大規(guī)模減稅降費背景下地方財政支農(nóng)風險的識別與防范

江 山，王義民

(信陽師范學院 地理科學學院，河南 信陽 464000)

為深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與降低經(jīng)濟行為主體經(jīng)營成本，以及建立現(xiàn)代財政制度與緩解國際稅收競爭壓力，國家于2016年開始有步驟實施以“營改增”、增值稅率降低、小微企業(yè)所得稅減半征收、個人所得稅專項扣除、社保費率降低等為主要內(nèi)容的大規(guī)模減稅降費政策，并從2019年起進一步強調(diào)其擴大消費和投資需求的逆周期調(diào)節(jié)功能。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)，各級財政在延續(xù)前期政策力度的同時再次出臺針對疫情的階段性減稅降費政策。在此背景下，財政收支平衡問題凸顯，尤其是地方財政平穩(wěn)有序運行遭遇一定程度挑戰(zhàn)。

一、大規(guī)模減稅降費背景下地方財政可持續(xù)性面臨一定困難

自2008年中央經(jīng)濟工作會議首次提出“有增有減”的“結(jié)構(gòu)性減稅”，尤其是“減稅降費”并列提出于2016年中央經(jīng)濟工作會議以來，減稅降費成為積極財政政策的重要工具，并全面覆蓋生產(chǎn)、消費、投資等重要領(lǐng)域。大規(guī)模減稅降費，既反映出國家加速經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、激發(fā)市場活力、優(yōu)化收入分配的決心，又昭示了近年減稅降費呈現(xiàn)永久性、制度性特征而非應對短期經(jīng)濟波動的暫時性措施。由此亦引發(fā)另一項基本事實，即財政直接減收并具有長期性的特征，繼而在催生收支缺口的條件下導致財政風險積聚且影響財政可持續(xù)性。此外，新冠肺炎疫情對短期經(jīng)濟、特定產(chǎn)業(yè)、小微企業(yè)及個體經(jīng)營者的影響顯著，致使本已承擔重負的財政面臨更大的壓力。需要指出的是，從減稅降費構(gòu)成及政府間財政關(guān)系看，在實踐中減稅降費所觸發(fā)的財政可持續(xù)性困難更多地集中于地方財政。

自分稅制改革后，地方各級財政自給能力均大幅下降，尤其是中西部地區(qū)與縣級財政[1]。新常態(tài)下，隨著制造業(yè)去產(chǎn)能化、金融去杠桿化、房地產(chǎn)去泡沫化、環(huán)境去污染化等舉措帶來改革陣痛，加之全球經(jīng)濟普遍低迷、國際經(jīng)貿(mào)摩擦加劇等因素惡化外部環(huán)境，經(jīng)濟呈現(xiàn)出階段性下行態(tài)勢。縱觀近年大規(guī)模減稅降費，本就薄弱的地方財政在事實上成為主要減收承擔者。除地方主體稅種因“營改增”而進一步弱化之外，“減稅”兩大主體——增值稅與個人所得稅分別由中央和地方“五五分成”與“六四分成”。同時，若將一般公共預算收入中“非稅收入”視作“費”，考慮到全國非稅收入主要來自地方非稅收入，則“降費”亦主要減少地方財政收入。據(jù)測算，減稅降費中約80%是削減地方財政收入[2]。此次新冠肺炎疫情在沖擊經(jīng)濟運行的同時愈發(fā)削弱主體稅種稅基，加之重點防疫物資供給的稅收減免、個體工商戶增值稅減免、企業(yè)社保與醫(yī)保費減免等針對疫情的階段性減稅降費政策，進一步制約了地方財政整體收入水平提升。但同時，事權(quán)不斷擴大的地方財政還存在支出結(jié)構(gòu)固化且呈現(xiàn)剛性增長趨勢。在現(xiàn)行財政體制下，地方政府既要兜牢“三?！钡拙€，又要面對中央“六穩(wěn)”政策與財政八項支出硬性增長要求，更要重點保障三大攻堅戰(zhàn)等戰(zhàn)略領(lǐng)域所需財力，以至支出責任過重而陷入“財政疲勞”。盡管此次疫情防控作為中央事權(quán)而主要由中央財政承擔支出責任，但地方財政補助支出亦不可忽視。僅2020年上半年，各級財政共安排疫情防控資金1 756億元①。據(jù)此，未來財政尤其是地方財政將面臨收入中低速增長與支出剛性增長之間的矛盾，財政赤字和債務風險加速積聚，如不能妥善應對則全面深化改革將失去穩(wěn)定環(huán)境[3]。簡言之，以財政風險來對消經(jīng)濟社會風險的必要性毋庸置疑，但地方財政收支矛盾因經(jīng)濟下行、疊加疫情沖擊而不斷加劇的事實亦應高度關(guān)注。

