公務(wù)員錄用制度法律問題研究

龐嘉琪

摘要：就業(yè)穩(wěn)定性常作為就業(yè)的重要考量因素，公務(wù)員由于其超強(qiáng)的穩(wěn)定性，受到畢業(yè)生的青睞。自公務(wù)員錄用制度建立以來，經(jīng)過不斷改革、完善，該項(xiàng)制度已成為公務(wù)員隊(duì)伍輸送了大量人才。但總體上的優(yōu)勢(shì)，并不能否認(rèn)存在的諸如合法性缺失、授權(quán)過大等問題。提出合理策略解決這些問題，有利于完善公務(wù)員錄用制度，也是公平公正錄用公務(wù)員的重要保障。

一、公務(wù)員錄用制度的現(xiàn)狀

目前進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍有調(diào)任和錄用兩種方式，根據(jù)《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定》第二條：調(diào)任是指國有企業(yè)、高等院校、科研院所以及其他參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員調(diào)入機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)層次或者四級(jí)調(diào)研員以上及其他層次的職級(jí)。而公務(wù)員錄用僅僅針對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)錄用擔(dān)任一級(jí)主任科員以下及其他相當(dāng)職級(jí)層次的公務(wù)員。

公務(wù)員作為國家的管理人員，在國家治理體系中擔(dān)當(dāng)著非常重要的角色，公務(wù)員錄用工作對(duì)把控公務(wù)員隊(duì)伍質(zhì)量意義非凡，對(duì)國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化有積極意義。經(jīng)過多次變革，公務(wù)員錄用形成了公開考試、嚴(yán)格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法、明確了嚴(yán)格的執(zhí)行程序、規(guī)定了負(fù)責(zé)公務(wù)員錄用工作的管理機(jī)構(gòu)、設(shè)置了合理的違紀(jì)及監(jiān)督制度，為公務(wù)員隊(duì)伍輸送了大量人才。

二、公務(wù)員錄用制度存在的問題及原因

（一）公務(wù)員錄用制度存在的問題

1.義務(wù)性規(guī)定較多，救濟(jì)程序缺失

救濟(jì)制度缺失，考生的合法權(quán)益在受到非法侵害時(shí)需要相應(yīng)的救濟(jì)制度加以保障，否則權(quán)利的存在形同虛設(shè)。在“張先著訴蕪湖市人事局取消公務(wù)員考試資格案”中?，蕪湖市新蕪區(qū)人民法院對(duì)張先著訴蕪湖市人事局公務(wù)員招考行政錄用決定案作出一審判決，確認(rèn)被告蕪湖市人事局在2003年安徽省國家公務(wù)員招錄過程中作出的具體行政行為，即取消原告張先著進(jìn)入考核程序資格主要證據(jù)不足。法院同時(shí)認(rèn)為，去年的公務(wù)員招考工作已結(jié)束，原告報(bào)考的位置已被別人頂替，因此對(duì)原告要求被錄用至相應(yīng)職位的請(qǐng)求不予支持。判決結(jié)果顯示有問題的是人事局，那既然錯(cuò)了，就應(yīng)該追究責(zé)任，為什么卻又不支持原告的訴訟請(qǐng)求呢？一方面，為降低公務(wù)員隊(duì)伍人員流動(dòng)對(duì)工作進(jìn)度的影響，公務(wù)員錄用程序的起止時(shí)間點(diǎn)和存續(xù)期間均有著較為固定的規(guī)劃，而其中個(gè)別考生的權(quán)益糾紛并不會(huì)在整體上影響制度運(yùn)行的節(jié)奏，若考生的合法權(quán)益不能在不干涉考生參與后續(xù)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上得到保障，那么這樣的救濟(jì)方式就毫無意義。另一方面，考生在公務(wù)員錄用中最大的權(quán)益在于實(shí)現(xiàn)求職的目的，若該權(quán)益受到非法損害，其損失往往無法通過一般手段輕易彌補(bǔ)。

