基層社會治理共同體的困境和規(guī)范化路徑研究

宋江濤，陳亦可

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

基層治理是我國社會治理工作的重點和難點?；鶎由鐣卫碜鳛閲抑卫眢w系在地方基層的具體制度表象，牽涉著人民群眾的基本生活［1］。社會治理的效果最終在基層社區(qū)展現(xiàn)，基層社區(qū)的運行關(guān)乎千家萬戶的生活。實踐中，我國國家治理體系并不是一成不變的，而是隨著時代的發(fā)展不斷變化，這種變化表明我國社會治理理念在不斷地深化［2］。社會治理共同體作為基層治理現(xiàn)代化的重要載體，致力于在社會治理的各個方面都形成多主體良性互動的治理局面［3］。黨的十九大報告指出，當(dāng)前基層治理需要不斷完善基層治理體系，推動基層成為社會治理的重心。要發(fā)揮多元主體共同參與的“五社聯(lián)動”機制的作用，將差異化主體整合在一個多元主體互動網(wǎng)絡(luò)之中，從而實現(xiàn)推動基層善治的整體合力。

基層社會治理事關(guān)千家萬戶，是國家治理的落腳點，是我國穩(wěn)定有序發(fā)展的關(guān)鍵。但在實踐中基層社會治理卻暴露出脫嵌于治理要求的不當(dāng)行為，基層政府的不當(dāng)干預(yù)、基層社區(qū)對突發(fā)情況應(yīng)對不足以及基層民眾對于社會治理的參與不夠都嚴(yán)重影響著基層社會治理共同體的建設(shè)。

一、基層社會治理共同體建設(shè)的重要意義

社會治理共同體建設(shè)是在時代發(fā)展的要求下通過治理實踐經(jīng)驗提出的中國式治理方案，這一概念的提出具有鮮明的中國特色，是中國特色社會主義的理論結(jié)晶，為我國在社會領(lǐng)域如何治理提供了指引方向和行動綱領(lǐng)［4］。聯(lián)動社會治理各方主體參與到基層社會治理共同體的建設(shè)之中，是中國共產(chǎn)黨深刻踐行人民民主、為人民服務(wù)的體現(xiàn)。它表明我們黨在社會治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了觀念和理論的進步，這對于“共建共治共享”社會治理格局的形成具有重要的方法論意義。

（一）基層社會治理共同體建設(shè)是實現(xiàn)基層善治的必然選擇

新中國成立七十多年來，以中國特色社會主義制度為基礎(chǔ)的社會建設(shè)取得了巨大的成就，我國的基層社會治理也取得了長足進步。但社會治理問題無法一勞永逸地解決，社會治理是一個不斷發(fā)展、不斷面臨新問題的動態(tài)過程。國家將基層社會治理共同體的建設(shè)作為發(fā)展目標(biāo)是因為意識到了傳統(tǒng)的一方管理、一方被管理的模式無法適應(yīng)現(xiàn)代化社會的建設(shè)需要，而共同體在消解基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)矛盾、彌補基層治理領(lǐng)域短板中可以發(fā)揮重大作用?；鶎由鐣啥喾街黧w組成，其和諧秩序的建立當(dāng)然離不開基層多元主體的共同作用，因此建設(shè)基層社會治理共同體是實現(xiàn)基層社會良序善治的必然路徑。

（二）基層社會治理共同體建設(shè)是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的客觀要求

我國大力推動基層治理體系朝著現(xiàn)代化發(fā)展方向前進,積極回應(yīng)建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的時代要求。改革開放以來，我國基本公共服務(wù)保障體系逐漸建立并趨于完善，共建共治共享的社會治理制度優(yōu)勢日益彰顯［5］。加快形成完善的基層社會治理共同體，能夠充分發(fā)揮群策群力的功能，進而有效消解社會治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在沖突，在多元主體的協(xié)商中化解矛盾與糾紛，彌補基層社會治理實踐中存在的短板，進而推動實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化。

