新形勢(shì)下平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及監(jiān)管的新要求與新舉措

時(shí)建中

近年來，國(guó)家層面先后出臺(tái)了指導(dǎo)、規(guī)范平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多份文件，既有整體角度的鼓勵(lì)性文件，如國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，也有各部門旨在解決特定問題的約束性文件，如中央網(wǎng)信辦等九部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法綜合治理的指導(dǎo)意見》、人社部等八部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》。此外，還有一些指南性質(zhì)的指導(dǎo)性文件已經(jīng)發(fā)布或正在制定之中，如國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》、市場(chǎng)監(jiān)管總局《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類分級(jí)指南》《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南》等。這些文件基本構(gòu)建了我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的政策體系，確立了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與規(guī)范并重的政策導(dǎo)向。

在此基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)展改革委、市場(chǎng)監(jiān)管總局、中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部、人力資源社會(huì)保障部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務(wù)部、人民銀行、稅務(wù)總局等九部門新發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），則具有“集大成者”的屬性，并從新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與戰(zhàn)略高度，提出了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及監(jiān)管的新要求與新舉措。

一、《意見》立足當(dāng)前國(guó)內(nèi)外新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)提出了新的發(fā)展目標(biāo)和政策主張

近年來我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中的地位和作用日益突顯，但發(fā)展中亦出現(xiàn)一些亟需解決的新問題?！兑庖姟分畚覈?guó)當(dāng)前平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的關(guān)鍵時(shí)期，從立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的高度，在堅(jiān)持“發(fā)展和規(guī)范并重”的基礎(chǔ)上，對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)提出了“規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展”的新目標(biāo)。未來平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其監(jiān)管，應(yīng)緊緊圍繞這一新要求。發(fā)展是最終意義上的目標(biāo)，但“規(guī)范”是前提，“健康”是保障，只有規(guī)范、健康地發(fā)展，才能確保發(fā)展的可持續(xù)性。

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的“規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展”，一方面需要通過加強(qiáng)監(jiān)管來掃清發(fā)展中的無(wú)序、失序狀態(tài)，另一方面更需要平臺(tái)企業(yè)自身“增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展能力”。為此，《意見》對(duì)強(qiáng)化和改進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法、提升監(jiān)管能力和水平作出了新部署，但同時(shí)更注重對(duì)平臺(tái)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展能力的培育和支持?！兑庖姟吩凇凹夹g(shù)創(chuàng)新”和“模式創(chuàng)新”等方面，對(duì)平臺(tái)企業(yè)發(fā)展能力提出了諸多要求。例如，《意見》提出，要引導(dǎo)我國(guó)平臺(tái)企業(yè)對(duì)標(biāo)國(guó)際領(lǐng)先企業(yè)，進(jìn)一步發(fā)揮平臺(tái)的市場(chǎng)和數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，積極開展科技創(chuàng)新，加快關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力;同時(shí)，鼓勵(lì)平臺(tái)企業(yè)充分利用技術(shù)、人才、資金、渠道、數(shù)據(jù)等方面優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮創(chuàng)新引領(lǐng)的關(guān)鍵作用，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”向更大范圍、更深層次、更高效率方向發(fā)展。

《意見》還從“構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)”的戰(zhàn)略高度，對(duì)平臺(tái)企業(yè)參與全球競(jìng)爭(zhēng)、“提升全球化發(fā)展水平”提出了新期待。我國(guó)平臺(tái)企業(yè)的總體發(fā)展水平較高，在國(guó)際上也具有一定的影響力，但與全球頂尖平臺(tái)企業(yè)相比還有一定差距。為此，《意見》指出，支持平臺(tái)企業(yè)推動(dòng)數(shù)字化產(chǎn)品與服務(wù)“走出去”，增強(qiáng)國(guó)際化發(fā)展能力，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)家未來將在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、數(shù)字貨幣、數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收等領(lǐng)域積極參與國(guó)際規(guī)則制定，并在反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等方面積極參與國(guó)際協(xié)調(diào)，為我國(guó)平臺(tái)企業(yè)國(guó)際化發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境。

二、《意見》系統(tǒng)構(gòu)建了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全方位監(jiān)管制度體系