2.下位法違反上位法規(guī)定

根據(jù)《立法法》規(guī)定，沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。《公務(wù)員錄用規(guī)定》是公務(wù)員錄用過程中管理機(jī)構(gòu)最直接應(yīng)用的法律規(guī)范，效力屬于部門規(guī)章，但該規(guī)定中存在部分內(nèi)容與上位法《公務(wù)員法》規(guī)定存在沖突?！豆珓?wù)員錄用規(guī)定》第十七條規(guī)定了報(bào)考公務(wù)員的資格條件，其中有第二項(xiàng)：年齡為十八周歲以上，三十五周歲以下;第七項(xiàng)：具有大學(xué)?？埔陨衔幕潭?第九項(xiàng)：法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。但根據(jù)《公務(wù)員法》第十三條規(guī)定，三十五周歲以下、大學(xué)?？埔陨衔幕潭?、法規(guī)規(guī)定的其他條件這三項(xiàng)內(nèi)容屬于增設(shè)條款，限制報(bào)考人員年齡在35周歲以下的條款出自人事部制定的《公務(wù)員錄用規(guī)定》。

首先，在公務(wù)員考錄年齡的規(guī)定中，我國《公務(wù)員法》只規(guī)定了 18周歲以上，表明《公務(wù)員法》規(guī)定的報(bào)考公務(wù)員的權(quán)利主體范圍包含18周歲以上的所有年齡段。而《錄用規(guī)定》增設(shè)的35周歲年齡上限，將報(bào)考公務(wù)員的權(quán)利主體范圍縮小至18周歲至35周歲之間。根據(jù)最高人民法院形成的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》規(guī)定，下位法縮小上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍屬于下位法“抵觸”上位法的情形之一。因此，35周歲上限的規(guī)章是對(duì)上位法《公務(wù)員法》的抵觸。

其次，我國憲法第二條規(guī)定，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)。這就意味著我國公民具有參與公共事務(wù)擔(dān)任公職的權(quán)利。而報(bào)考公務(wù)員則是管理國家和社會(huì)事務(wù)的重要途徑之一，因此，限制公民報(bào)考公務(wù)員的權(quán)利即限制公民的政治權(quán)利。而根據(jù)《立法法》，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪必須制定法律，并且不得授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。《錄用規(guī)定》僅是部門規(guī)章，無權(quán)力限制公民的政治權(quán)利。所以，35周歲上限的規(guī)章實(shí)際上也是對(duì)《立法法》的抵觸。

因此，35周歲的年齡上限設(shè)定損害了部分群體在就業(yè)領(lǐng)域的合法權(quán)利，即使這部分群體可以通過調(diào)任等其他方式進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，但并不代表可以剝奪其考錄的權(quán)利。這項(xiàng)規(guī)定實(shí)質(zhì)上違反了平等原則，也侵犯了個(gè)人權(quán)利，屬于年齡歧視的行為，缺乏合法性的基礎(chǔ)與來源。

3.“兜底條款”較多

“兜底條款”留下的彈性空間，賦予了執(zhí)法者一定的自由裁量權(quán)，但同時(shí)由于它本身的模糊性和不確 定性，也容易帶來自由裁量權(quán)的濫用。因此，對(duì)“兜底條款”的適用，司法實(shí)踐中限制得十分嚴(yán)格，主要 是為了避免執(zhí)法者的任意適用造成法律權(quán)威被削弱和民眾法律信仰的降低。

針對(duì)《公務(wù)員錄用規(guī)定》第二十五條：有下列情形之一的，可以簡化程序或者采用其他測評(píng)辦法：（四）省級(jí)以上公務(wù)員主管部門規(guī)定的其他情形。這一條給予省級(jí)公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)較大的權(quán)限去制定其他的測評(píng)辦法，對(duì)于解決部分領(lǐng)域歷史遺留問題有積極作用，但另一方面也造成了公平問題。以民航公安移交地方舉例，民航公安原屬于各機(jī)場公司下屬部門，人事及財(cái)政都由機(jī)場公司負(fù)責(zé)。在國家推行民航公安移交地方改革工作之后，民航公安由企業(yè)員工身份轉(zhuǎn)變?yōu)閲夜珓?wù)員，而根據(jù)省公務(wù)員管理部門的文件要求，只需通過內(nèi)部考試即可完成身份轉(zhuǎn)變，這就給進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍留下了可操作的空間，影響了公平競爭。

