技術(shù)治理視角下基層社會治理現(xiàn)代化的推進路徑

苗 紅 培

(山東政法學(xué)院 公共管理學(xué)院，山東 濟南 250014)

基層治理是國家治理的基石，在現(xiàn)代化進程中其重要性日益凸顯。技術(shù)治理并不是新生事物，適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代以及基層社會治理精細化、智能化的要求，技術(shù)治理獲得了更為廣闊的應(yīng)用空間。技術(shù)治理確實便利了社會公眾的參與，推進了政社互動，提升了基層社會治理的效能。但技術(shù)治理不是萬能的，技術(shù)的應(yīng)用有一定的邊界，技術(shù)并不能完全替代制度和人。不關(guān)注技術(shù)治理的限度而無限擴大技術(shù)的應(yīng)用范圍，會侵蝕基層社會治理的公共性，背離社會治理對公共利益的追求?；鶎由鐣卫淼闹匾?、復(fù)雜性使全面審視技術(shù)治理顯得更加緊迫。

一、技術(shù)治理與基層社會治理現(xiàn)代化的契合

基層社會治理現(xiàn)代化是社會發(fā)展的要求，技術(shù)治理是基層社會治理現(xiàn)代化的新路向[1]，二者高度契合?；鶎由鐣卫硇枰掷m(xù)發(fā)展，朝著現(xiàn)代化邁進，技術(shù)治理為基層社會治理現(xiàn)代化提供助力。

(一)現(xiàn)代化是基層社會治理發(fā)展的趨勢和要求

改革開放以來，我國政治、經(jīng)濟領(lǐng)域改革持續(xù)推進，并不斷深化。政治、經(jīng)濟領(lǐng)域的每一步改革都更加迫切地需要社會領(lǐng)域改革的同步推進，并形成政府、市場、社會之間的良性互動。社會領(lǐng)域的變革相對滯后，當政治、經(jīng)濟領(lǐng)域改革發(fā)展到一定階段，如政府需要向社會轉(zhuǎn)移部分職能、經(jīng)濟發(fā)展需要更多地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會的力量時，社會力量是不匹配的。正因為如此，社會領(lǐng)域的建設(shè)自然提上議事日程，并且政府有意識地通過各種政策來推動社會領(lǐng)域發(fā)展。近年來，包括政府向社會力量購買服務(wù)在內(nèi)的諸多改革舉措本身就包含著培育社會組織、推進社會領(lǐng)域發(fā)展的政策目的。黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大命題，我國社會領(lǐng)域建設(shè)步入內(nèi)涵式發(fā)展階段，社會治理被賦予新時代內(nèi)涵[2]。

推進基層治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程[3]。基層社會的特點在于直接與社會公眾打交道，能夠第一時間感知社會公眾的需求、社會領(lǐng)域的風險等；基層社會是重大矛盾風險的滋生地、集聚地，也是化解矛盾風險的“關(guān)口”[4]；基層還是各種政策貫徹的直接執(zhí)行者，政策執(zhí)行的質(zhì)量直接影響到政策初衷的實現(xiàn)程度。因此，社會治理現(xiàn)代化迫切地需要基層社會治理的現(xiàn)代化，基層社會治理的重要性隨著社會發(fā)展而更加凸顯。

基層社會治理現(xiàn)代化是社會治理現(xiàn)代化的一部分。關(guān)于社會治理現(xiàn)代化，有的學(xué)者認為，社會治理現(xiàn)代化就是促進社會治理體系制度化，促使社會治理主體(以政府為主導(dǎo))運用“法治”思維而不是“人治”方法治理社會，提高政府治理社會的科學(xué)化水平，進而把中國特色社會主義的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理社會的效能[5]。也有的學(xué)者認為，社會治理現(xiàn)代化就是治理體系的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化、精細化[6]。還有的學(xué)者認為，社會治理現(xiàn)代化包含著治理主體多元、治理領(lǐng)域廣泛、治理機制豐富及對公共事務(wù)的治理程度高等維度[7]。盡管不同學(xué)者的表述略有差異，但社會治理現(xiàn)代化就是朝著以下方向邁進的，治理主體上要打造人人有責、人人盡則、人人享有的社會治理共同體，治理手段上要實現(xiàn)政治、法治、德治、自治、智治“五治”融合，目標上要打造共建共治共享的社會治理格局，使社會充滿活力又和諧有序?；鶎由鐣卫憩F(xiàn)代化亦如是。