從中長期看，盡管減稅降費有利于穩(wěn)定預期、做大稅基、涵養(yǎng)稅源，并促進經(jīng)濟增長與財政增收，但存在一定周期性，難以有效緩解當前地方財政存在的可持續(xù)性困難。就以往地方財力補充渠道而言，曾經(jīng)備受爭議的“土地財政收入”，因近年房地產(chǎn)市場走低、區(qū)域土地供給失衡、土地出讓成本提高、宏觀政策調(diào)控等因素而難以為繼；地方政府舉債融資方式和規(guī)模自2015年執(zhí)行新的《預算法》后受到嚴格管制，地方非稅收入也日趨規(guī)范。事實上，在2016年“十三五”規(guī)劃綱要中便提出財政可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。中央政府早已關(guān)注大規(guī)模減稅降費背景下地方財政困境，并在2018年全國財政工作會議上首次將“確保地方財政可持續(xù)”列為2019年十大重點任務之一。然而，相關(guān)開源節(jié)流舉措仍難從根本上破解地方財政難題。一是用于填補地方財政赤字的相關(guān)資金已微乎其微[4]。二是經(jīng)過幾輪財政存量資金強化管理后，地方財政沉淀資金激活空間已極為有限。三是礙于土地等資產(chǎn)有限性，盤活地方政府存量資產(chǎn)亦難以延續(xù)[5]。四是即便國家一再要求地方政府大力壓縮一般性支出與“三公”經(jīng)費以及其他非急需、非剛性和低效支出，仍難以彌補源于減稅降費的財力損失。五是盡管2017年國務院頒布《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮?國發(fā)〔2017〕49號)，要求國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機構(gòu)提高國有資本收益劃轉(zhuǎn)入社保基金比例，但受限多重因素，部分地區(qū)進展緩慢[6]。六是2019年國務院發(fā)布《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》(國發(fā)〔2019〕21號)，旨在以保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定、調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔機制、后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方等方式來增強地方應對更大規(guī)模減稅降費的能力，但鑒于并未重塑政府間事權(quán)責任架構(gòu)且實施時日尚短，難以準確判斷效果。

面對此次疫情沖擊，中央政府充分意識到支持地方財政的迫切性。2020年3月財政部下發(fā)《關(guān)于有效應對新冠肺炎疫情影響切實加強地方財政“三?！惫ぷ鞯耐ㄖ?財預〔2020〕12號)，明確階段性提高地方財政資金留用比例5個百分點。2020年6月9日國務院常務會議提出，當年新增財政赤字與抗疫特別國債共2萬億元全部轉(zhuǎn)交地方且直達縣市。2020年中央財政對地方轉(zhuǎn)移支付增長12%，為歷年最高②?？陀^而言，盡管目前全國疫情形勢總體穩(wěn)定，但所衍生的一系列其他風險和次生危機對經(jīng)濟社會的影響還有一個顯露和釋放的過程，地方財政可持續(xù)性仍不容樂觀，若再考慮到全球疫情蔓延、中美經(jīng)貿(mào)摩擦、科技保護主義等因素，地方財政運行風險甚至有可能進一步激化。