（三）基層社會治理共同體建設(shè)是完善國家治理體系的重要方式

各類政策文件、國家會議等都多次提到了基層社會治理共同體的概念，為基層的治理實踐指明了方向［6］。國家治理體系具有豐富的理論內(nèi)涵，在內(nèi)容上包含政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等多種制度，在環(huán)節(jié)上包括上級國家機關(guān)的宏觀治理和基層社會的微觀治理?；鶎由鐣卫砉餐w建設(shè)在內(nèi)容上屬于社會領(lǐng)域，在環(huán)節(jié)上屬于社會治理的末端同時也是終端，社會治理的效果最終在基層體現(xiàn)?；鶎由鐓^(qū)社會治理共同體的建設(shè)，順應(yīng)了人民民主的價值要求，是國家治理體系在基層社會的發(fā)展完善。

二、基層社會治理共同體的建設(shè)現(xiàn)狀

基層社會治理共同體的建設(shè)正有序進行，基層社會的建設(shè)水平也在不斷提高，人民群眾的物質(zhì)需求和精神文化需求得到了基本滿足。2020年，我國在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進入了全面小康社會，這說明我們的基層社會治理取得了巨大的成功?？墒牵薮蟮倪M步之下也產(chǎn)生了新的問題，需要我們繼續(xù)回應(yīng)。就我國基層社區(qū)的社會治理共同體建設(shè)而言，主要存在以下問題。

（一）基層政府對基層自治的干預(yù)不當(dāng)

基層群眾自治組織與基層政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不同的社會治理責(zé)任。雖然它們沒有法律的上下層級關(guān)系，但是行政權(quán)力的牽制會使得基層社會治理共同體的治理功能無法充分發(fā)揮。基層群眾自治組織在日常工作中的自治功能有時會被行政權(quán)力所干預(yù)，使得城市居委會等組織在進行民主決策的時候摻入更多的行政色彩，基層群眾自治組織變成了基層政府的下屬執(zhí)行機關(guān)。發(fā)展出如此局面的一個重要原因在于我國行政管理體制中的機關(guān)設(shè)置，這種設(shè)置明確了上下層級關(guān)系，導(dǎo)致了作為末端的社區(qū)往往受制于基層政府資源配置的權(quán)力［7］。雖然法律賦予了基層群眾自治組織自治功能，但是政府有時候?qū)⒆约旱娜蝿?wù)變成更小的任務(wù)下派給基層群眾自治組織?；鶎由鐓^(qū)治理受到政府干涉后開始顯現(xiàn)出行政化傾向，嚴(yán)重弱化了基層群眾自治組織的自治功能和自治權(quán)利，基層群眾自治組織在行政權(quán)力的干涉下逐漸成為基層政府的“辦事機構(gòu)”，失去了其作為社區(qū)治理主體的地位。

（二）基層社區(qū)對突發(fā)事件的應(yīng)對不足

為了更好地應(yīng)對社會治理中的突發(fā)事件，我國于2018年國家機構(gòu)改革中成立了應(yīng)急管理部，開始建立一個比較系統(tǒng)的國家應(yīng)急管理體制。新時期的突發(fā)事件增多，破壞程度加大，各具特點且機制復(fù)雜，這就對我國的基層社會治理共同體建設(shè)提出了更高的要求。在新冠肺炎疫情事件中，基層社區(qū)治理就暴露出了很多的問題。

