主體，與工業(yè)化宏觀資源配置系統(tǒng)有著本質(zhì)差異，其內(nèi)在機制是：通過產(chǎn)業(yè)和空間規(guī)劃進行城市化土地的擴張，財政服務于土地的金融運營，金融服務于城市化的資金需求。隨著城市化對工業(yè)化的替代和工業(yè)化稅收提供的不足，影子銀行的膨脹推動資源配置向城市化傾斜，為工業(yè)化謀求低成本擴張的配置機制失效，兩種資源配置系統(tǒng)目標越來越不一致，協(xié)調(diào)機制開始出現(xiàn)沖突。

（一）土地財政與稅收財政的沖突

隨著城市規(guī)模的擴大和基礎設施升級的需求，以工業(yè)化為主帶來的稅收收入不足以支撐城市做大做強的要求。因此，地方政府利用土地本身具有的抵押品性質(zhì)，通過融資平臺來進行土地融資以謀取新的收入來源，迅速積累規(guī)模巨大的土地出讓收入。土地收入—銀行貸款—城市建設—征地之間形成了一個不斷滾動增長的循環(huán)過程，使城市化快速推進。“土地財政”彌補了中央和地方支出責任與稅收的不對稱性，形成了傳統(tǒng)財政體系之外的第二體系，用以彌補財稅收入與公共服務支出的差距和維持較低的工業(yè)用地價格。地方“雙財政”體系導致對工業(yè)化低成本目標的偏離，房地產(chǎn)價格上漲和勞動成本的增加，企業(yè)將低成本的工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌玫兀》客恋貎r格不斷攀升將擠壓工業(yè)發(fā)展，與低價工業(yè)化模式的內(nèi)在要求相背離。由于土地資源的稀缺性和城市房價的上漲，這種趨勢明顯不可持續(xù)。

（二）資本要素價格雙軌制積累債務風險

融資平臺公司是我國發(fā)展的時代性產(chǎn)物，主要承擔政府投資項目融資的職能，后來增加了政府公益性項目投融資功能。金融體系出現(xiàn)基于國家基準利率的存貸款利率浮動，以及基于市場利率的剛性兌付利率，資金配置機制開始偏向如房地產(chǎn)等高收益部門，大規(guī)模的“套利”越來越多。在城市化過程中，產(chǎn)生出巨大的影子銀行體系。推進城市化巨大的資金需求推動了銀行資金由表內(nèi)轉(zhuǎn)向表外，滿足城市化的剛性資金需求。這扭曲了原有的宏觀資源配置體系，結(jié)果是政府債務水平不斷上升。由于我國市場實際利率水平較高，負債滾動越來越困難。上市公司凈資產(chǎn)回報率低于負債利率水平，企業(yè)收入難以支付負債成本，企業(yè)被迫不斷增加負債規(guī)模。此外，政府稅收收入不斷放緩，稅收償還負債成本能力下降。利率雙軌制和基于市場利率加剛性兌付的高成本利率體系要求我國需要加快改革資金價格體系，否則將加劇利率傳遞渠道不暢和信號扭曲，大量累積金融風險。

（三）現(xiàn)代服務業(yè)與城市化發(fā)展失衡

我國快速城市化早期，工業(yè)化和人口在主導城市發(fā)展，城市建設相對落后。城市化中期，地方政府借助土地財政和融資，城市建設快速擴張，但由于缺乏相關(guān)產(chǎn)業(yè)和集聚效應，出現(xiàn)低效服務業(yè)擠出高效制造業(yè)的現(xiàn)象。城市化過程中，城市建設快于產(chǎn)業(yè)變化和要素集聚。大多數(shù)城市產(chǎn)業(yè)沒有形成合理均衡的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，基本還是傳統(tǒng)工業(yè)化的延續(xù)，服務業(yè)長期作為工業(yè)的配套產(chǎn)業(yè)，難以提高質(zhì)量和效率。我國服務業(yè)對經(jīng)濟貢獻率已超過工業(yè)部門，服務業(yè)勞動生產(chǎn)率卻低于工業(yè)。我國城市出現(xiàn)越來越多的城市病，城市化進程不可持續(xù)。