(二)技術(shù)治理提升了基層社會治理的智能化水平

各級政府對于通過技術(shù)治理的路徑來實現(xiàn)治理現(xiàn)代化已經(jīng)達成共識，并積極地利用技術(shù)手段進行創(chuàng)新[8]。技術(shù)治理在概念上存在著分歧，學(xué)界有兩大類型的理解，第一種是泛化的理解，強調(diào)科學(xué)管理、專家政治兩大原則，實質(zhì)是技術(shù)主義治理，表現(xiàn)為項目制、清單制等；第二種是特指信息技術(shù)在治理中的應(yīng)用。后一種理解更接近于英文世界中技術(shù)治理的原意，本文在界定技術(shù)治理時采用信息技術(shù)在治理中的應(yīng)用這一解釋[9]。信息技術(shù)的發(fā)展是社會進步的結(jié)果，也是社會發(fā)展的表現(xiàn)。當科技成果被廣泛地運用到公共管理中時，技術(shù)治理也就在事實上誕生了，人們也開始關(guān)注技術(shù)給公共管理帶來的影響，在看到技術(shù)治理效用的同時，也關(guān)注其局限性。

技術(shù)治理在我國經(jīng)歷了20世紀90年代至2010年的打基礎(chǔ)階段、2010年至2014年的以“大數(shù)據(jù)+治理”為表現(xiàn)的萌生階段以及2014年以來人工智能時代以智能化平臺為依托的涌現(xiàn)階段[1]。第一階段主要是信息化相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這一階段的電子政務(wù)建設(shè)推進了政民互動。第二階段是大數(shù)據(jù)研發(fā)的推進，該階段國務(wù)院提出將大數(shù)據(jù)應(yīng)用到社會保障等領(lǐng)域。第三階段是在社會邁入人工智能時代背景下，依托圖像識別、算法判斷等，社會治理日益清晰化。技術(shù)治理通過運用信息化技術(shù)可以延展社會治理觸角，最小化社會治理死角、盲點、漏洞；增強政府與公民之間的互動，促進社會主體的理性協(xié)商，及時地回應(yīng)社會公眾需求；并提升以政府為中心的社會治理主體的治理能力[10]。

二、技術(shù)治理視野下基層社會治理的現(xiàn)狀

技術(shù)治理在基層社會治理中應(yīng)用范圍逐步拓展，幾乎治理的每個方面都借助于信息技術(shù)展開，這體現(xiàn)了社會治理創(chuàng)新的一面。同時，要對技術(shù)治理效能保持謹慎的樂觀，要始終對技術(shù)治理的限度保持清醒。

(一)技術(shù)賦能基層社會治理

技術(shù)治理表現(xiàn)在智慧城市、社會治理信息化平臺建設(shè)等方面。智慧城市的概念是在2008年提出的，住建部在2012年開始了智慧城市試點，之后越來越多的城市加入智慧城市試點當中。智慧城市建設(shè)的實踐表現(xiàn)為涌現(xiàn)出了一批城市大腦、“最多跑一次”改革、城市運行管理中心、數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院等創(chuàng)新應(yīng)用[11]。智慧城市建設(shè)提升了治理的精準性、便利度，在政府的供給與社會公眾的需求之間構(gòu)建起無縫對接機制，提升了治理效能。杭州城市大腦是地方政府運用技術(shù)治理賦能社會治理的典型，也是對“企業(yè)家型政府”和“無縫隙政府”的實踐[12]，獲得了極高的關(guān)注，其他城市紛紛效仿。

