印度國際公共產品供給政策及其限度

宋效峰

(安徽財經(jīng)大學 法學院，安徽 蚌埠 233041)

當代印度的“強國夢”是其戰(zhàn)略文化傳統(tǒng)與政治現(xiàn)實相結合的產物，從尼赫魯執(zhí)政時期便致力于成為“有聲有色的大國”，即在全球政治中扮演一個關鍵角色；當前執(zhí)政的印度人民黨奉行印度教民族主義，強勢的莫迪政府更是采取積極進取的全球治理戰(zhàn)略。印度擁有較為雄厚的軟硬實力資源，是東方文明古國以及當今世界所謂“最大的民主國家”，也是亞洲第三大和世界第六大經(jīng)濟體(2021年GDP約3萬億美元)，崛起前景被寄予較高預期。特別是基于自身歷史和文化積淀而產生的道義優(yōu)越感，促使印度政治精英認為印度有能力也有義務在世界上擔當某種領導角色；而為此承擔相應國際責任特別是提供國際公共產品，是實現(xiàn)和增強其領導力的重要方式。本文所指的國際公共產品概念，源于國內意義上的公共產品理論在國際層面的延伸和拓展；其一般是指成本和收益超越一國范圍、在某些情況下甚至超越世代的公共產品，例如穩(wěn)定的國際金融貨幣體系、自由開放的國際貿易體制、國際宏觀經(jīng)濟政策的協(xié)調與規(guī)則統(tǒng)一、國際安全保障機制、國際援助體系等。[1](P112)根據(jù)其外部性影響的空間范圍不同，國際公共產品又可進一步分為全球公共產品與區(qū)域公共產品。其中前者的受益范圍在理論上涉及全球所有國家，而后者則僅服務于特定地區(qū)，或者說其溢出效應的受益者被限定為特定區(qū)域的國家。在國際關系現(xiàn)實中，純粹的國際公共產品并不多見，國際公共產品的形態(tài)大多是不純粹或混合式的。出于研究之便，本文采用了較為寬泛的概念界定。

一、印度以國際公共產品供給謀取全球領導力

(一)印度的全球治理定位與戰(zhàn)略取向

印度的全球治理理念有著深厚的國內根源，受制于其自然稟賦、政治文化、近代被殖民的歷史、當代發(fā)展模式以及對自身所面臨危機挑戰(zhàn)的認知等因素。如前所述，印度具有最具發(fā)展?jié)摿Φ男屡d經(jīng)濟體、發(fā)展中大國和亞洲文明古國等多重身份背景，這使其全球治理參與取向既體現(xiàn)出多邊主義的特征和對國際關系民主化的倡導，也高度強調國家自主性和獨立性。在全面融入全球治理體系和學習既有規(guī)則的前提下，印度尋求對全球治理制度進行局部改革，并將自身定位于東方與西方、南方與北方之間的媒介，追求在全球治理體系中的大國身份和地位。[2](P47)隨著印度參與能力的提高，國際社會也存在著對于印度在全球治理中發(fā)揮更大作用的期待，即能夠以建設性的重要利益相關者角色參與塑造新的全球治理結構。

基于其成為“全球領導大國”或“領導型強國”這一戰(zhàn)略目標，印度也在謀求成為全球治理的議程引領者、規(guī)則制定者，并在多邊機制中占據(jù)更突出的地位。比較地看，印度堪稱國際組織參與度最高的發(fā)展中國家之一，當下莫迪政府主張“改革的多邊主義”——即其支持多邊主義，但因現(xiàn)有多邊機制已經(jīng)過時而迫切需要改革，而印度可以并且應當引領多邊主義。為此，印度積極推動聯(lián)合國等現(xiàn)有國際機制改革，尤其是爭取成為聯(lián)合國安理會常任理事國。印度關注并積極因應多極化帶來的機遇，與日本、德國、巴西等國(所謂G4)加強協(xié)調，并爭取不結盟運動、非洲等國家的支持，推動聯(lián)合國安理會進行擴容改革。作為傳統(tǒng)上77國集團和不結盟運動的重要領導力量，印度在聯(lián)合國、國際貨幣基金組織和世界銀行等國際多邊機構中積極代言發(fā)展中國家，主張更多關切發(fā)展中國家利益，注重與新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家的立場協(xié)調，塑造其負責任大國的良好形象。但總體而言，印度受制于當前自身所處的發(fā)展階段和實力水平而難以為全球治理提供更多的國際公共產品，同時也缺乏為之而承擔更大責任的足夠意愿；當面對國家利益與國際責任的兩難選擇時，印度明顯更加傾向于前者。為了避免自己的行為受到更多約束，印度不太希望出現(xiàn)以強有力的規(guī)則建設為核心特征的全球治理；它更愿意選擇性地參與那些對自己較有利的全球機制，例如經(jīng)濟治理、安全治理、氣候治理以及其他公域治理等議題領域。[3](P67)

