農村土地生態(tài)補償模式選擇研究

王麗英，王 勇，徐成林

（1.池州學院 地理與規(guī)劃學院，安徽 池州 247000；2.江蘇中源城鄉(xiāng)規(guī)劃設計有限公司，江蘇 南京 210009）

自2012年黨的十八大提出生態(tài)文明建設以來，通過近10年的推行和實踐，生態(tài)文明建設得到社會各階層的重視，成為全社會關注的焦點［1］。2013年黨的十八屆三中全會提出：“用制度保護生態(tài)環(huán)境……實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制?！保?］這為探索生態(tài)文明建設的路徑和方法提出了明確的方向。2017年黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確了“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村建設目標［3］。目前，生態(tài)文明建設和鄉(xiāng)村振興成為社會各界關注的熱點問題。農村土地利用必須遵循生態(tài)文明建設要求和鄉(xiāng)村振興目標。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，合理利用農村土地，對建設占用等用途變更帶來的生態(tài)減損進行合理的土地生態(tài)補償，是保護農村生態(tài)環(huán)境、實現鄉(xiāng)村振興的必要手段和唯一出路。但目前國內開展的生態(tài)補償大都是以水資源、森林資源為基礎建立起來的，并未擴展到更廣泛領域，具有明顯的流域屬性［4］。農村土地生態(tài)補償的研究可以彌補當前生態(tài)補償在土地資源領域的理論匱乏，對于推進鄉(xiāng)村振興、真正實現美麗新農村建設目標具有重要的理論和實踐意義。

一、農村土地利用的生態(tài)影響

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和實現產業(yè)興旺、生態(tài)宜居等目標都需要建設用地的支持，從而導致農村建設用地比例增加、農用地占用現象普遍，一定程度上減損了農村土地的生態(tài)功能和價值。隨著“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)理念的深入人心，農民對生態(tài)環(huán)境保護的意識提升，對農村土地的生態(tài)保護的呼聲漸起。在現有國家政策和制度下，農村的土地利用對土地生態(tài)條件產生的積極和消極兩方面的影響日益顯現。

（一）農村土地利用對生態(tài)的積極影響

為實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“生態(tài)宜居”目標，農村開展的環(huán)境整治、廢棄地復墾以及鄉(xiāng)村旅游開發(fā)等，對土地的生態(tài)環(huán)境保護和建設具有一定的積極作用。

農村環(huán)境的整治，促進了土地生態(tài)系統的和諧發(fā)展。隨著新農村建設、美麗鄉(xiāng)村建設的開展，農村實施了環(huán)境整治、“廁所革命”等措施，這不僅提升了土地的利用效率，而且為農村的生態(tài)廣場建設等提供了空間。國家國土空間規(guī)劃體系的建設和實施，推動了農村土地利用實現先規(guī)劃后建設，對促進農村土地的可持續(xù)利用和土地生態(tài)系統的和諧發(fā)展具有一定的積極作用。

宅基地、廢棄地的退出和復墾，減緩了土地生態(tài)利用面積的縮減速度。我國實行土地節(jié)約集約利用政策，通過“增減掛鉤”“騰籠換鳥”等方式，將農村閑置宅基地和廢棄的工礦用地復墾，優(yōu)先用于農用地等生態(tài)利用，對保障農村生態(tài)用地面積起到了一定的作用。

農田景觀和生態(tài)旅游的設計，創(chuàng)造了新的土地生態(tài)價值。當前農村全面脫貧，農民生活條件得到了改善，實現了“生活富?！保r民對生活質量的要求不斷提高，農村的生態(tài)景觀建設越來越受歡迎。各地農村利用農用地優(yōu)勢，進行稻田景觀設計和鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃，合理布局生態(tài)型用地，在一定程度上促進了農村生態(tài)環(huán)境景觀優(yōu)化。