作為基層社會治理的重要主體之一，基層社區(qū)理應(yīng)發(fā)揮著有效的治理作用。但在治理實踐中，特別是應(yīng)對疫情等突發(fā)事件時，社區(qū)參與治理往往顯得捉襟見肘［8］。應(yīng)急管理工作不同于一般的基層社區(qū)服務(wù)，需要更多的專業(yè)人才。應(yīng)急管理專業(yè)人才的匱乏和專業(yè)體系的不完善，使得基層社區(qū)難以自行開展專業(yè)應(yīng)急的基礎(chǔ)性工作，導(dǎo)致了應(yīng)急工作的低效率和低質(zhì)量?；鶎由鐣卫碇小爸厮俣取⑤p質(zhì)量，重效益、輕安全，重產(chǎn)出、輕投入，重處置、輕預(yù)防”的現(xiàn)象仍然普遍存在，這些現(xiàn)象對于我國基層社會治理共同體參與建設(shè)應(yīng)急管理系統(tǒng)造成了嚴(yán)重阻礙。同時，基層政府對于社會治理事務(wù)大包大攬，忽視了其他社會主體的參與，并不符合國家政策對于社會共同體建設(shè)的要求。

（三）基層民眾對社區(qū)建設(shè)的參與不夠

從歷史發(fā)展來看，我們國家的群眾思想由于受傳統(tǒng)人治觀念影響，缺乏現(xiàn)代民主和人文思想的根基，導(dǎo)致了現(xiàn)代社會治理中公民參與意識淡薄，也使得基層社會治理的順利推進面臨困難。尤其是部分基層地區(qū)還要面對由人口流失、勞動力不足等問題所引發(fā)的基層治理主體缺失的困境。隨著基層社區(qū)、村落“原子化”的發(fā)展趨勢，基于宗族觀念和血脈關(guān)系發(fā)展形成的村落文明逐漸瓦解，人們在對于經(jīng)濟發(fā)展的追求中忽視了地域文化的聯(lián)系作用，忽視了建設(shè)基層社會治理共同體的必要性。疫情期間，黨中央特別強調(diào)“群防群控”，強調(diào)在構(gòu)建社會治理共同體過程中各主體要共同參與，基層群眾性自治組織、社會團體、民間組織、社工機構(gòu)、社區(qū)居民和志愿者都應(yīng)發(fā)揮其自身的作用。但在疫情暴發(fā)后，社區(qū)居民主動參與治理的自主意識不足、參與社區(qū)事務(wù)熱情度低，居民“搭便車”行為普遍，以功利化、世俗化為特征的“陌生人社區(qū)”已然成為現(xiàn)在基層社區(qū)治理的通病。公民既不珍惜在社會治理中的主體權(quán)利，也未明確自身作為治理主體所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，導(dǎo)致治理共同體的多元主體參與喪失了有效性，基層社會治理共同體的建設(shè)也名過其實。在疫情防控中，部分群眾的參與意識和防控意識不強，社會責(zé)任感缺失，在承擔(dān)職業(yè)責(zé)任、社會責(zé)任方面消極懈怠，給疫情防控防治造成困難。當(dāng)前我國基層社會這種共同體意識匱乏的現(xiàn)象仍較為普遍，因此加強共同體建設(shè)的意義重大。

三、基層社會治理共同體建設(shè)的規(guī)范化路徑

（一）完善基層社會治理多元主體的權(quán)責(zé)分配

由于社會力量的弱小和能力的欠缺，基層群眾自治組織的自治效能逐漸被政府行政權(quán)力所影響，地方政府等行政機關(guān)的權(quán)力干涉使得“自治”二字往往被“虛置”，難以有效發(fā)揮作用?；鶎尤罕娮灾谓M織往往成了地方政府的延伸機關(guān)，是政府的“下屬機構(gòu)”，受到地方行政機關(guān)行政權(quán)力的牽制。當(dāng)前社區(qū)居委會組織面臨的核心問題是，“自”與“治”失衡，“治”重于“自”，“自”被“治”所壓制［9］?；鶎由鐣餐w應(yīng)當(dāng)擺脫行政權(quán)力的牽絆，在社會治理事務(wù)方面形成多方主體的合力。弱化基層治理的“行政化”、提升民眾的民主參與是促進基層社會治理共同體建設(shè)的關(guān)鍵。而提升民眾民主參與的關(guān)鍵就是保障參與主體的治理地位，有效開展社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)，將社會治理的民主性落到實處［10］。