技術(shù)賦能還表現(xiàn)在其他方面，如“雪亮工程”的推進，“雪亮工程”以市縣鎮(zhèn)村四級綜治中心為平臺，結(jié)合網(wǎng)格化服務(wù)管理、公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用等，實現(xiàn)了社會治理的可視化，提升了矛盾化解、治安防控等的水平，推進了智能化治理。技術(shù)賦能在包括新冠肺炎疫情等突發(fā)事件應(yīng)對中的效能也展現(xiàn)出來，健康碼、場所碼、行程軌跡的呈現(xiàn)等都是技術(shù)應(yīng)用的結(jié)果，有助于減輕工作人員的繁雜任務(wù)壓力，提升工作效能。社會治理中技術(shù)賦能還能提升服務(wù)供給的精準性，例如，借助于網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺，網(wǎng)格員等可以更及時地發(fā)現(xiàn)社區(qū)居民的需求，提前開展工作，控制社區(qū)內(nèi)部可能的風險，并提供精準的服務(wù)，實現(xiàn)供需之間的匹配。

(二)基層社會治理中技術(shù)治理的限度

技術(shù)治理并不是萬能的。技術(shù)以及技術(shù)應(yīng)用都存在一定的局限性。從技術(shù)的角度來看，社會事實是復(fù)雜的，直接用數(shù)據(jù)來代替復(fù)雜的社會事實，是否存在著信息流失問題？或者說，這些數(shù)據(jù)是否能夠真正地代表相關(guān)的社會事實。從技術(shù)應(yīng)用的角度來看，技術(shù)是一種工具，最終還是要通過人來發(fā)揮作用的。技術(shù)本身是中性的，如何應(yīng)用由人來掌握。技術(shù)治理在帶來顯而易見效能的同時，也存在著安全性問題、成本偏高問題、責任轉(zhuǎn)嫁風險等[13]。因此，技術(shù)治理本身就有一定限度，將技術(shù)應(yīng)用到公共管理、社會治理當中，應(yīng)當知曉其局限性及風險所在。

近年來，基層社會治理對技術(shù)治理的依賴以及重視是顯而易見的，在基層社會治理當中，各種數(shù)據(jù)化的服務(wù)平臺的涌現(xiàn)即是例證。對技術(shù)治理的反思也在持續(xù)進行中，有的學(xué)者分析了技術(shù)治理的兩副面孔[14]，有的學(xué)者直接分析了人們賦予技術(shù)治理的一些想象中的效能。社會無論如何發(fā)展，社會治理都離不開作為治理主體的人的判斷，技術(shù)只是提供了一個工具，而不能替代人的活動。社會治理不能僅僅依靠技術(shù)，盡管技術(shù)應(yīng)用的范圍越來越廣，也呈現(xiàn)出顯著的效能。技術(shù)治理的局限還表現(xiàn)在“賦能”的效度方面。技術(shù)治理被推崇備至的原因之一，就是其“賦能”的優(yōu)勢，人們傾向于自然地認為信息技術(shù)基于其開放性特征可以通過提升決策科學(xué)化水平、精準服務(wù)、提升響應(yīng)能力等給政府賦能，通過便利地獲取信息、網(wǎng)絡(luò)問政等給公民個人賦能[13]，但卻忽略了由此可能造成技術(shù)鴻溝加大以及對沒有技術(shù)使用能力的人權(quán)益的剝奪問題。

三、基層社會治理中工具理性與價值理性的平衡

公共性是基層社會治理的根本屬性，基層社會治理領(lǐng)域的改革始終應(yīng)以公共利益的維護為底線，技術(shù)在基層社會治理中的應(yīng)用應(yīng)維護這一根本屬性，并增進社會公共利益。

(一)公共性：基層社會治理的根本屬性

“公共性”的討論存在于諸多領(lǐng)域中，聚焦到社會治理、基層社會治理方面，公共性意味著滿足人們的正當需要，并由此實現(xiàn)公共利益的最大化[15]。社會治理具有公共性，基層社會治理亦然。公共性意味著人們超越利己主義而維護公共利益的精神，也是人們就公共議題展開討論和行動的實踐[15]。治理本身包含著公共性的意涵，多元主體就公共事務(wù)解決、公共服務(wù)供給等進行協(xié)商，形成社會治理網(wǎng)絡(luò)。社會治理的提出在我國有一個過程，原來是“社會管理”，后來才是“社會治理”，盡管只是一個詞匯的變化，體現(xiàn)的卻是最為基礎(chǔ)的理念的轉(zhuǎn)變，即將“社會”本身作為主體，要鼓勵多元主體參與治理，并且在“治理”與“社會”結(jié)合的過程中，“社會”的主體地位越來越突出。