二、大規(guī)模減稅降費背景下地方財政支農(nóng)的風險識別

自黨的十六大以來，以2004—2021年連續(xù)18年中央“一號文件”鎖定“三農(nóng)”問題為標志，國家不斷加大支農(nóng)力度并高度重視地方政府支農(nóng)行為規(guī)范與支農(nóng)動力激活，農(nóng)業(yè)農(nóng)村得以快速發(fā)展。即便如此，1993—2020年間仍有15個年份財政支農(nóng)投入增幅低于一般公共預算收入增幅，未達《農(nóng)業(yè)法》要求。受大規(guī)模減稅降費影響，當前地方財政可持續(xù)性下滑，地方官員支農(nóng)立場動搖與地方政府支農(nóng)行為異化再次引發(fā)關(guān)注，特別是若將此置于農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展與鄉(xiāng)村振興全面推進的時代訴求下予以思量，則更應基于風險角度予以足夠警覺。

(一)地方財政支農(nóng)規(guī)模低水平徘徊的風險

考慮到“十四五”時期經(jīng)濟增速延續(xù)下行趨勢將成為大概率事件[7]，在減稅降費趨勢不變與財政支出剛性不減的條件下，財政收入持續(xù)短收勢必加劇地方政府支付壓力，并極易驅(qū)動其在刺激經(jīng)濟回暖的工作理念下強化城市中心主義思維。一旦地方政府因財政資金流動性降低等問題而滋生資金延遲撥付、短期挪用、變相擠占、虛假配套及項目被迫取消等策略性反應，以周期長、公益強、見效慢為特點的支農(nóng)資金將首當其沖。盡管近年財政農(nóng)林水事務總支出屢創(chuàng)歷史新高，但增速已由2018年的10.46%逐年降至2019年的8.43%與2020年的4.4%③，這在一定程度上預示“存量竭力維持、增量難以保障”的未來財政支農(nóng)困境。據(jù)此，地方財政支農(nóng)規(guī)模極有可能在相當長一段時間內(nèi)徘徊于低水平狀態(tài)并產(chǎn)生諸多負面效應。一是公共投資穩(wěn)定經(jīng)濟增長作用難以充分發(fā)揮。穩(wěn)定經(jīng)濟增長需穩(wěn)定公共投資，尤其是擴大有效投資。鑒于城鎮(zhèn)大規(guī)模投資建設(shè)基本完成，從彌補基礎(chǔ)短板、滿足民生需求、提高政策效益等角度看，后續(xù)公共投資重點應瞄準農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。若因地方財政支農(nóng)導向弱化而妨礙有效投資擴大，無疑不利于對沖疫情影響與助推經(jīng)濟復蘇。二是農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略難以順利實現(xiàn)。黨的十九大之所以提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，正是決策層基于對歷史欠賬過多、鄉(xiāng)村亟待跨越式發(fā)展的農(nóng)情判斷，從保障全面小康社會建設(shè)效果和社會主義現(xiàn)代化質(zhì)量的大局出發(fā)所做出的重大決策。若無法保障公共資源優(yōu)先配置農(nóng)業(yè)農(nóng)村，那么就會延誤本已滯后的城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展進程。三是鄉(xiāng)村振興大量投資計劃難以有效落實。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中82個工程行動計劃大多數(shù)都要在“十四五”期間完成。調(diào)查表明，尚處實施初期的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高度依賴財政專項資金[8]。若不能足額落實鄉(xiāng)村建設(shè)所需必要財政資金，那么鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施將會受到一定程度的影響。