社會治理多元主體的每個組成部分都應(yīng)當(dāng)在社會治理共同體的建設(shè)中各司其職，充分發(fā)揮自身作用。其中政府部門應(yīng)充分發(fā)揮“元治理”的作用，即政府保留自己對治理機制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力，不斷提升治理能力，強化社會管理和公共服務(wù)職能，積極培育社會組織，拓寬公民參與社會治理的渠道，發(fā)揮好自身的主導(dǎo)作用；公共組織和企業(yè)作為社會治理共同體的組成部分，填補著政府行政行為之外的治理缺口，為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，以此滿足用戶多元化的服務(wù)需求；樞紐型的社會組織既可以落實政府部門的政策法規(guī)，也能在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定中發(fā)揮積極作用，統(tǒng)籌其他社會組織；而公民作為治理共同體的組成部分，可以通過基層群眾自治組織來增強自身的參與意識、提高治理水平，不斷拓寬社會治理的渠道，不斷深化社會治理的參與。

（二）加快基層社區(qū)公共事件應(yīng)急的組織建設(shè)

突發(fā)公共事件因其極大的不確定性，往往會對社會造成難以估量的影響和破壞。因此提升基層社會治理共同體的應(yīng)急能力，集中社會力量和資源應(yīng)對突發(fā)公共事件具有重要意義。近年來，我國根據(jù)基本國情和應(yīng)急管理發(fā)展趨勢提出了要加快建設(shè)基層社區(qū)應(yīng)急管理體系，強調(diào)加強社區(qū)全流程應(yīng)急管理機制的建設(shè)［11］。社區(qū)全流程應(yīng)急管理機制要求堅持預(yù)防與應(yīng)急處置并重、常態(tài)化與非常態(tài)化應(yīng)急相結(jié)合的原則。沒有組織就沒有戰(zhàn)斗力，上述原則的實現(xiàn)離不開堅強的基層社區(qū)公共事件應(yīng)急組織。所以在基層應(yīng)急機制建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)首先強化應(yīng)急組織的建設(shè)。根據(jù)黨的十九屆四中全會的決議要求，基層社區(qū)應(yīng)該在上級黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由基層群眾自治組織發(fā)起設(shè)立社區(qū)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作組，依托社區(qū)社會組織、駐地單位，依據(jù)工作需要設(shè)立若干各司其職的應(yīng)急管理小組，推動社區(qū)工作人員、志愿者、居民等共同參與到應(yīng)急組織的工作之中，形成全面覆蓋、分工明確、優(yōu)勢互補的突發(fā)公共事件應(yīng)對力量。

基層社區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共事件，首要任務(wù)是明確應(yīng)急組織，堅強有力的應(yīng)急組織是應(yīng)對一切突發(fā)事件的前提。然后，需要社會治理的載體來發(fā)揮其治理基層社會的效能，要充分利用基層社區(qū)網(wǎng)格化的管理手段，對社區(qū)的內(nèi)部情況進行跟蹤檢查，及時將情況匯總上報。同時還需要立法機關(guān)運用法律手段提升應(yīng)急措施的可實施性和簡便操作性，在法律上賦予相應(yīng)職權(quán)機關(guān)權(quán)力以保證應(yīng)急機制的正常高效運行。

在應(yīng)急組織發(fā)揮工作效能的過程中，我們不得不考慮到其參與社會治理的動力問題，以保證應(yīng)急組織的治理工作具有長期性和針對性，而非運動式治理。這需要政府加強對基層社會應(yīng)急組織的資源供給。在資源供給方面，地方政府應(yīng)當(dāng)建立健全資源投入和分配的管理機制，將資源投入納入地方政府財政預(yù)算，建立健全地方財政投入地方社會治理的管理機制。同時地方政府應(yīng)做好地方資源配置規(guī)劃，結(jié)合地方情況和突發(fā)公共事件的特點開展應(yīng)急資源的分配，從而保證資源的充分利用，在突發(fā)公共事件中凸顯應(yīng)急組織的作用，進而實現(xiàn)社區(qū)全流程的應(yīng)急管理。