社會治理的方式是隨著時代的發(fā)展變化而不斷更新的，在信息化時代越來越多的信息技術(shù)被應(yīng)用到社會治理當中，技術(shù)治理就出現(xiàn)了。公共性是社會治理的基礎(chǔ)和目標，將技術(shù)手段應(yīng)用到社會治理中只是治理方式、載體、工具的變化，社會治理的根本屬性不會改變，社會治理服務(wù)于公共利益增進的目的不應(yīng)被改變。因此，在應(yīng)用技術(shù)手段到社會治理當中時，應(yīng)當有底線意識，無論是政務(wù)APP的建設(shè)與推廣、社會治理平臺的建設(shè)，還是公民個人信息的采集等，都應(yīng)當以維護公共性、增進公共利益為底線。

(二)公共利益：工具理性與價值理性的平衡點

技術(shù)治理已經(jīng)成為基層社會治理的特征之一，也是一個基本的發(fā)展趨勢，這一趨勢是基層社會治理與信息技術(shù)發(fā)展的時代背景融合的產(chǎn)物?；鶎由鐣卫磉~向法治化、科學(xué)化、社會化、精細化的進程中，技術(shù)應(yīng)用的空間還會持續(xù)拓展。由此，基層社會治理清晰化程度也會持續(xù)提升。發(fā)端于工程和科學(xué)領(lǐng)域的技術(shù)在改造自然中顯示了強大能力[16]，但強調(diào)一致性和標準化并追求效率的技術(shù)與強調(diào)多元主體協(xié)商共議并追求多樣性的治理之間是有內(nèi)在張力的[17]，清晰辨別各自特征及結(jié)合的風險點，能夠在技術(shù)與治理之間形成平衡，既充分地發(fā)揮技術(shù)應(yīng)用帶來的效率提升效用，又保證效率提升在公共利益增進的軌道上進行。

基于基層社會治理的公共性特征，社會治理中無論是技術(shù)的應(yīng)用，還是其他的變革、創(chuàng)新舉措，都是以維護和增進公共利益為底線的，在保障公共利益的基礎(chǔ)之上的改革和創(chuàng)新才是有意義的。各個領(lǐng)域治理信息化平臺的建設(shè)、政務(wù)APP的推廣、數(shù)據(jù)庫的建立等，都只是手段，最終服務(wù)于公共利益的增進。基層社會治理牽一發(fā)而動全身，一旦出現(xiàn)紕漏和偏差，將對社會公眾對政府的態(tài)度、社會的穩(wěn)定程度、政府的合法性等產(chǎn)生直接的負面影響。要切實保障技術(shù)應(yīng)用以公共利益維護與增進為前提，在基層社會治理現(xiàn)代化推進中平衡工具理性與價值理性。

四、技術(shù)治理視角下推進基層社會治理現(xiàn)代化的策略

技術(shù)治理視角下，基層社會治理要以黨建引領(lǐng)保障方向正確，以基層社會治理共同體構(gòu)建規(guī)避技術(shù)治理風險，并明確技術(shù)應(yīng)用邊界以防止技術(shù)濫用。

(一)黨建引領(lǐng)：保障基層社會治理的方向

技術(shù)治理已經(jīng)成為基本的趨勢，盡管技術(shù)治理有其限度，且技術(shù)治理的泛化也可能會解構(gòu)基層社會治理的公共性、侵蝕社會公眾的合法權(quán)益?；鶎由鐣卫韯?chuàng)新與發(fā)展需要堅持黨建引領(lǐng)，以黨建引領(lǐng)來凝聚力量、保障方向。基層社會治理事項繁雜，矛盾糾紛的化解、社區(qū)公共事務(wù)的處理等，這些事項大部分都屬于相對比較小的事項，但如果處理不當就會引起嚴重的負面后果。因此，近年來網(wǎng)格化服務(wù)管理等借助于信息技術(shù)來開展更加精準的服務(wù)供給和風險化解。面對可能發(fā)生的風險，整合基層社會治理各種力量，打破“條塊”分割以及控制權(quán)“碎片化”困境，成為一體化通盤考慮技術(shù)治理以及弱化技術(shù)治理風險的關(guān)鍵，而能夠擔此重任的則是黨的力量[18]。黨具有跨領(lǐng)域、跨體系的組織優(yōu)勢，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)，充分地發(fā)揮黨的凝聚力和動員能力，保障基層社會治理始終在維護公共利益這一底色上前行[19]。