在監(jiān)管導(dǎo)向上，《意見》仍堅(jiān)持鼓勵(lì)與規(guī)范并舉的基本主張。不能因?yàn)槠脚_(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)一些局面或臨時(shí)的失序問題，就對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行限制、打壓。堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，是中央的一貫方針，在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，必須毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)各類經(jīng)濟(jì)主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并保護(hù)其合法權(quán)益?！兑庖姟穼ⅰ皟?yōu)化發(fā)展環(huán)境”確立為促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的重要工作之一，其中，“降低平臺(tái)經(jīng)濟(jì)參與者的經(jīng)營(yíng)成本”又是重中之重。為此，《意見》一方面對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的準(zhǔn)入和登記制度提出要求，如“進(jìn)一步清理和規(guī)范各地于法無(wú)據(jù)、擅自擴(kuò)權(quán)的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入等規(guī)章制度”“完善互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)準(zhǔn)入禁止許可目錄”“持續(xù)推進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)相關(guān)市場(chǎng)主體登記注冊(cè)便利化、規(guī)范化，穩(wěn)妥推進(jìn)‘一照多址’改革”;同時(shí)還對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的小微企業(yè)提出了鼓勵(lì)措施，如“引導(dǎo)平臺(tái)企業(yè)合理確定支付結(jié)算、平臺(tái)傭金等服務(wù)費(fèi)用，給予優(yōu)質(zhì)小微商戶一定的流量扶持”?！兑庖姟穼?duì)平臺(tái)企業(yè)“技術(shù)創(chuàng)新”和“模式創(chuàng)新”的支持與鼓勵(lì)，也是保護(hù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要體現(xiàn)。

在監(jiān)管制度上，與之前政策文件主要側(cè)重某一領(lǐng)域問題不同，《意見》對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需要解決的各類問題做了通盤考慮，構(gòu)建了內(nèi)容全面、體系完整、重點(diǎn)突出的全方位監(jiān)管制度體系。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的壟斷與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、數(shù)據(jù)安全與隱私損害、消費(fèi)者與勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)等問題，都與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)固有的資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)、算法等生產(chǎn)要素或技術(shù)手段密切相關(guān)。這些問題具有高度的綜合性、技術(shù)性，且彼此關(guān)聯(lián)、相互交錯(cuò)。在當(dāng)前平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，需要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體角度，系統(tǒng)性解決這些問題?！兑庖姟芳葟目傮w上提出了新形勢(shì)下平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的一般要求，又從“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管執(zhí)法”“加強(qiáng)金融領(lǐng)域監(jiān)管”“強(qiáng)化數(shù)據(jù)和算法安全監(jiān)管”“加強(qiáng)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)”等具體層面，就平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主要問題、突出問題、重點(diǎn)問題提出了針對(duì)性的監(jiān)管對(duì)策。

三、《意見》直面平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的新問題并確立了新形勢(shì)下的監(jiān)管重點(diǎn)

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不規(guī)范問題，在競(jìng)爭(zhēng)失序、數(shù)據(jù)和信息安全等方面表現(xiàn)得較為普遍，這也是以往法律與政策文件及監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的重心。《意見》對(duì)這些問題同樣予以了回應(yīng)，但突出了其中的監(jiān)管重點(diǎn)。例如，在競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管方面，《意見》提出要“強(qiáng)化平臺(tái)廣告導(dǎo)向監(jiān)管”“重點(diǎn)規(guī)制以減配降質(zhì)產(chǎn)品誤導(dǎo)消費(fèi)者等問題”;在數(shù)據(jù)監(jiān)管方面，《意見》提出要“從嚴(yán)管控非必要采集數(shù)據(jù)、黑市數(shù)據(jù)交易、大數(shù)據(jù)殺熟等數(shù)據(jù)濫用行為”。

在金融監(jiān)管方面，《意見》特別提及要“依法治理支付過程中的排他或‘二選一’行為，對(duì)濫用非銀行支付服務(wù)相關(guān)市場(chǎng)支配地位的行為加強(qiáng)監(jiān)管”。支付領(lǐng)域的排他行為，在我國(guó)數(shù)字市場(chǎng)中表現(xiàn)得較為普遍，這既表現(xiàn)為在線支付工具對(duì)傳統(tǒng)支付手段的排斥，也表現(xiàn)為不同在線支付工具之間的相互排斥。這種排他行為不僅對(duì)消費(fèi)者造成不便，有時(shí)還存在安全隱患，并擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。雖然央行和市場(chǎng)監(jiān)管總局近年來一直在推進(jìn)這方面的監(jiān)管工作，但效果還不夠明顯?！兑庖姟伏c(diǎn)名支付領(lǐng)域“二選一”，能夠?yàn)楹罄m(xù)監(jiān)管工作提供明確的政策依據(jù)和執(zhí)法方向。

理論與實(shí)務(wù)中爭(zhēng)議極大的算法公開問題，《意見》也有涉及。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中的諸多不規(guī)范問題，如“信息繭房”、大數(shù)據(jù)殺熟、自我優(yōu)待等，都與算法的不當(dāng)使用有關(guān)，算法規(guī)制進(jìn)而成為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的核心問題之一。因涉及較強(qiáng)的技術(shù)屬性以及商業(yè)秘密保護(hù)，能否要求平臺(tái)企業(yè)公開算法也在理論與實(shí)務(wù)界引起了較大爭(zhēng)論?！兑庖姟凡扇×讼鄬?duì)折中的方案，規(guī)定“在嚴(yán)格保護(hù)算法等商業(yè)秘密的前提下，支持第三方機(jī)構(gòu)開展算法評(píng)估，引導(dǎo)平臺(tái)企業(yè)提升算法透明度與可解釋性，促進(jìn)算法公平”。這較好地平衡了算法使用者（平臺(tái)企業(yè)）與平臺(tái)上商家與用戶之間的利益關(guān)系。

