交通運輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新探析

□隋斌斌

黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。交通運輸是國民經濟的基礎性、先導性、戰(zhàn)略性產業(yè)和重要服務性行業(yè)，行業(yè)屬性決定了交通運輸?shù)陌l(fā)展最終要以是否能夠服務于國家經濟社會發(fā)展和人民群眾生活幸福為標準。政府和社會不同部門、群體的參與、監(jiān)督對行業(yè)發(fā)展起著非常重要的促動作用。在黨的集中統(tǒng)一領導下，堅持凝聚各方智慧，調動各方積極性，集中力量辦大事，形成共同推動交通運輸發(fā)展的強大合力是交通運輸事業(yè)發(fā)展進步的重要方法?？梢哉f，中國交通運輸治理現(xiàn)代化必然指向共建共治共享治理創(chuàng)新格局的形成與構建。

一、交通運輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新內涵

交通運輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新可以被看作交通運輸政府治理創(chuàng)新的一部分，指的是改革開放以來，交通運輸政府部門為適應內外環(huán)境變化而對交通運輸政府治理結構、過程、行為、制度和文化進行的動態(tài)調適。由于交通運輸問題在很多情況下屬于政府效率與市場效率不能形成社會所需要的互補，二者同步失靈產生的疊加效應，會給社會經濟帶來更大的損失。解決政府與市場同時失靈問題的辦法之一，是引入社會治理，用更多公眾參與和社會自治的方式去減少或防止政府與市場的同時失效。因此，“共建共治共享”治理創(chuàng)新主要著眼于交通運輸政府部門在黨的領導下向社會、市場分權，科學認知和引導不同參與主體，使之成為治理主體的一部分并進行協(xié)同合作，打造多主體參與平臺，構建相應的制度機制支持，廣泛調動社會組織、城市政府、基層組織、企業(yè)和公民個人的積極性，構建多元一體的行業(yè)治理架構，形成人人負責、人人盡責、人人共享的交通運輸治理格局。

1.共建

要解決交通運輸治理“依靠誰”的問題。交通運輸治理的傳統(tǒng)主體是政府，但在現(xiàn)代化交通運輸治理體系中，社會和市場的作用發(fā)揮愈加重要。交通運輸治理是負責任的政府、積極的社會、有活力的市場共同行動和協(xié)同建構的過程。

2.共治

要解決交通運輸治理“如何實現(xiàn)多元協(xié)同”的問題，即政府、市場和社會之間如何在權力層面有效動態(tài)均衡，形成分權協(xié)同的局面。這一過程中，交通運輸政府部門應當為多元主體有效協(xié)同參與治理提供制度框架和行動平臺。

3.共享

要解決交通運輸治理“為了誰”的問題。交通運輸治理的主導價值是“建設人民滿意交通”，治理成果必須能夠服務于最廣泛的人民群眾，而不是某一部分人。這要求交通運輸發(fā)展不僅要有質和量的提升，更要聚焦社會主要矛盾變化，解決好交通運輸發(fā)展不平衡、資源和服務供應不均衡的問題，確保治理效能的公平、正義。

二、交通運輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新面臨的重點問題

“共建共治共享”的交通運輸治理創(chuàng)新格局不可能短時間形成，而是需要通過一系列創(chuàng)新性實踐逐步建立。以近年來的實踐為例，城市交通擁堵、共享單車、網約車、綠色交通治理等都跨越了單一的政府行動，成為相關市場主體與公眾共同參與、共同協(xié)商的社會治理的一部分。這些領域孕育并形成了諸多交通運輸“共建共治共享”的治理創(chuàng)新實踐。這些創(chuàng)新，是政府主動對市場變化及時做出的反映和調整，表面看是政府堅持問題導向，在推進行業(yè)治理方面順勢而為、主動作為，實質上都與社會層面對交通運輸公共議題的主動參與意識更強有著重要關系。但在另一層面，“共建共治共享”的治理實踐，盡管能夠在一定程度上激發(fā)交通運輸治理過程社會力量的主體意識和責任意識，但對于相關利益主體之間如何互動、如何搭建有效合作平臺，以引導不同利益主體進行有效互動，進而促進交通運輸公共問題的解決，還需要進一步探索。對此，交通運輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新應當解決好以下4個重點問題。

1.必須解決好公共決策行為的參與方增多的現(xiàn)實問題，并能夠為這種現(xiàn)實引發(fā)的問題提供整體性系統(tǒng)性解決方案

這意味著作為治理的主導方和發(fā)起方，交通運輸政府部門不僅要理解“誰在參與”，還需要為這些參與方提供合法的參與途徑和互動溝通平臺，尤其要面對和解決好公共參與和授權導致的不滿問題。在這個基礎上，交通運輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新行動必須面對多方參與引發(fā)的系統(tǒng)性和結構性問題，能夠為這些問題提供整體性解決方案。