（四）城市中公共服務需求與供給矛盾突出

當前，我國城市中基本公共服務仍有較大提升空間，發(fā)展不平衡、不充分，服務水平與經(jīng)濟社會發(fā)展不適應等問題仍然存在。城市化過程中產(chǎn)業(yè)從招商為先轉(zhuǎn)向空間布局為先，農(nóng)村土地快速轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)區(qū)，城市轄區(qū)快速擴張，城市常住人口飛速增長，對醫(yī)療、教育等公共服務需求迅速提高。工業(yè)化時期，產(chǎn)業(yè)納稅與工業(yè)發(fā)展基礎設施和公共服務相匹配，而城市化時期，產(chǎn)業(yè)稅收與城市居民公共服務的責權(quán)利越來越不匹配，地方政府轉(zhuǎn)向通過“土地財政”來獲得公共收益，但是通過高房價把負擔轉(zhuǎn)移給了市民，公共服務供給沒能滿足新生的龐大公共服務需求。

三、優(yōu)化宏觀資源配置方式的政策建議

（一）完善現(xiàn)代財政稅收制度

一是加快推進財權(quán)和事權(quán)匹配的改革。在中央與地方、財政收入和公共支出、居民享受服務與納稅責任等方面更加合理匹配，強化并優(yōu)化中央、省自上而下的轉(zhuǎn)移支付體系。二是健全直接稅和間接稅雙支柱框架的稅收體系。適度增加地方消費稅、增值稅作為地方的主稅種，減輕地方對土地財政的過度依賴。提高公共服務質(zhì)量，從居民消費中獲取更多稅收收入，實現(xiàn)納稅人與公共福利相匹配。三是推進預算全面績效考核管理。加快推進立法層面和政府監(jiān)督層面的改革，出臺統(tǒng)一的績效考核標準，強化政府預算和負債硬約束，健全適應現(xiàn)代財政制度的預算管理體系。四是健全地方稅體系。以理順中央與地方收入劃分、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、維護市場統(tǒng)一為原則，在考慮稅種屬性、外溢性和區(qū)域分配格局的基礎上，完善地方財源建設。

（二）加快推進金融改革

一是逐步實現(xiàn)各類利率并軌。逐步打破剛性兌付和套利，降低杠桿，統(tǒng)一銀行存貸款利率與市場基準利率的聯(lián)動，加強國債收益率作為利率市場化和貨幣政策導引，以市場基準利率為基礎定價，而非人民銀行統(tǒng)一定價后上下浮動。二是加快推進貨幣供給渠道進行改革。改變依賴外匯資產(chǎn)的貨幣發(fā)行的格局，增加金融機構(gòu)的多樣性，建立統(tǒng)一的債券市場和多層次資本市場，通過多樣化發(fā)展金融中介有效配置資源。三是加大重點領(lǐng)域風險防范。保持銀行業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量穩(wěn)定，化解存量風險，防范增量風險。穩(wěn)妥處置企業(yè)債務違約風險，嚴密防控外部輸入性風險。高度重視影子銀行及交叉金融產(chǎn)品風險，嚴查同業(yè)、理財、表外業(yè)務，嚴防違規(guī)加杠桿、加鏈條、監(jiān)管套利等行為。

（三）推動產(chǎn)業(yè)政策與市場機制相適應

一是減少直接補貼方式應用，減少選擇性的財政補貼和投資補助，增加普惠性減稅和產(chǎn)業(yè)基金股權(quán)投資等措施，加快政策優(yōu)惠從注重供給端到讓位需求端，增強市場主體的“用腳投票”作用。二是清理違反公平、開放、透明市場規(guī)則的政策文件，正確處理好不同類型的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)之間的關(guān)系，消除隱性壁壘和促進市場公平。三是致力于增強對小企業(yè)的扶持，更加注重產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新成長條件的改變和創(chuàng)新環(huán)境的塑造，減少要素流動的制度屏障和行政障礙。四是聚焦于通過支持科學研究、自主創(chuàng)新和技術(shù)進步來提升產(chǎn)品和服務的質(zhì)量，促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強國家科技創(chuàng)新實力。

（四）完善宏觀資源配置“正反饋”機制

一是宏觀調(diào)控需要補充新的目標。改變單一GDP物質(zhì)生產(chǎn)績效標準，更加注重提高居民收入占GDP比例、提高人力資本回報率、推動共同富裕等方面的指標。二是構(gòu)建基于城市化發(fā)展的資源配置體制。加快完善財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同性、有效性，通過協(xié)調(diào)、監(jiān)管、配置、激勵信號的一致性，共同實現(xiàn)主體目標。三是強調(diào)稅收與公共服務能力的匹配。加大高質(zhì)量的社會公共服務與社會保障的供給，通過再分配促進帕累托改進，提升全民福利水平。四是推進社會廣泛參與公共治理。將社會參與、公共治理等非經(jīng)濟因素進入國家福利目標體系，制定社會民眾參與程序、議事規(guī)則等依法行使權(quán)力的流程。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）