（二）農村土地利用對生態(tài)的消極影響

隨著鄉(xiāng)村建設的加快，農村建設用地比例增加，對農村的土地生態(tài)系統也產生了消極影響。

生態(tài)型用地被占用，土地生態(tài)功能降低。鄉(xiāng)村振興中公共服務設施配套、基礎設施配置和居民住宅的拆舊建新等，都需要進行土地的工程利用。按照我國土地管理法，土地分為農用地、建設用地和未利用地。農村土地中農用地占主導地位，以種植糧食作物為主，屬于生態(tài)利用方式，具有較強的生態(tài)服務功能。未利用地主要是被植被覆蓋的荒山、荒地和被水面覆蓋的坑塘，也具有物種多樣性、氣候調節(jié)等生態(tài)功能。為了滿足建設需要，需要將一部分農用地或者未利用地轉為建設用地，將生態(tài)利用變更為工程利用，生態(tài)用地面積減少，土地生態(tài)環(huán)境遭到破壞，生態(tài)服務功能降低。

各地的特色小鎮(zhèn)缺乏特色，生態(tài)環(huán)境單調。在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興中，各地相互模仿開發(fā)鄉(xiāng)村旅游，缺乏專項規(guī)劃和因地制宜的“個性”創(chuàng)新。一些地區(qū)雖然進行了一定的景觀設計和旅游開發(fā)設計，但這些設計只突出了觀賞功能，而忽視了生態(tài)功能中重要的涵養(yǎng)水源、調節(jié)氣候、生物多樣性保護等功能，導致生態(tài)環(huán)境單調、生態(tài)功能單一、生物多樣性減少、土地生態(tài)價值弱化。

耕地占補平衡只強調經濟價值的平衡，而忽略了生態(tài)功能的平衡。我國實行嚴格的耕地保護制度，實行耕地占補平衡。但各地的占補平衡方案設計和實施，只側重耕地的經濟產值的平衡測算，而忽視了耕地的生態(tài)價值測算。在占補平衡中，補充耕地只滿足了土地生產功能的補充，而忽略了生態(tài)功能的恢復，逐漸造成農村土地總體生態(tài)功能的減損。

二、土地生態(tài)補償模式

為了推進農村土地的可持續(xù)利用和農村地區(qū)的綠色發(fā)展，實踐“綠水青山就是金山銀山”的理念，占用具有生態(tài)功能的土地進行建設時必須進行合理的生態(tài)補償，以保障農村居民的合法權益。

（一）土地生態(tài)補償

生態(tài)補償理論是在人類逐漸意識到生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統功能對人類發(fā)展的重要作用之后提出的。對于生態(tài)補償的概念和內涵，有較多的學者進行了闡述。毛顯強等認為，生態(tài)補償是對破壞生態(tài)環(huán)境的行為給予金錢上的懲罰，或者是對保護生態(tài)環(huán)境的行為給予資金上的獎勵［5］。莊國泰認為，生態(tài)補償是針對破壞生態(tài)環(huán)境或者對生態(tài)環(huán)境帶來消極影響的各行為主體通過經濟手段對生態(tài)環(huán)境進行保護及管理［6］。俞海等認為，生態(tài)補償是一種保護或者改善生態(tài)環(huán)境的政策［7］。呂忠梅將生態(tài)補償分為狹義和廣義兩個方面，認為狹義的生態(tài)補償是對生態(tài)系統和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱，廣義的生態(tài)補償不僅包括對自然資源破壞本身的補償，還包括因對環(huán)境保護喪失發(fā)展機會的補償，以及為提升生態(tài)環(huán)境保護意識、進行科技研發(fā)和教育培訓等方面的支出［8］。

生態(tài)補償的前提是存在人類對自然資源進行了非生態(tài)利用，導致部分或者區(qū)域資源生態(tài)功能弱化和損耗，造成自然資源的生態(tài)價值降低。生態(tài)補償是對弱化或喪失的生態(tài)功能的彌補，或者是對降低的生態(tài)價值的補償，或者是為作出具體生態(tài)補償措施而支付的前期培訓、宣傳、研發(fā)等支出。