(二)印度為全球治理提供的主要公共產品

印度在全球治理中的上述戰(zhàn)略定位與取向，決定了其國際公共產品供給政策與實踐最終服務于自身對于國際體系的塑造。作為一個重要的新興援助國，印度首先在某些特定領域具有較大的全球影響力。例如在安全公共產品供給方面，參與聯(lián)合國維和在當代印度外交政策中具有一貫性。印度積極參與聯(lián)合國維和行動，自獨立以來已累計向海外派遣聯(lián)合國維和人員20余萬人次，涉及中東、非洲、東南亞等地50余個項目。其中在2017和2018年度，印度分別成為全球第三大和第四大維和部隊派遣國。截至2022年2月，印度正在執(zhí)行聯(lián)合國維護任務的人員有5591名，位列全球第三。[4]在與之相關的社會安全領域，2016年聯(lián)合國設立了“支助性剝削和性虐待受害人信托基金”，印度是其首批捐助國之一。

在應對氣候變化方面，印度曾長期承受平衡經(jīng)濟發(fā)展與承擔減排義務的兩難。不過，其認同“共同但有區(qū)別的責任”原則，能夠及時批準全球氣候治理相關條約并積極予以落實。作為目前全球第三大溫室氣體排放國，印度在全球氣候談判中的策略正逐漸從消極對待轉變?yōu)榉e極參與議程設置；雖然印度仍然強調其面臨的發(fā)展和脫貧任務艱巨，以及要求發(fā)達國家承擔相應的資金和技術轉移義務，但也明確承諾自身將加大減排力度，努力實現(xiàn)發(fā)展與應對氣候變化的平衡。[5](P102～105)2007年，印度制訂了國家氣候變化行動計劃；在2009年聯(lián)合國氣候變化大會(COP15)上，印度提出到2020年國內碳排放強度減少20%～25%的目標。在2015年聯(lián)合國氣候大會(COP21)上，印度遞交的國家自主貢獻報告指出，其具有悠久的人與自然和諧共存的傳統(tǒng)，能夠實現(xiàn)在減少貧困、促進發(fā)展的同時削減溫室氣體排放；由此印度提出了到2030年其發(fā)電的40%來自非化石能源、溫室氣體排放在2005年基礎上減少33%～35%的目標。[6](P158)在2021年聯(lián)合國氣候變化大會(COP26)上，莫迪總理承諾印度將在2070年實現(xiàn)碳中和。而主導創(chuàng)建和運行“國際太陽能聯(lián)盟”(ISA)，是印度在該領域提供制度類國際公共產品的一項突出成就。在2015年巴黎氣候峰會期間，印法兩國領導人共同提出建立ISA的倡議，并設定了具體的治理目標；2016年，印度出資組建了該組織的秘書處；2018年，ISA在新德里正式成立，32個國家成為該組織的創(chuàng)始會員國。截至2020年底，已有120多個國家加入進來。作為一個項目導向型的多邊國際機制，ISA試圖以撬動國際能源變革、開發(fā)太陽能項目為核心任務，向參與國提供切實可行的行動方案，從而培育這一新生組織的感召力與凝聚力，最終在國際能源治理體系中確立獨特的功能定位。[7](P148～149)當前印度對太陽能、水電、生物質發(fā)電等清潔能源的利用產生了積極的政策外溢效益，日益成為其國際合作的重要內容，特別是開始以引領者身份向一些發(fā)展中國家輸出“印度方案”。