(二)地方財政支農(nóng)方向規(guī)避式選擇的風險

地方政府多數(shù)具有自身利益取向，以至有限的地方支農(nóng)資源往往也存在發(fā)展任務與績效要求之間的配置博弈。審視近況，可觀察出地方財政支農(nóng)“三熱衷”趨勢。一是因強調(diào)政績而格外熱衷盆景化樣板工程。地方政府時常優(yōu)先著眼于鄉(xiāng)村建設(shè)外在物化層面，這極易造成支農(nóng)資源投向不具實效的政績工程。以2017年提出的田園綜合體、特色小鎮(zhèn)為例，相關(guān)建設(shè)規(guī)劃中90%仍主要是房屋修建規(guī)劃[9]。此外，農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)中“農(nóng)民被上樓”、農(nóng)民合作社發(fā)展中“知假扶假”、大量補貼投向缺乏市場生存能力的農(nóng)業(yè)企業(yè)等現(xiàn)象普遍存在，這既昭示局部地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村呈現(xiàn)出的虛假性繁榮，僅有增長之形而無發(fā)展之實，亦表明財政資金存在低效使用的情況[10]。二是因急于求成而盲目熱衷冒進性跟風工程。地方政府盲目跟風而忽視區(qū)域資源稟賦，最終導致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局雷同及發(fā)展不可持續(xù)的事例時有發(fā)生。并非所有村莊都適合同質(zhì)化、大規(guī)模開展產(chǎn)業(yè)融合。以鄉(xiāng)村旅游為例，僅有大城市特大城市郊區(qū)、沿海發(fā)達地區(qū)及少數(shù)風景名勝區(qū)不超過1萬個村莊能真正從中盈利。然而，當前幾乎所有關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺的方案都寄望于通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等方式來賺取城市人“鄉(xiāng)愁”消費的錢[11]。三是因注重經(jīng)濟發(fā)展而過度熱衷投機型非農(nóng)工程。地方政府大都具有強烈的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展傾向，并借助資本下鄉(xiāng)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合等契機而盡可能在鄉(xiāng)村大力發(fā)展涉農(nóng)程度較低產(chǎn)業(yè)，有時甚至不惜行政推動。如此，既易超越現(xiàn)實需求而無節(jié)制擴張，致使供需關(guān)系失衡與投入效率損失；又易忽視以農(nóng)為本理念，陷入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等同農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺的理解誤區(qū)。

(三)地方財政支農(nóng)方式保守型維持的風險

鑒于大規(guī)模減稅降費與鄉(xiāng)村振興等涉農(nóng)國策實施在時間上具有高度趨同性，這可能會引發(fā)地方財政支農(nóng)方式悄然向保守型維持方向轉(zhuǎn)變。一方面部分地方政府顧忌全面深化改革。針對農(nóng)村公共服務供給、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護、村社集體經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理、鄉(xiāng)土文化平臺修復等緊迫任務，部分地方政府往往因疑慮于改革成本而不觸及改革深處，尤其是怯于調(diào)整既有利益格局與傳統(tǒng)管理模式，轉(zhuǎn)而寄希望“小修小補”來予以有限改良與暫時緩解，而非以不破不立的決心來徹底革新體制機制?？傮w看，近年農(nóng)村改革仍主要停留于試點層面，各項改革試點多而全面推開少。另一方面，部分地方政府畏懼主動創(chuàng)新改革。隨著“鄉(xiāng)土中國”逐漸進入“城鄉(xiāng)中國”，“三農(nóng)”產(chǎn)生深刻且復雜的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，導致地方財政支農(nóng)政策的操作平臺因時效性弱化而模糊、實施對象因同質(zhì)性打破而分化、執(zhí)行手段因適用性不足而失靈，最終影響支農(nóng)效果。但同時部分地方政府的機動應變能力與主觀試錯勇氣卻因財力匱乏而大大下降，以至時常選擇性漠視支農(nóng)政策實施中動態(tài)調(diào)整的需求，而更傾向在實施客體再評估、構(gòu)成要件再調(diào)試、運行模式再優(yōu)化等領(lǐng)域持審慎觀望態(tài)度，突出表現(xiàn)在重經(jīng)驗復制而輕實踐創(chuàng)新以及慣于接受指令與盲從上級標準，即便是必須采取主動政策回應，也多屬事后安排和短期革新。