綜合學者的主要觀點，本文的農村土地生態(tài)補償是指在農村土地利用中，由于建設占用農用地或其他具有生態(tài)功能用地，或者生態(tài)功能用地內部變更，導致農村土地的總體生態(tài)功能弱化或價值降低，通過生態(tài)保護宣傳、創(chuàng)新生態(tài)修復技術等一系列的活動，在政府主導或在市場配置下以生態(tài)修復、生態(tài)建設、生態(tài)維護和生態(tài)管理等方式恢復生態(tài)功能，或對于生態(tài)要素的所有者所進行的經濟補償。

（二）土地生態(tài)補償模式

隨著生態(tài)環(huán)境保護與建設日益受到重視，我國學者也對生態(tài)補償模式進行了較多的研究。萬軍等區(qū)分了我國生態(tài)補償模式中的政府手段和市場手段［9］。周晨等認為，在實施南水北調工程的背景下，政府在生態(tài)補償中應該發(fā)揮主要作用［10］。毛顯強等認為，生態(tài)補償可通過征收生態(tài)稅費、進行財政補貼、優(yōu)惠信貸等方式實現［5］。趙雪雁等提出以現金和實物的方式對甘南黃河水源補給區(qū)進行生態(tài)補償的觀點［11］。皮泓漪等通過基于農戶受償意愿的退耕還林生態(tài)補償研究，發(fā)現年長的農戶偏向資金補償，年輕的農戶則偏向于技術培訓和就業(yè)機會、信貸等補償［12］。劉宇晨等通過對內蒙古東中西部地區(qū)進行實地調研，得出不同區(qū)域的牧民對草原生態(tài)補償方式選擇不同的結論［13］。朱弘業(yè)等探究了東北地區(qū)濕地的生態(tài)補償方式［14］。

從目前的研究看，最常用的生態(tài)補償模式是按照補償主體進行劃分的。根據補償主體不同可以將生態(tài)補償模式分為政府主導型生態(tài)補償模式和市場主導型生態(tài)補償模式。

1.政府主導型生態(tài)補償模式

我國農村土地屬于集體所有，實行嚴格的用途管制制度，土地用途變更需通過政府批準或者備案。農村基礎設施和公共服務設施的建設是為了滿足村民的需求，各類建設普遍具有公益性和服務性，政府是建設主體，也必然成為補償主體。同時，土地的生態(tài)功能具有公共和準公共的屬性，生態(tài)補償的對象往往是集體成員，由政府主導制定一定生態(tài)補償的標準、內容和方式，有利于補償的實施。當前，政府主導型生態(tài)補償模式是我國土地生態(tài)補償的主要模式。

2.市場主導型生態(tài)補償模式

隨著我國經營性建設用地入市以及農村第二、第三產業(yè)的發(fā)展，由產業(yè)生產帶來的生態(tài)破壞、土地污染雖然具有一定外部性，但占用生態(tài)用地的規(guī)模不大，涉及的土地生態(tài)損害主體不多，在生態(tài)補償中融入市場機制，利于協調。集體經營性建設用地的出讓、轉讓具有個體性，規(guī)模較小，影響范圍較小，運用市場價格機制和競爭機制處理，可以提高效率。隨著農村土地制度改革持續(xù)推進、市場機制不斷完善，土地生態(tài)補償的市場主導型模式逐漸得到應用和推廣。