在全球衛(wèi)生領域，在以印度為代表的發(fā)展中國家大力推動下，2001年世界貿易組織部長級會議通過了《TRIPS協(xié)定與公共健康多哈宣言》。該宣言承認許多發(fā)展中國家所面臨公共健康問題的嚴重性，為此需要對已有的《與貿易有關的知識產權協(xié)定》(TRIPS)作出相應修改。2005年，世貿組織通過了修訂后的《與貿易有關的知識產權協(xié)定》，據(jù)此發(fā)展中成員和最不發(fā)達成員可以在發(fā)生國內公共健康危機時實施專利藥品強制許可制度，從而大大增強了相關藥品的可獲得性。2020年全球新冠疫情暴發(fā)后，印度認為其作為全球最大的低價仿制藥和疫苗供應國，可以順勢打造“世界藥房”“衛(wèi)生安全供給者”等角色。作為全球冠病疫苗獲取機制(COVAX)的主要供應源，2021年4月印度因其國內德爾塔變異毒株肆虐而暫停疫苗出口；同年10月印度恢復疫苗出口，并優(yōu)先落實對COVAX的承諾，以及率先向南亞鄰國提供疫苗。為此，印度支持新冠疫苗知識產權豁免，積極參與世界貿易組織框架下與美國、歐盟、南非等相關方的談判；并倡導南亞國家開展疫情聯(lián)防聯(lián)控，以及向馬爾代夫等印度洋島國提供抗疫援助，來提高自身在地區(qū)和全球治理中的領導力。[8]2022年4月，印度還支持世界衛(wèi)生組織成立了“全球傳統(tǒng)醫(yī)學中心”，以推動實施世衛(wèi)組織有關加強傳統(tǒng)醫(yī)學研究、培訓和推廣的戰(zhàn)略；該中心總部位于古吉拉特邦賈姆訥格爾市，印度為其運營投入了2.5億美元。

在應對災難合作領域，2019年印度總理莫迪在聯(lián)合國氣候行動峰會上宣布成立“抗災基礎設施聯(lián)盟”(CDRI)。這個由印度主導的國際機制的參與者既包括美國、英國、日本、德國、法國、澳大利亞等重要傳統(tǒng)援助國，也包括斯里蘭卡、阿富汗、尼泊爾、蒙古、秘魯、阿根廷、土耳其、智利、牙買加等一些發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體，以及聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國減少災害風險辦公室、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐盟、私營部門抗災協(xié)會聯(lián)盟、氣候復原力投資聯(lián)盟等政府間及非政府國際組織。截至2022年7月，CDRI的各類成員已發(fā)展到39個，其中包括主權國家31個、國際組織8個。[9]

而作為世界互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量第二大國，印度也日益重視參與互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(ICANN)，以及參與國際電信聯(lián)盟、信息社會世界峰會(WSIS)和聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理論壇(IGF)等國際機制，與國際社會一起推動全球網(wǎng)絡空間治理的共識構建，對于縮小全球“數(shù)字鴻溝”、提升發(fā)展中國家在全球網(wǎng)絡空間治理中的地位發(fā)揮了重要作用。作為新興國家的主要代表，印度在全球互聯(lián)網(wǎng)治理中主張多邊主義，提議將國際電信聯(lián)盟作為該新興領域治理的主要機構。此外，印度的非政府組織比較發(fā)達，其中2000年成立、總部位于班加羅爾的“IT for Change”具有聯(lián)合國經(jīng)社理事會特別咨商地位，也是全球網(wǎng)絡空間治理的參與者。[10]國內和國際因素的共同作用，使近年來印度更傾向于支持多利益攸關方的治理模式——這種模式主張政府與私人機構、公共機構、非政府組織等其他利益攸關方平等分享決策權；但另一方面，印度對網(wǎng)絡主權也頗為重視，特別是對于網(wǎng)絡安全的監(jiān)管趨于嚴格，政府的治理中心角色仍然十分突出。