(四)地方財政支農(nóng)壓力過度化外移的風險

受政策引導與市場推動，近年資本加速下鄉(xiāng)，以至深陷財政困境的地方政府愈發(fā)重視借此投資主體擴大之契機來彌補支農(nóng)資金不足，甚至不惜通過無原則補貼、低審核批地、軟約束立項等非理性扶持方式來撬動社會資本介入涉農(nóng)領(lǐng)域。無可否認，資本下鄉(xiāng)在促進產(chǎn)業(yè)鏈條銜接延伸與重塑鄉(xiāng)村物質(zhì)基礎(chǔ)的同時能有力助推經(jīng)濟要素流動與城鄉(xiāng)融合發(fā)展[12]，但若以轉(zhuǎn)移地方財政支農(nóng)壓力為目標而依靠激進手段來無條件、無限制引入非農(nóng)資本，也容易影響鄉(xiāng)村發(fā)展持續(xù)的穩(wěn)定性。一方面財政支農(nóng)固有職責不容規(guī)避。代表改革整體利益的國家財政始終是改革成本最終兜底者并為改革創(chuàng)造有利條件。從此角度出發(fā)，國家財政理應承擔農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機制創(chuàng)新的制度轉(zhuǎn)軌成本、城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略實施的利益補償成本、以農(nóng)補工路線積累的歷史未付成本等。換言之，面對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)破解過程中所呈現(xiàn)出的利益重構(gòu)現(xiàn)象與實際發(fā)展需求，即便是面臨巨大支付壓力，也必須是國家財政而非微觀經(jīng)濟主體來提供鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)性物資依托[3]。另一方面，資本下鄉(xiāng)潛在隱患不容忽視。社會資本加大涉農(nóng)投入理應鼓勵支持，但若意圖使之成為城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的有效抓手，則需通過設(shè)置進入門檻與健全管控舉措來合理抑制其天然逐利性與商業(yè)擴張性，否則極易引發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)過度外部化局面，并致使農(nóng)村生態(tài)因資源無序開發(fā)而被破壞、農(nóng)戶財產(chǎn)因失去底線保護而被侵犯、農(nóng)民收益因精英俘獲而被漠視、產(chǎn)業(yè)利潤因脫農(nóng)意愿強烈而被抽離、鄉(xiāng)土文化因現(xiàn)代觀念侵入而被踐踏、涉農(nóng)資源因逐利動機驅(qū)使而被轉(zhuǎn)移。

三、大規(guī)模減稅降費背景下地方財政支農(nóng)的風險防范

在大規(guī)模減稅降費背景下地方財政支農(nóng)的風險防范需健全以下四種機制。

(一)健全地方財政支農(nóng)規(guī)模的長效穩(wěn)定機制

近年收支調(diào)控舉措固然大大地壓縮財政騰挪空間，但考慮到過往經(jīng)濟高速增長所奠定的物質(zhì)基礎(chǔ)以及未來經(jīng)濟穩(wěn)中向好、長期向好的基本態(tài)勢，仍應對財政韌性與自我修復能力持有足夠信心，并基于擴大中長期財政可支配資源而穩(wěn)定地方財政支農(nóng)規(guī)模。一是借助深化稅制改革之機遇而加速完善地方稅收體系。黨的十九大報告明確指出“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”，旨在化解歷來飽受爭議的地方主體稅種不明確難題，并實現(xiàn)“財力協(xié)調(diào)”的中央和地方財政關(guān)系。這在地方財政急需可替代財力的當下愈發(fā)凸顯出重要性，也引申出加快改革消費稅、資源稅等要求。二是依托中央政府調(diào)控之職責而適度加大轉(zhuǎn)移支付力度。面對地方財政收支缺口，中央政府雖同樣步履沉重，但作為宏觀調(diào)控主要承擔者，其在資源動員能力、增收節(jié)支空間、債務融資成本等方面優(yōu)勢顯著，故仍需從控制社會矛盾、維持政策延續(xù)、保障發(fā)展預期等角度出發(fā)有計劃地加大轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是側(cè)重定向支持傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。特別需要指出的是，頂層設(shè)計者亦應結(jié)合實際而合理控制未來減稅降費的進度。三是把握地方專項債券增加之契機而相機加大涉農(nóng)領(lǐng)域投放。盡管地方政府債務規(guī)模逐年擴大，但考慮到經(jīng)濟下行、疊加疫情沖擊的艱難處境，發(fā)行地方債券尤其是專項債券仍是現(xiàn)今穩(wěn)投資、穩(wěn)經(jīng)濟的必要之舉。在新一代信息網(wǎng)絡等新型基礎(chǔ)設(shè)施及交通、水利等重大工程加強建設(shè)進程中，如何有效配合與對接農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展與鄉(xiāng)村振興需求，應引起地方政府重視。四是順應“大專項+任務清單”之趨勢有效整合地方支農(nóng)資金。財政支農(nóng)資金長期因碎片化管理而影響使用效率，以至雖絕對規(guī)模不斷增加但整合呼聲始終高漲，并推動中央財政支農(nóng)項目自2017年起探索實行“大專項+任務清單”管理方式。地方財政應通過存量資金結(jié)構(gòu)調(diào)整與增量資金歸類引導來主動適應此改革走向，遵循“識別發(fā)展瓶頸→鎖定投放重點→擇定整合平臺→引導資金流向‘補短板’領(lǐng)域”的行動鏈條來同步實現(xiàn)支農(nóng)資金系統(tǒng)整合與定點發(fā)力，形成“波浪式”梯度推動效應，繼而以保障支農(nóng)資金最優(yōu)投放功效，更好地實現(xiàn)支農(nóng)資源精細化配置。