根據補償形式的不同，政府主導型生態(tài)補償模式和市場主導型生態(tài)補償模式又可以細分為付費補償、修復補償和重建補償三種模式［15］。付費補償根據付費內容又可以分為純資金模式和造血模式。純資金模式是指將生態(tài)價值進行經濟折算，通過貨幣資金的方式補償生態(tài)要素的提供者或受損者；造血模式是通過技術培訓、提供就業(yè)機會等形式進行補償。修復模式是對破壞的生態(tài)環(huán)境進行原地的恢復建設。重建模式是異地補償模式，一般是選擇村內的其他地塊對生態(tài)系統和環(huán)境進行建設，形成與被占用地塊相同的生態(tài)功能。

三、土地生態(tài)補償模式存在的問題及其優(yōu)化

農村土地利用中土地生態(tài)功能減弱、生態(tài)價值減損現象較為普遍，需要及時對土地進行生態(tài)補償。科學的生態(tài)補償模式可以高效實現土地生態(tài)補償，恢復土地生態(tài)功能和生態(tài)價值，實現鄉(xiāng)村全面振興。但在目前的補償中存在“一刀切”的情形，政府主導型生態(tài)補償模式和市場主導型生態(tài)補償模式都存在一定的弊端，需要進行優(yōu)化。

（一）土地生態(tài)補償模式存在的問題

1.政府主導型生態(tài)補償模式存在的問題

政府主導型生態(tài)補償模式是我國當前生態(tài)補償模式中的主要模式。政府主導型生態(tài)補償模式具有強制性的特點，利于監(jiān)督和管理。但政府主導型生態(tài)補償模式也存在著不足。首先，統一的補償標準，有失公平。政府主導的項目通常采取“一刀切”的方式，在全域范圍內實行統一的支付方式和統一的支付標準。不同農村的生態(tài)條件存在差異，生態(tài)資源的稀缺性不同，相同土地的生態(tài)系統的生態(tài)效用不同，采取“一刀切”的補償模式，看似公平實則有失公平［15］。其次，付費補償主要采用現金形式，技術補償等造血形式的補償較少運用［15］?，F金補償只能滿足短期內人們的生活需求，其價值的時效性是有限的，影響生態(tài)保護的可持續(xù)性。授之以魚不如授之以漁，進行技術補償，給人們提供生存和改善環(huán)境的技能，具有可持續(xù)性，能促進生態(tài)條件的改善。再次，現金補償標準是基于預算得出的，違背了“等價”補償的原則。政府補償標準的制定和補貼數額的確定通常由政策預算決定，這種方式忽視了土地的生態(tài)價值，使生態(tài)補償金額與項目實施地的具體情況脫離［15］。最后，生態(tài)的受益者和受害者的權責難以統一。政府補償中政府屬于中介角色，它是由原有生態(tài)功能破壞者支付資金，受益者獲得資金補償，而生態(tài)功能的維護等責任卻由政府獨立承擔，生態(tài)補償各主體的權、責、利難以統一，補償效率較低［16］。

2.市場主導型生態(tài)補償模式存在的問題

我國市場主導型生態(tài)補償模式處于發(fā)展階段，在這種模式的應用中，法律、制度和機制方面的問題突出。首先，關于土地生態(tài)功能價值的市場化交易法律滯后。目前我國只有關于環(huán)境保護、水資源管理等相關生態(tài)保護的專門法律法規(guī)，關于土地的生態(tài)建設方面的專門法律法規(guī)還未建立，且現有有關法律條文也僅限于拆遷補償和耕地補償等，缺乏土地生態(tài)補償的相關法律法規(guī)和條文。其次，市場交易和管理制度滯后。市場的主要機制是價格機制、交易機制和競爭機制。我國關于生態(tài)服務價值的評價還沒有形成統一的規(guī)范和技術規(guī)程，對土地的估價主要是對土地的經濟價值的評估，生態(tài)價格評估機制缺乏。再次，各地的實施辦法差異很大，區(qū)域間的補償標準和補償依據不明確，阻礙了跨地區(qū)間的交易，不利于統一市場的形成。最后，由于信息不充分及存在其他管理上的原因，生態(tài)的占用和補償往往要通過政府這個“中介”，生態(tài)服務市場供需雙方之間未建立直接聯系，使生態(tài)服務的價值很難得到真實反映［16］。