(三)國際援助體系中的印度

在某種意義上印度具有受援者和援助者雙重身份，例如印度曾是日本等西方發(fā)達國家ODA的重要援助對象；但20世紀以來，其逐漸擺脫傳統(tǒng)的受援者身份，作為國際發(fā)展援助體系中新興援助者的身份得到凸顯。特別是隨著國際援助體系變革，三方合作作為溝通南北合作與南南合作的橋梁，被賦予重塑國際援助體系的很高期待。不同于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會(DAC)寄希望于通過三方合作將新興援助國納入由其主導的國際援助體系的立場，新興援助國群體在三方合作問題上的態(tài)度則要復雜得多。其中，印度一貫堅持其南南合作的基本原則，自視為南南合作的領導者，曾拒不接納南北合作的原則，對傳統(tǒng)援助國援助理念的認可度較低，因此長期消極看待與這些國家的三方合作。但近年來印度的立場發(fā)生明顯轉變，開始積極開展與美國、英國、日本、法國等傳統(tǒng)援助國的三方合作。這在很大程度上是基于其工具性考量——解決國內發(fā)展問題是其內生性訴求，借重域外力量實現(xiàn)其地區(qū)訴求(即印度對地區(qū)事務的主導)是外在驅動力，制衡中國的“一帶一路”倡議則是其特殊考量，而對提升援助能力以及在國際援助體系中話語權的渴望則進一步激發(fā)了其對三方合作的期待。但在推進過程中，印度與傳統(tǒng)援助國的三方合作也面臨著理念與規(guī)則的兼容度、政策與項目的可持續(xù)性、合作的過度政治化等因素的制約。[11](P45)

在援助理念及路徑范式上，印度較傾向于與發(fā)展中國家分享其民主和增長的發(fā)展經(jīng)驗，并重視區(qū)域合作機制的平臺作用，不斷擴大對外援助的區(qū)域范圍，成為推動南南合作復興的重要力量。而印度智庫倡導的“新發(fā)展契約”反映了印度特色的發(fā)展合作架構，所追求的仍主要是南南發(fā)展合作，且不向發(fā)展伙伴強加任何政治條件或要求對方給予改革承諾；其實踐形式則包括能力建設、貿易與投資、開發(fā)性金融、捐贈和科技等方面。印度的援助客觀上有利于其伙伴國實現(xiàn)發(fā)展目標，但也受制于自身援助資源的有效性、援助目的較突出的工具性以及援助方向上較強的地緣偏好等因素。從援助體制建設的角度看，當代印度對外援助始于1954年，當時印度政府成立了“印度援助使命”，負責落實在尼泊爾的援助項目。后來在不同年代該機構又經(jīng)歷了“印度合作使命”“新經(jīng)濟合作”等階段，直至21世紀為適應印度發(fā)展倡議的新需要，對外援助體系整合被提上日程。為此，2012年印度外交部將其下設的“發(fā)展伙伴關系處”升格為“發(fā)展伙伴關系管理局”，來具體負責協(xié)調相關政策的實施。此外，印度政府還主導實施多元教育援助項目，其教育援助角色也獲得了國際社會特別是某些特定地區(qū)的較高認可。在印度外交部下屬的印度文化關系委員會(ICCR)等機構組織實施下，印度每年提供數(shù)千個獎學金名額，使來自亞洲、非洲等上百個發(fā)展中國家的留學生從中受益，得以在印度大學中學習工程、制藥等專業(yè)。