行政機(jī)關(guān)通過自由裁量適用“兜底條款”時(shí)，應(yīng)與同條款中已經(jīng)明確列舉的情形相聯(lián)系， 參照同條款已經(jīng)明確列舉的情形所設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)，來確定能否適用“兜底條款”。適用“兜底條款”的情形，應(yīng)與同條款中已經(jīng)明確列舉的情形具有相同或相似的價(jià)值，在性質(zhì)、影響程度等方面具有一致性。

（二）公務(wù)員錄用制度存在問題的原因

我國區(qū)域發(fā)展存在一定程度的不均衡，因而各地的社會(huì)發(fā)展差異使得中央立法難免會(huì)統(tǒng)籌兼顧不同地方協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，很難做到“對(duì)癥下藥”抑或難以顧及復(fù)雜多變的地方事務(wù)因此相較于地方立法，中央立法對(duì)于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的滯后程度更高，難以做出及時(shí)回應(yīng)和調(diào)整，即使調(diào)整也可能進(jìn)程緩慢。

目前，公務(wù)員錄用考試主要有國家公務(wù)員考試、省公務(wù)員考試兩種渠道。國家公務(wù)員由中央負(fù)擔(dān)財(cái)政和人事管理，省公務(wù)員由地方負(fù)擔(dān)財(cái)政和人事管理，由于存在發(fā)展程度不均的客觀情況，中央立法無法完全適應(yīng)各地方的公務(wù)員錄用工作需求，法律具有滯后性，這就給了地方根據(jù)實(shí)際情況制定規(guī)章、規(guī)范性文件的空間，由此來保證各地公務(wù)員錄用工作的順利進(jìn)行。

三、完善公務(wù)員錄用制度策略

（一）完善公務(wù)員錄用法律體系

首先，《公務(wù)員法》進(jìn)行修訂后，已形成的較為完備的公務(wù)員錄用原則性規(guī)定，作為下位法的法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格循序上位法所設(shè)定的范圍。第二，針對(duì)于公務(wù)員錄用規(guī)章制度中義務(wù)性條款多、權(quán)利性條款少缺乏救濟(jì)渠道的情況，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的調(diào)研論證，在國家層面形成統(tǒng)一的救濟(jì)程序，由各省級(jí)公務(wù)員管理部門制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，既要做到相對(duì)人可以反對(duì)、又要做到反對(duì)上依然有效的救濟(jì)制度加以保障。要提高行政效率，在不干涉考生參與后續(xù)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上得到保障，最大程度減少相對(duì)人的損失。第三，嚴(yán)格遵守法律修訂程序，部門規(guī)章屬于政府部門行使立法權(quán)的行為，《公務(wù)員錄用規(guī)定》屬于部門規(guī)章，嚴(yán)格意義上講黨的機(jī)構(gòu)無權(quán)對(duì)其做出直接修改，在人事部撤銷后應(yīng)當(dāng)由承接其職能的部位進(jìn)行修訂。第四，減少兜底條款，兜底條款在給予行政機(jī)關(guān)便利的同時(shí)，在一定程度上有可能會(huì)造成更大的危害。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督

公務(wù)員作為國家的工作人員，其工作涉及到社會(huì)的方方面面，對(duì)其進(jìn)行管理自然是黨領(lǐng)導(dǎo)的重中之重。因此，在公務(wù)員法中自然要突出黨管干部的原則，加強(qiáng)黨對(duì)公務(wù)員錄用工作的監(jiān)督。所有涉及公務(wù)員錄用工作的決定，必須經(jīng)黨組織研究討論后統(tǒng)一發(fā)布。其次，由公務(wù)員管理部門牽頭，由人社部門、財(cái)政部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、專家學(xué)者組成的錄用監(jiān)管委員會(huì)，給予其廣泛的監(jiān)督權(quán)。堅(jiān)持考試錄用監(jiān)督巡視員制度，負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)錄用過程的監(jiān)督和記錄，負(fù)責(zé)對(duì)考生申訴事項(xiàng)進(jìn)行高效集中處理，最大程度維護(hù)考生合法權(quán)益。最后，上級(jí)公務(wù)員管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)公務(wù)員管理部門的監(jiān)督，下級(jí)部門制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)審核后報(bào)上級(jí)管理部門備案，上級(jí)公務(wù)員管理部門應(yīng)當(dāng)定期審核下級(jí)部門制定規(guī)范性文件，對(duì)不合適的規(guī)定應(yīng)當(dāng)及時(shí)撤銷。