（二）土地生態(tài)補償模式優(yōu)化

政府主導型生態(tài)補償模式使得生態(tài)補償強制性有余而其他主體主動性和積極性不足，且政府資金壓力大。政府應當大力完善市場條件，引導和促進土地生態(tài)補償市場化交易，通過政策及管理的完善推動土地生態(tài)補償市場交易模式的發(fā)展。

1.明確土地生態(tài)補償主體

土地生態(tài)補償必須有明確和合理的補償與受償主體。明晰土地生態(tài)要素的權屬，明確補償者和受償者，是完善生態(tài)補償制度的首要任務。我國農村土地產權制度已經建立，土地的權屬基本明確。土地生態(tài)產品及生態(tài)服務功能都具有準公共性的特點，其服務對象是集體成員。因此，土地生態(tài)補償的受償主體應該確認為村集體經濟組織成員，補償者為使用土地、損壞土地生態(tài)功能的土地使用者。當前農村的建設用地主要分為經營性建設用地和非經營性用地（包括宅基地、公共設施用地和基礎設施用地）兩類。經營性建設用地的使用主體主要是法人和自然人，它們可以從土地利用中獲取一定收益，因此，補償者應為土地使用者。公共設施和基礎設施具有公益性質，受益者為集體全部成員，因此，補償者應為集體經濟組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。

2.建立土地生態(tài)補償市場交易服務中介機構

土地生態(tài)價值、功能、效益的評價具有較強的專業(yè)性，缺乏專業(yè)評估機構的支持，容易造成對生態(tài)功能價值認識的片面性，導致補償不到位。補償價格由評估中介機構作為第三方獨立進行生態(tài)受損價值的客觀確定，是采用資金補償方式的必然要求，是對各方權益的有效保障。由市場交易中介機構對不同生態(tài)補償方案進行比較，為補償者和受償者選擇最合理的補償方式，參與補償的驗收監(jiān)督，可以有效保證市場補償模式的效果。

3.拓寬補償資金來源渠道

政府主導型生態(tài)補償模式，其資金主要來源于土地稅收，資金來源渠道少、壓力大。可以通過農村經營性建設用地入市收入、城市用地的出讓金以及市場資金等方式籌集更多的生態(tài)補償基金。

第一，以政府預留土地出讓金、土地租金、土地稅收作為農村土地生態(tài)補償基金的主要來源。首先，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和農村經營性建設用地入市的推進，政府可以從入市的土地出讓金中預留30%專項作為生態(tài)保護基金，用于農村生態(tài)補償、修復。其次，劃撥部分城市土地出讓金和土地稅收作為生態(tài)補償基金。由于生態(tài)產品的準公共性，城市土地的開發(fā)建設會對農村土地生態(tài)環(huán)境帶來一定壓力，因此，應將城市土地出讓金和土地稅收的一部分作為農村土地生態(tài)維護基金。最后，將出租土地部分租金收入作為生態(tài)補償基金。農村出租的建設用地、農用地、荒山等，由于出租年限較短，用途變動頻繁，對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)功能的影響不同，應按照具體的用途分年度對土地租金征收一定比例的環(huán)境保護費作為土地生態(tài)補償的儲備資金。

第二，吸收市場資金作為土地生態(tài)補償基金的補充來源。實行誰破壞由誰補償的原則，由使用土地的自然人和法人對生態(tài)補償初期資金進行投入，同時鼓勵公益參與，實現全民參與生態(tài)維護。