二、印度作為地區(qū)領導角色的區(qū)域公共產品供給：服務于南亞霸權護持

如果具體到均為發(fā)展中國家(甚至包括最不發(fā)達國家)的南亞地區(qū)，可以發(fā)現(xiàn)印度對其鄰國的發(fā)展合作政策具有鮮明的兩重性效應：一方面促進了后者的經(jīng)濟社會發(fā)展，展現(xiàn)了印度地區(qū)大國的責任擔當；另一方面，這一政策的讓利性又在根本上服從于印度的地緣戰(zhàn)略利益，維系印度的南亞霸權地位。[12](P36～45)冷戰(zhàn)后印度在確保其南亞主導地位的前提下，先是推行改善與鄰國關系的睦鄰政策——即秉持所謂“睦鄰友好、不求相應回報”理念的“古杰拉爾主義”，其南亞援助政策也開始面向更大范圍的南亞鄰國。2014年莫迪政府執(zhí)政以來外交政策更為積極，也更加注重地區(qū)外交，形成了秉持“印度第一、鄰國優(yōu)先”理念并帶有親和色彩的“莫迪主義”。其積極有為的南亞援助政策呈現(xiàn)出多元化趨勢，逐漸形成了一個以“三圈層式”(分別涵蓋傳統(tǒng)中心受援國、外圍受援國與新增受援國)雙邊援助為中心，輔之以南亞區(qū)域多邊援助(主要通過“科倫坡計劃”和南亞區(qū)域合作聯(lián)盟)為支點的周邊輻射對外援助架構。[13](P73)但歸根到底，印度帶有“施加恩惠”意味的區(qū)域公共產品供給政策在很大程度上服務于其南亞霸權地位的護持，包括在南亞維護良好的外部環(huán)境，爭取南亞國家的更多認同，以及重塑印度與鄰國的關系架構、緩沖周邊安全戰(zhàn)略壓力，這典型地體現(xiàn)在印度對尼泊爾、斯里蘭卡等國的經(jīng)濟援助政策上。對于一個已經(jīng)在特定國際體系中取得絕對優(yōu)勢地位的國家而言，霸權護持是其整個霸權周期中的主要國家利益，即維持與其他相關國家特別是體系內次強國的權力落差，并將這種差距始終保持在一個霸權國認為是安全的水平上。[14](P136)而地區(qū)霸權的制度護持是印度南盟(即南亞區(qū)域合作聯(lián)盟)政策制定和變化的核心動力，印度這種利用區(qū)域制度和權力優(yōu)勢謀求制度護持的行為主要受到自身霸權護持壓力和地區(qū)國家對制度功能需求的影響。這兩個變量的共同作用塑造了印度制度護持的四種行為模式，即制度非中性、制度制衡、制度私有化和單向支付，[15](P52～76)并因印度自我認知的相互矛盾而在這些模式中搖擺不定。在后疫情時代，地區(qū)國家的制度功能需求上升，加之大國競爭加劇、自身實力不足，印度面臨著更大的制度霸權困境。

印度首先通過規(guī)范框定、議程限定和選擇性激勵等方式確立制度非中性，從而不僅保障了公共產品供應，也孕育了權力資源，這一點在20世紀80年代中期南盟的創(chuàng)設階段體現(xiàn)得尤為明顯。印度主導創(chuàng)設南盟實質上也是其本土規(guī)范擴散的過程，即將自有的觀念植入南盟的共識之中，將其上升為制度共有規(guī)范，從而確立起自己在南盟中絕對的規(guī)范性權力；印度進而通過制度形式將自身優(yōu)勢地位固定下來，成功實現(xiàn)了不對稱規(guī)范性權力向不對稱制度性權力的轉化。而印度的制度制衡策略實質上是對域外強國與域內挑戰(zhàn)國的聯(lián)合而做出的反應，目的是在打壓對手、維持制度霸權的前提下發(fā)展有限的制度功能合作。例如，為了制衡中國在南亞地區(qū)不斷上升的影響力，印度伺機中斷南盟制度進程，拉攏地區(qū)國家重振將中國和巴基斯坦排除在外的區(qū)域機制，[16](P43)即為地區(qū)國家提供替代性地區(qū)公共產品；而在霸權護持壓力漸趨回落時，印度又會根據(jù)利益需要重啟南盟的部分功能。作為孟加拉灣地區(qū)唯一的跨區(qū)域性國際合作組織，“環(huán)孟加拉灣多領域經(jīng)濟技術合作倡議”(BIMSTEC)在面臨困境沉寂多年后被重新喚起，為環(huán)孟加拉灣地區(qū)提供經(jīng)貿類區(qū)域公共產品。BIMSTEC是一個連接南亞和東南亞的重要合作機制，涵蓋了印度、孟加拉國、斯里蘭卡、尼泊爾、不丹、泰國和緬甸等7個國家。印度在BIMSTEC的發(fā)展過程中扮演著舉足輕重的角色，該機制已成為印度實施“東進戰(zhàn)略”的重要抓手和平臺。作為BIMSTEC進程中基礎設施、制度建設、海洋安全等關鍵的區(qū)域公共產品供給者，印度借此追求更多地緣經(jīng)濟和安全利益，特別是謀取對華戰(zhàn)略競爭優(yōu)勢。[17](P39)在次區(qū)域層面上，2013年印度發(fā)起“孟加拉國—不丹—尼泊爾—印度合作倡議”(BBIN)，旨在促進南亞東部的陸路、水路、航空、電力網(wǎng)絡、水資源管理等互聯(lián)互通，這一區(qū)域經(jīng)濟一體化機制也被印度視為在南盟框架之外取得的一項重要突破。2015年，具有里程碑意義的《BBIN機動車協(xié)議》簽署，從而便利相關國家間客貨運車輛的跨境流動。2016年，印度政府決定向這一倡議投入10.4億美元，以升級改造連接四國的公路。以上這些另起爐灶建立或選擇性啟用的機制表明，印度試圖打造以自己為核心并將其認定的對手排除在外的區(qū)域聯(lián)通體系及經(jīng)濟合作框架，客觀上為周邊國家搭印度經(jīng)濟增長的便車提供了平臺；但如進一步就印度在特定時期多次破壞制度進程和漠視制度規(guī)范的本質而言，則是將制度視為自己的私有物品，在制度框架之內以最小的成本獲得最大的利益，而不在乎制度的公共產品屬性和對制度的長期建構。這在20世紀90年代南盟發(fā)展進程的斷續(xù)上體現(xiàn)得十分典型——印度將中斷或破壞南盟制度進程作為制裁地區(qū)國家的重要手段，而對制度功能合作的投入相當有限。