(二)健全地方財政支農(nóng)方向的監(jiān)督保障機制

立足于大規(guī)模減稅降費等形勢引發(fā)的財力變化，針對地方政府支農(nóng)過程中所滋生的道德風險與逆向選擇行為，務必從規(guī)范財經(jīng)秩序和完善工作機制角度予以有效防范，全方位保障增進民生福祉的地方財政支農(nóng)方向不動搖。尤其需要緊扣發(fā)展主題與短板而相機調(diào)整支農(nóng)重點，以堅定不移地嚴守糧食安全底線為永恒主題來強化糧食安全保障體系，以政府補貼、企業(yè)讓利、市場投保為手段來強化農(nóng)業(yè)災害救助體系，以縮短資源整合時滯性、保障要素供給有效性、緩解產(chǎn)品價格波動性、增加多元主體兼容性、擴大保險業(yè)務多樣性為關(guān)鍵來強化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體支持體系，以網(wǎng)絡健全、渠道高效、配送及時、服務增值且足以承受市場風吹雨打為目標來強化農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系，以加大基層黨組織、村干部隊伍、村落管理制度等建設(shè)投入力度為依托來強化農(nóng)村社區(qū)治理體系，以探索農(nóng)民增收多元路徑為渠道來強化農(nóng)民增收長效體系，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村支持績效與發(fā)展水平同步提升。據(jù)此，一是加大行政主體激勵力度。推動地方政府樹立正確的鄉(xiāng)村振興觀并建立現(xiàn)代化治理體系，在力爭實現(xiàn)地方財政可持續(xù)發(fā)展與區(qū)域間財政支農(nóng)能力均等化的同時，通過治理能力提升后變更官員決策思維、利益格局重組后強化部門組織協(xié)調(diào)、改革框架完善后引導政策綜合配套等舉措來促進地方財政支農(nóng)激勵優(yōu)化。二是修正發(fā)展績效評價標準。構(gòu)建集經(jīng)濟調(diào)控、公共服務、生態(tài)維護、發(fā)展共享等多元內(nèi)容為一體且側(cè)重評價農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有序、農(nóng)民生活富足、農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)地配置合理等實踐情況的地方政府與官員考核體系，繼而矯正以往過度強調(diào)經(jīng)濟增速與短期成效的非理性行為并樹立高質(zhì)量發(fā)展理念。三是暢通多元執(zhí)行監(jiān)管渠道。充分認知財政支農(nóng)工作中委托代理弊端，圍繞于事前防范地方政府選擇性執(zhí)行支農(nóng)事項，以過程連續(xù)為基礎(chǔ)、機構(gòu)獨立為條件、績效監(jiān)督為導向，構(gòu)建包括行政部門內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)法律監(jiān)督、社會力量輿論監(jiān)督等形式在內(nèi)的地方財政支農(nóng)執(zhí)行監(jiān)督模式。