4.完善補償價格評估標準

無論是政府資金補償還是修復補償都需要建立補償標準。不同補償方式的補償標準應該有所區(qū)別，應根據不同的補償價格確定方式制定補償標準。

（1）純資金補償方式。補償額為土地生態(tài)功能價值的資本化，具體為

其中，P為土地生態(tài)補償額，A為土地生態(tài)破壞損毀的生態(tài)效益年金，r為市場的資本化率。由于生態(tài)功能的重要性和基礎性，資本化率可選用無風險資本化率，即銀行存款利率或者政府債券的利率。

（2）修復和建設補償方式?；謴推趦鹊难a償金額可以采用使用年期內生態(tài)價值收益的現值之和確定，具體為

其中，P為土地生態(tài)補償額，Ai是第i年未補足的生態(tài)功能價值，r為折現率，n為完全恢復土地生態(tài)功能所需要的年數。

（3）農用地復墾方式。占用農用地的，以農用地基準地價根據各地的生態(tài)條件確定修正系數作為補償標準，具體為

其中，P為土地生態(tài)補償額，P0為農用地基準地價，K為修正系數，ai為第i個主要生態(tài)功能的標準分值，ki為第i個主要生態(tài)功能的權重，A0為該地塊的生產功能標準分。對于修復補償或者建設補償，要求修復后或者建設后的生態(tài)用地價值不低于原有土地的生態(tài)價值。

5.組建土地生態(tài)補償專業(yè)管理和監(jiān)督機構

政府補償由于生態(tài)要素的使用者和生態(tài)要素的持有者脫節(jié)，效率較低，市場補償又會由于補償者和受償者對土地生態(tài)價值信息認識的不全面而出現補償不到位的問題。因此，應建立農村生態(tài)保護和補償機構，專門負責補償相關事宜，提高補償效率。

土地生態(tài)功能的恢復和維護需要受償者和補償者共同參與。補償者進行生態(tài)系統的建設和功能的養(yǎng)護，受償者遵循規(guī)章制度，配合土地生態(tài)建設，保護土地生態(tài)系統的再生和生態(tài)功能的恢復。監(jiān)督機構每年對土地生態(tài)功能進行驗收評價，對于功能退化或價值降低的，及時要求補償者進行修復、恢復和補充補償，對于違反相關規(guī)章制度破壞土地生態(tài)系統的給予相應的處罰。

6.建立造血式補償機制

生態(tài)功能具有永久性，一次性的現金補償無法有效保障農民的生態(tài)權益和農村的生態(tài)環(huán)境，應該優(yōu)先選擇可持續(xù)的補償機制，即在補償中對失地村民進行技術培訓，提升村民生活技能，同時輸入生態(tài)養(yǎng)護技術人員，保障生態(tài)補償效果的長期性。

此外，應借鑒土地經濟補償的技術方法，建立全國各地的土地生態(tài)功能基準價值和修正系數表。同時，在全國范圍內建立土地生態(tài)基本功能及區(qū)域轉化系數對應表，以利于異地占用和補償，實現跨區(qū)域市場交易［17］。

四、農村土地生態(tài)補償模式選擇

政府主導型生態(tài)補償模式和市場主導型生態(tài)補償模式各有不同的特點和優(yōu)勢，在鄉(xiāng)村振興實施過程中需要根據不同的情況選擇不同的模式。

（一）補償主體選擇

市場主導型生態(tài)補償模式和政府主導型生態(tài)補償模式都有其優(yōu)勢。政府主導型生態(tài)補償模式具有強制性，在對于涉及多個受償主體進行補償時具有較大的優(yōu)勢。市場主導型生態(tài)補償模式較靈活，在受償主體單一時，可以有效提高補償效率。建設占用土地規(guī)模的大小和破壞程度的高低直接影響生態(tài)受償主體的數量，在生態(tài)補償中，可以根據不同土地規(guī)模和不同的破壞程度，選擇不同的補償主體。