2.需要不斷面對組織和人性的“幽暗面”，不斷克服其帶來的治理問題

治理參與各方對于問題的認知不盡相同，利益出發(fā)各有考量，對問題解決方式和解決程度的認知也各有所想。這些是天然的不可避免的分歧。從理性選擇的層面，協(xié)同只有在能夠提升各參與主體價值目標的情形下才容易發(fā)生和運行。但在人性和組織“幽暗面”的前提下，交通運輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新必須依靠切實的組織、機制、方法以及具備相應思維和工作機制的人，有效克服“旁觀者效應”。現(xiàn)實實踐中，參與者的主體資格、參與渠道和影響力的獲得都必須建立在具體的機制或制度基礎上，不是一蹴而就的。對參與各方協(xié)同網絡的組織構建、行為規(guī)制和協(xié)調運行成為問題的關鍵。

3.必須要面對和解決好多元參與導致的沖突問題，提供動態(tài)的制度化的沖突解決框架

“共建共治共享”的治理模式本身是公共問題復雜化的適應性結果，其出現(xiàn)是為了解決不同主體在公共議題上存在沖突的現(xiàn)實。而事實上，沖突是必然存在的。這包括公共部門和公民個人之間的沖突、公共部門和企業(yè)之間的沖突、營利組織和非營利組織之間的沖突，等等。這些沖突和矛盾都是現(xiàn)實存在，需要去解決而不是掩蓋。而這種沖突解決的模式不是一時的，必須是動態(tài)持續(xù)的，具有建制性。

4.必須面對多元動態(tài)的問題不斷呈現(xiàn)

現(xiàn)實層面，協(xié)同治理所面對的公共議題是不斷變動的。不同議題在協(xié)同框架、合作模式建構、規(guī)制方案、沖突解決模式等方面都具有差異性，并且都需要伴隨議題討論程度、外在環(huán)境等進行動態(tài)調整。這勢必對協(xié)同參與各方之間的行動構成沖擊。

三、交通運輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新：基本行動框架

我國交通運輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新的基本行動邏輯必然不能脫離中國情境和交通運輸行業(yè)特質，亦脫離不了歷史趨勢下協(xié)同治理大的實踐邏輯。筆者嘗試性提出交通運輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新的基本行動框架。

1.目標取向：行動主體協(xié)同實現(xiàn)交通運輸社會價值提升

交通運輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新的根本目標在于“建設人民滿意交通”，即在行業(yè)發(fā)展過程中提高公共服務質量，提升行業(yè)的社會價值。這樣的行動目標，本質上不是行業(yè)單向度發(fā)展的結果，而是要通過政府和社會、市場互動協(xié)同進行構建。因此，交通運輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新與政府和社會、市場之間建構網絡性互動關系、形成共識和共贏有直接的關系。進一步講，交通運輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新目標應當具體化為“行動主體協(xié)同實現(xiàn)交通運輸社會價值提升”。

2.基本模式：系統(tǒng)化分工協(xié)同背景下的“集中力量辦大事”

中國之治的一個重要優(yōu)勢是“集中力量辦大事”。之所以具有優(yōu)越性，不僅是因為其符合世界近現(xiàn)代工業(yè)化進程的一般競爭趨勢，更是因為這是生產社會化的一般要求與后起工業(yè)化國家所面臨的內外部環(huán)境日趨嚴酷這兩種客觀因素的共同產物。交通運輸發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，涵蓋了經濟社會各個方面，是中央和地方、政府和社會、市場各方互相支持協(xié)作的結果?！凹辛α哭k大事”是我國交通運輸發(fā)展和治理模式創(chuàng)新的重要特質。

改革開放后，隨著市場和社會的發(fā)展，交通運輸領域的“集中力量辦大事”突破了計劃經濟時代政府主導一切的范式，必然要進入政府和社會、市場科學分工、有效互動、競爭合作的系統(tǒng)協(xié)同范式。一方面，系統(tǒng)協(xié)同背景下交通運輸領域“集中力量辦大事”是在國家主導下，相關行動主體共同參與交通運輸發(fā)展的過程。在這個過程中，政府是主導方，通過理念引導、制度建構的方式為各方協(xié)同參與提供支持和激勵。具體看來，交通運輸政府部門要在響應中央政府統(tǒng)一部署的前提下，能夠有效引導和協(xié)調部門間關系、上下關系，形成政府間協(xié)同合力，能夠通過有效的制度建構和輿論宣傳引導公民、社會組織和企業(yè)參與交通運輸治理，為這些相關利益主體溝通互動形成合力搭建必要平臺，培育其成為理性且具有行動力的參與主體。另一方面，改革開放后交通運輸領域“集中力量辦大事”是行動主體競爭合作于一體的系統(tǒng)協(xié)同。一個層面，中央政府和交通運輸部、發(fā)改委等相關部委通過行政方式集中全國人力、財力和物力，通過行政手段主導的合作推動交通運輸產業(yè)創(chuàng)新和技術發(fā)展。另一層面，政府通過市場調控，在產業(yè)內部形成若干大的產業(yè)和技術投資發(fā)展實體，引導市場主體自主參與行業(yè)市場競爭。在這之外，社會主體——公民個人和社會組織等在很大程度上也是通過政府政策規(guī)制引導進入交通運輸治理領域。可以說，在政府主導和引導下，政府、市場和社會三者之間不僅形成了有限競爭的經濟市場，也形成了一種有限競爭的政治市場。通過參與交通運輸政府過程，政府、社會、市場主體之間形成了既競爭又合作的互動關系。這種系統(tǒng)協(xié)同的模式大大不同于傳統(tǒng)計劃時代政府單一強制性的“集中力量辦大事”。