(三)健全地方財政支農(nóng)方式的創(chuàng)新驅(qū)動機制

地方政府首創(chuàng)精神對于激發(fā)潛在創(chuàng)新動力至關(guān)重要，特殊時期地方政府愈發(fā)需審時度勢地提高財政支農(nóng)方式創(chuàng)新的主觀能動性。一是激活基層治理內(nèi)生動力。無論是意圖以提高支出效率來彌補現(xiàn)階段公共資金不足，還是寄希望以改進工作手段來迎合新時期財政支農(nóng)需求，地方政府均應擯棄“怕”字當頭思想，并扭轉(zhuǎn)以往接受、傳達與執(zhí)行支農(nóng)政策的被動參與角色，轉(zhuǎn)而憑借屬地信息對稱、社會關(guān)聯(lián)度大和操作機動靈活的固有優(yōu)勢，在發(fā)揮基層治理節(jié)點力量的同時體現(xiàn)財政支農(nóng)主體性功能。二是放寬地方政府支農(nóng)權(quán)限?；诘姓噶钆c下放執(zhí)行標準但強化過程監(jiān)管與注重事后考評的理念，兼顧約束性政策與發(fā)展性政策設(shè)計，強化上層對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的充分授權(quán)并給予地方財政支農(nóng)方式創(chuàng)新的合理空間，增強地方政府責任擔當與開放思維，并推動其在現(xiàn)有體制內(nèi)開展任何有助于農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的制度創(chuàng)新，繼而在鞏固其支農(nóng)樞紐地位的同時實現(xiàn)巨額投資與鄉(xiāng)土因素深度融合。三是修正支農(nóng)政策決策體制。動態(tài)演變的“三農(nóng)”格局導致財政支農(nóng)環(huán)境面臨極大不確定性，為避免政策制定與落實滯后于問題產(chǎn)生，應鼓勵地方政府將屬地信息轉(zhuǎn)化為政策信息再轉(zhuǎn)化為實踐策略，繼而在逐步形成“由下至上”的財政支農(nóng)政策決策體制過程中厘清政策執(zhí)行載體、瞄準政策承接主體、細化政策實施工具、完善政策支持系統(tǒng)。

(四)健全地方財政支農(nóng)壓力的合理轉(zhuǎn)化機制

在資本下鄉(xiāng)熱潮下，地方?jīng)Q策者更應堅守政府與市場邊界，基于理性辨析公共資金與社會資本的功能性與差異性而區(qū)別定位兩者投入領(lǐng)域，繼而有效率、有節(jié)制分解支農(nóng)職責并轉(zhuǎn)化財政支農(nóng)壓力。一是堅守支農(nóng)領(lǐng)域中公共資金主導地位。國家必須保證政府農(nóng)業(yè)投入持續(xù)性以保持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展控制力，繼而把握城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整節(jié)奏感與宏觀布局決策穩(wěn)健度。立足于因財力短缺而加大治理難度的特殊時期，財政資金尤其需要以破除市場失靈與化解結(jié)構(gòu)矛盾為中心、圍繞于基礎(chǔ)建設(shè)與民生服務而擔負起支農(nóng)主體重任，并在使用過程中不斷提升鄉(xiāng)村劇變預見力、發(fā)展需求調(diào)控力、個體異質(zhì)均衡力、政策落實執(zhí)行力、戰(zhàn)略銜接牽引力。二是引導社會資本有序介入農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展領(lǐng)域。下鄉(xiāng)資本本質(zhì)上是借助惠農(nóng)政策利好、農(nóng)村市場空缺、資源高位優(yōu)勢而追尋經(jīng)濟更佳回報、分享有限涉農(nóng)利潤的相對過剩社會資本，雖有助于統(tǒng)籌要素配置而不容忽視逐利性問題，但鑒于遵循市場規(guī)則亦不宜過分渲染，尤其是不能寄希望或誘導其“越位”承擔部分財政支農(nóng)職責，否則極可能因侵蝕國家目標和農(nóng)民利益而導致更大損失。相反，應鼓勵下鄉(xiāng)資本聚焦于專業(yè)化知識較強的設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)等領(lǐng)域并與公共資金形成互補效應，同時架構(gòu)利益訴求平臺以健全農(nóng)民財產(chǎn)保護機制。

注：

① 數(shù)據(jù)來源于《2020年上半年中國財政政策執(zhí)行情況報告》。

② 數(shù)據(jù)來源于《2020年中國財政政策執(zhí)行情況報告》。

③ 數(shù)據(jù)是通過對歷年《中國統(tǒng)計年鑒》整理得出。