（三）重視公民參與基層社會治理的能力提升

當(dāng)前，人民群眾在基層治理中發(fā)揮的作用有限。但是廣大的人民群眾才應(yīng)當(dāng)是地方基層進行社會治理的最有力的主體，這是治理實踐的經(jīng)驗，也是時代發(fā)展的要求［12］。因此，我們不能僅將眼光放在公民個體本身上，而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮多元主體的作用，共同推動提升公民參與社會治理的能力水平。

在社會治理共同體建設(shè)過程中，提升社區(qū)治理公民參與度的重要方法是激發(fā)公民參與基層社會治理的內(nèi)生動力。一方面，社區(qū)文化是基層社會的靈魂，要大力發(fā)揮基層社區(qū)文化引領(lǐng)作用，推動公民參與文化和社區(qū)鄰里文化融入基層社區(qū)建設(shè)。借助情感治理和文化價值輸入的方式，通過宣傳基層社區(qū)自治的內(nèi)容、形式、流程和規(guī)則等讓更多的基層社區(qū)公民參與其中，夯實共同體社會治理的基礎(chǔ)。另一方面，要讓基層群眾的意愿、想法得到有效的傳達，暢通群眾的民主參與渠道，創(chuàng)新多元主體協(xié)作方式，推動線上線下相結(jié)合的社會治理參與方式，做到“急民所急、想民所想、幫民所幫”。在這樣的雙方互動中，催生人們的社區(qū)意識和共生關(guān)系，使得公民意識到自身參與的價值，形成參與社區(qū)治理的長久動力。另外，提升公民參與社會治理能力不僅需要發(fā)揮外部作用，而且也需要注重公民個人的內(nèi)部作用，充分發(fā)揮其主觀能動性。在遇到問題時，公民往往會選擇求助于政府部門，從而造成政府部門的壓力不斷加大。政府和社會組織可以拓寬公民參與渠道，結(jié)合基層民生需求，通過各種途徑組織開展教育宣傳活動。公民在社會治理的過程中也需要不斷加強學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)中增進對社會治理及社會組織作用的認(rèn)識，不斷更新自身的參與觀念，從而增強自身參與社會治理的能力，更好地應(yīng)對基層社會治理中出現(xiàn)的問題。

四、結(jié)語

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，中國社會發(fā)展一如既往保持穩(wěn)中求進的態(tài)勢?；鶎由鐓^(qū)的社會治理共同體建設(shè)對于實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化不可或缺，甚至極端重要。在治理實踐中，一方面強調(diào)“社會治理社會化”，另一方面也著重從“社會治理共同體”理論視角進行社會治理話語體系建構(gòu)之研究。習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年大會上強調(diào)，要發(fā)展中國的全過程人民民主。社會治理共同體的建設(shè)鼓勵基層多元主體參與基層社會治理，這符合全過程人民民主的應(yīng)有之義，是對全過程人民民主的踐行?；鶎由鐣卫砉餐w的提出是對傳統(tǒng)基層社會治理的超越，是新時代社會治理的新方法和新目標(biāo)，實現(xiàn)了“關(guān)系治理”和“人本治理”的深度融合。面對社會發(fā)展趨緩、利益紛爭多元化的社會形勢，我國基層社會治理共同體建設(shè)具有現(xiàn)實緊迫性［13］。在民族復(fù)興的關(guān)鍵時期，推動構(gòu)建規(guī)范化的基層社會治理共同體，既是實現(xiàn)人民對美好生活向往的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要路徑。