大規(guī)?；蚬嫘缘挠玫厣鷳B(tài)損害，以政府或者集體經濟組織為補償主體。應根據占用規(guī)模、涉及對象以及占用目的等選擇合適的土地生態(tài)補償主體。對占用規(guī)模大的用地生態(tài)損害，以政府為主導進行補償。一般占地規(guī)模較大的土地利用，涉及較多的生態(tài)要素和生態(tài)權益受損者，受償和補償主體太多，采用政府主導統一進行生態(tài)補償，可以提高工作效率。對于進行基礎設施建設或公益性的公共服務設施建設用地生態(tài)損害，由于項目沒有經濟產出，沒有出讓金等收益，政府作為補償主體，能實現綜合效益最大化。

對小規(guī)模、經營性用地的生態(tài)損害，以市場為主體進行補償。占地規(guī)模較小或用于經營性建設用途的生態(tài)補償，涉及的主體單一，通過市場化的方式可以有效保障補償所需資金，提高補償靈活性，提高補償效率。

（二）補償方式選擇

按照補償方式不同，土地生態(tài)補償可以分為生態(tài)重建、生態(tài)修復和付費補償三種形式。可根據生態(tài)破壞程度或者區(qū)域生態(tài)條件選擇最優(yōu)的生態(tài)補償方式。

對生態(tài)破壞嚴重或者生態(tài)背景值較低的用地采用生態(tài)重建方式進行補償。生態(tài)重建方式是對建設占用生態(tài)利用類型的土地實施占補平衡，保證生態(tài)利用類型土地面積不減少、功能不降低。對建設占用生態(tài)利用類型的土地，根據生態(tài)保護原則，選擇生態(tài)重建模式。對區(qū)域內的建設用地進行復墾，恢復類似的生態(tài)類型用地，實現生態(tài)用地的占補平衡，保證村內生態(tài)用地總面積不減少、總體生態(tài)功能不減弱、生態(tài)價值不降低。

對生態(tài)損害較小或占用時間較短且易于自然恢復的用地采用生態(tài)修復方式進行補償。對于臨時占用或者由于周邊建設帶來的部分或者較小的土地生態(tài)損害，可通過恢復植被、消除污染等措施，采用原地修復、恢復植被、創(chuàng)造生物生存環(huán)境等生態(tài)原地修復形式提升土地生態(tài)功能，實現有效的生態(tài)補償。

對生態(tài)條件較好、權屬清晰、生態(tài)損害范圍小的用地采用付費補償的方式進行補償。對于權屬明確且生態(tài)功能價值不大的生態(tài)用地，可以通過占用土地的生態(tài)價值評估，合理確定補償費用，通過付費的方式進行補償，以保障農民的合法權益。付費補償可以采用現金、技術支持、農業(yè)勞動成本彌補和土地租金等多種形式［15］。對于生態(tài)條件較好、生態(tài)價值高于區(qū)域標準價值或者規(guī)劃水平的，可以合理利用生態(tài)價值進行付費補償。

（三）補償內容選擇

土地生態(tài)補償根據內容不同，可以分為生態(tài)功能恢復、生態(tài)功能維護、生態(tài)功能置換和給付資金補償方式。

對于生態(tài)利用變更為非生態(tài)利用的土地，可采用生態(tài)功能恢復綜合資金給付方式進行補償。農村的生態(tài)用地主要有未利用地、農用地以及綠化用地等。農用地或者綠化用地多為植被覆蓋土地或者是一些坑塘水面，生態(tài)功能明顯。未利用地是主要的后備資源，是開發(fā)建設新增用地的優(yōu)選地類，多為荒山荒地，有較多植被覆蓋和生物活動，將其變更為建設用地難免破壞自然的生態(tài)系統和生態(tài)功能，造成土地生態(tài)受損。將生態(tài)轉為非生態(tài)的土地利用變更，對生態(tài)功能和生態(tài)價值影響較大，首先應對其生態(tài)功能及重要性進行分析和估算，研究植被的類型和結構，將生態(tài)型用地的表層土壤移出，在村內的其他生態(tài)區(qū)域進行植被的繁殖，豐富植被的多樣性，保持土壤肥沃，保證生態(tài)功能不弱化。同時，由于生態(tài)功能系統恢復緩慢，前期的生態(tài)功能受損需要資金支付作為補充補償。