3.動力保證：建立動態(tài)的自發(fā)創(chuàng)新激勵機制

政府治理創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展不在于政府的控制和規(guī)劃，而是一種基于政府前瞻性引導和戰(zhàn)略性反饋所形成的主體自發(fā)的創(chuàng)新行動。創(chuàng)新時發(fā)生在政府和社會、市場主體之間的互動，是一種扁平化模式的互動，這種互動往往不涉及金字塔式自上而下的層級控制，能夠相對適應超出政府計劃之外的新情況、新問題，是不同行動主體基于主動自發(fā)而進行不斷重組以促使新的適應性環(huán)境形成。在這種前提下，交通運輸共建共治共享治理創(chuàng)新的動力必須依賴于動態(tài)的自發(fā)創(chuàng)新激勵機制的建構。

動態(tài)的自發(fā)創(chuàng)新激勵機制的建構，首先要求政府能夠根據(jù)治理內外環(huán)境的變化在政府和市場、社會之間創(chuàng)造一種穩(wěn)定均衡的伙伴關系，推動三者能夠不斷進行價值共創(chuàng)共贏。這意味著，交通運輸政府部門要真正開放對話，基于開放對話構建一種有效的交通運輸行動主體溝通互動環(huán)境，形成信息的深度開發(fā)、多向度有序流動和有效管理、應用。其次，政府能夠制定完善的官民溝通協(xié)商機制。交通運輸共建共治共享治理創(chuàng)新從根本上要求政府對公眾訴求和期待進行積極有效回應。社會和市場在變動環(huán)境下的發(fā)展在很大程度倒逼交通運輸治理領域改革的發(fā)生。因此，對于政府而言，回避社會、市場的需求并不是理性的行為，相反，應當建立完善的官民溝通協(xié)商機制。民眾的需求表達、協(xié)商、參與機制越完善，政府創(chuàng)新的韌性也越強。再次，政府能夠給予具有治理創(chuàng)新思維的人和群體以正向激勵。行業(yè)主管部門應制定積極的晉升和薪酬考核獎勵政策，積極鼓勵交通運輸官員基于法治底線而進行的積極的政務公開和多元化溝通，給予具有創(chuàng)新思維的官員以人、財、物和政策的保證，建立容錯機制，允許一定范圍內的試錯性探索，形成正向激勵，激發(fā)交通人自主治理創(chuàng)新的意識和主動性。

4.保障機制：治理權力結構的制度性漸進調整與分權協(xié)同

一般意義上，政府治理創(chuàng)新的基本保障在于治理權力結構的動態(tài)調適和持續(xù)均衡?；诖?，交通運輸“共建共治共享”治理創(chuàng)新的發(fā)展必須得到治理權力結構的制度性保障。這涵蓋了兩個方面要求。

一是政府能夠動態(tài)調整和市場、社會之間的權力關系，科學簡政放權，做到市場的歸市場，社會的歸社會。實踐證明，交通運輸治理體制改革的過程就是簡政放權，強化法治基礎上政府、社會、市場各歸其位、有效分工合作的過程。應有效調整權力結構，為地方、基層政府部門創(chuàng)造更多的自主治理創(chuàng)新的空間，使社會、市場有更廣闊的空間參與交通運輸治理過程，為交通運輸共建共治共享治理創(chuàng)新提供基礎支撐。

二是政府能夠為不同行動主體參與交通運輸治理和達成協(xié)同合作提供基本的制度和技術保障。首先，政府要能夠主動為利益相關方參與交通運輸治理提供制度性渠道，這包括基本的政務公開、溝通和反饋制度。其次，政府能夠為不同主體間就交通運輸公共問題的協(xié)商、互動搭建基本的協(xié)商互動行動規(guī)則和行動框架，這包括基本的協(xié)商議程、規(guī)則設置等。再次，政府能夠在不同主體互動過程中，善用各種資源，為不同方協(xié)商互動提供動態(tài)技術支持，這里面比較典型的是善用信息網絡技術，強化數(shù)字治理，增強交通運輸公共服務的智能性，為政府與社會、市場之間合作伙伴關系搭建智慧橋梁。