《意見》還特別關(guān)注了“平臺(tái)開放”問題。在過去發(fā)展中，我國(guó)平臺(tái)企業(yè)熱衷于構(gòu)建相對(duì)封閉的生態(tài)圈，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或普通第三方的服務(wù)，經(jīng)常不予兼容甚至惡意封禁。這不僅限制了消費(fèi)者的自主選擇權(quán)，也損害平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。平臺(tái)企業(yè)不開放，除有自身利益考慮外，也可能基于數(shù)據(jù)安全或保護(hù)用戶利益的考慮，因此生態(tài)開放也是有限度的?！兑庖姟诽岢?，要“建立有序開放的平臺(tái)生態(tài)”。所謂“有序開放”，主要指以推動(dòng)平臺(tái)企業(yè)間合作的方式，構(gòu)建兼容開放的生態(tài)圈。在生態(tài)開放的過程中，平臺(tái)企業(yè)應(yīng)按照統(tǒng)一規(guī)則公平對(duì)外提供服務(wù)，不能有歧視，不得惡意不兼容或者設(shè)置不合理的程序要求。此外，平臺(tái)開放應(yīng)當(dāng)有相對(duì)確定和客觀的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)不能由平臺(tái)企業(yè)自己制定。在這方面，《意見》指出，要“推動(dòng)制定云平臺(tái)間系統(tǒng)遷移和互聯(lián)互通標(biāo)準(zhǔn)，加快業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)互聯(lián)互通”。

四、《意見》進(jìn)一步完善了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管體制、監(jiān)管模式和監(jiān)管方法

為了進(jìn)一步推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)地發(fā)展，《意見》對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管從規(guī)則、制度、能力、水平、重點(diǎn)、技術(shù)等方面提出了新要求。監(jiān)管體制和監(jiān)管方法的完善特別體現(xiàn)在以下方面。

一是推動(dòng)協(xié)同治理。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)涉及多領(lǐng)域、多市場(chǎng)、多行業(yè)，需要不同部門協(xié)同治理，形成監(jiān)管合力?！兑庖姟分赋?，要強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)各監(jiān)管部門間抽查檢驗(yàn)鑒定結(jié)果互認(rèn)，避免重復(fù)認(rèn)證、檢測(cè)，探索建立案件會(huì)商和聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合懲戒機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事前事中事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管。

二是加強(qiáng)社會(huì)共治。一方面，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，探索公眾和第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)共同參與的監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)提升平臺(tái)合規(guī)經(jīng)營(yíng)情況的公開度和透明度;同時(shí)，推動(dòng)行業(yè)自律，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)自律公約，督促平臺(tái)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng);此外，建立平臺(tái)合規(guī)管理體系，開展平臺(tái)合規(guī)評(píng)估。

三是完善信用監(jiān)管?！兑庖姟分赋觯瑥?qiáng)化平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域嚴(yán)重違法失信名單管理;引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)間加強(qiáng)對(duì)嚴(yán)重違法失信名單等相關(guān)信用評(píng)價(jià)互通、互聯(lián)、互認(rèn)，推動(dòng)平臺(tái)企業(yè)對(duì)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者違法行為實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控。

四是提高監(jiān)管技術(shù)。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有技術(shù)強(qiáng)、變動(dòng)快等特點(diǎn)，只有不斷改進(jìn)、提高監(jiān)管技術(shù)和手段，才能確保有足夠的監(jiān)管能力。為此，《意見》提出了“數(shù)字化監(jiān)管”的新方法，即“建立違法線索線上發(fā)現(xiàn)、流轉(zhuǎn)、調(diào)查處理等非接觸式監(jiān)管機(jī)制，提升平臺(tái)檢測(cè)、分析預(yù)警、線上執(zhí)法、信息公示等監(jiān)管能力，支持條件成熟的地區(qū)開展數(shù)字化試點(diǎn)創(chuàng)新”。

五是開展試點(diǎn)探索?！兑庖姟分赋?，依托國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)、全國(guó)網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管與服務(wù)示范區(qū)、國(guó)家電子商務(wù)示范基地等試點(diǎn)示范工作，探索建立適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的監(jiān)管模式和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，健全完善針對(duì)平臺(tái)的政策制定管理模式，構(gòu)建與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展相適應(yīng)的制度環(huán)境。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、教授）