(二)打造社會治理共同體：以多元參與限制風險

技術(shù)治理變更的是治理方式和手段，社會治理共同體是治理的主體，治理主體和治理手段之間直接關(guān)聯(lián)，社會治理共同體打造可以動員更多的公眾參與進來，并以此規(guī)避技術(shù)治理風險。黨的十九屆四中全會強調(diào)，要建設(shè)人人有責、人人盡則、人人享有的社會治理共同體。平等參與、充分表達和民主協(xié)商是社會治理共同體公共性的基本表現(xiàn)[20]，共同體意味著黨組織、政府、社區(qū)、社區(qū)居民、社會組織、企業(yè)等多元力量的參與，多元力量就公共事務(wù)進行協(xié)商。共同體有著共同的目標追求，以人民為中心是價值方向，以“人人有責、人人盡則、人人享有”作為目標追求[21]。共同體內(nèi)部有差異性，但這種差異性是在價值追求和目標追求一致基礎(chǔ)上的差異性，共同體成員的根本利益是一致的，成員切實以主人翁的精神參與進去，這有助于將技術(shù)治理保持在維護公共利益的軌道上。

(三)明確技術(shù)治理的限度：技術(shù)應(yīng)用的邊界

技術(shù)不是萬能的，技術(shù)治理也不是萬能的。長遠來看，需要在堅持技術(shù)與人文、工具理性與價值理性的平衡中，通過法律、制度和倫理手段規(guī)范技術(shù)治理活動[22]。如果不加約束，或者約束制度不健全，那么，技術(shù)治理有可能會造成信息泄露，這會侵犯人們的隱私權(quán)；會加大社會治理成本，增加基層的負擔。因此，需要法律來明確邊界，尤其是社會治理中技術(shù)應(yīng)用的邊界，如哪些信息可以采集、哪些信息不能采集以及采集之后應(yīng)用的范圍問題。此外，技術(shù)治理帶來大量的信息采集工作，因為技術(shù)治理的特征之一是將萬事都“數(shù)據(jù)化”，數(shù)據(jù)采集之后還要克服基層社會治理中不同部門之間的信息重復(fù)采集、數(shù)據(jù)煙囪、數(shù)據(jù)玻璃門等問題。從倫理規(guī)范的角度來看，數(shù)據(jù)技術(shù)體系的建構(gòu)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的增值都要符合絕大多數(shù)人的利益，而不能成為少數(shù)人謀利的工具[23]。

五、結(jié)論與進一步思考

技術(shù)治理是基層社會治理的基本趨勢，技術(shù)治理在賦能的同時，也有一定的限度。技術(shù)治理推進基層社會治理發(fā)展需要在工具理性與價值理性之間實現(xiàn)平衡，堅守基層社會治理的公共性，以公共利益的維護和增進為底線。黨建引領(lǐng)，保障基層社會治理的正確方向；打造社會治理共同體，以多元參與來保障公共利益的實現(xiàn)；以法律、制度、倫理手段來規(guī)范技術(shù)治理，限制其負面影響。技術(shù)治理的兩面性已經(jīng)被理論界和實務(wù)部門認識到，但如何在充分發(fā)揮技術(shù)治理效能的同時有效規(guī)避其風險，這一問題仍處于持續(xù)探討中。在技術(shù)在基層社會治理中應(yīng)用熱度不減的背景下，如何使基層管理者始終保持對技術(shù)治理的清醒認識，如何避免被資本、被技術(shù)綁架，如何使技術(shù)治理的成本保持在合理范圍內(nèi)，這些都還有待進一步探討。