對于非生態(tài)利用變更為生態(tài)利用的土地，可采用生態(tài)功能維護方式進行補償。鄉(xiāng)村振興中的非生態(tài)用地變更為生態(tài)用地主要有土地復墾和土地整治兩種形式。采用復墾和整治方式將非生態(tài)用地恢復為生態(tài)用地，其生態(tài)功能的完全恢復需要一定時間，需要進行土地生態(tài)功能恢復的管護。在此類用地的補償中，一定要摒棄唯經濟補償優(yōu)先的思想，要重點抓住補償的效果，預留專項資金。同時，要培養(yǎng)專業(yè)人員對生態(tài)功能進行維護，并定期對生態(tài)補償的實施效果進行評價，及時調整維護和養(yǎng)護措施。

對于生態(tài)利用類型內部變更的土地，可采用生態(tài)功能置換方式進行補償。農村土地利用中的生態(tài)利用內部的變更主要有農用地的作物類型變更和未利用的荒山開發(fā)為生態(tài)旅游用地或農用地變更。針對生態(tài)用地內部變更，在土地利用規(guī)劃中應分析原有生態(tài)條件和生態(tài)功能，做到在原有系統中進行微調、修整。對于符合規(guī)劃要求的，要進行不同生態(tài)功能間的等量轉化。當原有生態(tài)條件難以滿足居民某方面生態(tài)功能需求時，可通過生態(tài)功能價值等價交換的方式，遵循節(jié)約集約的原則，提升另一方面的生態(tài)功能，以實現綜合生態(tài)功能的平衡。

（四）補償模式綜合

在農村建設中，由于原有土地利用類型、占用規(guī)模、開發(fā)方式等不同，土地生態(tài)功能的減損存在差異，對生態(tài)補償的要求也不同。在農村土地生態(tài)補償中，應根據占用土地類型、利用方式、生態(tài)功能減損程度等因素進行補償主體、補償方式和補償內容的選擇，確定合理的補償模式。根據補償主體、補償方式和補償內容，可以將補償模式分為市場占補模式、政府復墾模式、市場復原模式、政府付費模式、市場資金模式、政府造血模式、政府資金給付模式（圖1）。市場占補模式是以自然人或法人為補償主體，在區(qū)域內其他地塊進行復墾和生態(tài)系統重建的模式。政府復墾模式是由政府主導的土地復墾和生態(tài)系統重建模式。市場復原模式是自然人或法人對其造成的土地生態(tài)功能部分破壞，采用一定的養(yǎng)護技術，實現生態(tài)系統修復和功能恢復的模式。政府付費模式是集體經濟組織由于建設而臨時占用土地造成的生態(tài)功能部分破壞，采用付費的形式，聘請養(yǎng)護人員，實現生態(tài)系統修復和功能恢復的模式。市場資金模式是自然人或法人對于土地生態(tài)功能的破壞通過價值評估折算成相應金額，支付給受償者的模式。政府造血模式是政府通過對受償者進行技術培訓，實現生態(tài)的生產功能的補償模式。政府資金給付模式是政府通過補償標準計算補償金額，以資金方式一次性補償生態(tài)受損價值的模式。

總之，我國農村發(fā)展中建設用地需求增加，占用生態(tài)型用地現象普遍，為了實現生態(tài)宜居的目標，保護土地生態(tài)環(huán)境，踐行生態(tài)文明建設要求，應該根據農村土地利用規(guī)模和目的確定補償主體，結合土地的生態(tài)損毀情況以及區(qū)域的原有生態(tài)條件選擇補償方式，并根據土地利用變更方式確定補償內容，因地制宜地確定補償模式。