在21世紀大約頭十年里，印度在南亞自由貿易區(qū)(SAFTA)建設中選擇單邊支付策略，即通過承擔保障地區(qū)經(jīng)濟良性發(fā)展的義務(提供區(qū)域公共產品)或在談判中采取適當讓步、妥協(xié)讓利等方式——例如向區(qū)域內最不發(fā)達國家開放印度市場，提高鄰國在地區(qū)內部貿易與投資中的絕對收益，推進其“搭便車”行為，從而強化地區(qū)內部的利益捆綁。印度之所以強化南盟功能屬性、更加積極地推動務實合作，是因為其意識到經(jīng)濟合作和相互依賴不一定意味著權力和自主性的喪失，反而可能為其改善鄰國關系、鞏固地區(qū)霸權帶來機遇。但至今印度仍不愿將達成有意義的區(qū)域合作作為優(yōu)先目標，單邊支付策略只在特定時期成為其制度護持的政策選項。[15](P61)

在涉及外部供給者的參與時印度的行為邏輯也大致如此，如2015年5月印度總理莫迪訪華期間，中方提出共建“中尼(泊爾)印經(jīng)濟走廊”的建議，這本有望成為陸海對接“一帶一路”的重要基礎。中印兩個大國的實力和能力、三國的合作和發(fā)展意愿及地緣聯(lián)系和經(jīng)濟相互依存的歷史傳統(tǒng)，是該次區(qū)域公共產品供給的基本動因。但印度對中國面向南亞的區(qū)域公共產品供給存在戰(zhàn)略疑慮，其消極態(tài)度制約了該次區(qū)域公共產品的合作供給與機制建構。其實，“一帶一路”倡議之下的中尼印經(jīng)濟走廊具有強經(jīng)濟性和弱地緣競爭性的特點，有利于化解中尼印三邊互動的地緣復雜性。在這個過程中，中國愿意成為中尼印次區(qū)域合作中公共產品供給的積極推動者，特別是分享次區(qū)域公共產品供給主導權，推動次區(qū)域各國發(fā)展戰(zhàn)略的對接與輻合，重構次區(qū)域公共產品供給體系。[18](P108)為此中印兩國可以依托金磚國家、上合組織等現(xiàn)有合作機制，主動尋求區(qū)域、次區(qū)域合作層面的戰(zhàn)略對接，特別是增強彼此區(qū)域公共產品供給戰(zhàn)略的兼容性，引導南亞這一兩國“共同周邊”的區(qū)域規(guī)范建設，探索包容共贏的“中—印—鄰”新型相處模式。[19](P23～25)

三、印度面向更廣闊區(qū)域的戰(zhàn)略供給及其限度

(一)印度試圖主導印度洋地區(qū)的國際公共產品供給

印度的區(qū)域公共產品供給以南亞為中心，在地緣上大致呈不斷擴散的環(huán)狀結構，廣闊的印太地區(qū)正被賦予越來越突出的戰(zhàn)略意義。作為最重要的印度洋國家，印度也在大力推進其印度洋戰(zhàn)略，并積極呼應“印太倡議”，試圖向包括南亞、非洲、東南亞甚至太平洋島國在內的更大范圍提供海上安全、災害預防與管理、海洋資源開發(fā)利用、基礎設施建設等方面的公共產品。印度在戰(zhàn)略安全觀念上提出要成為印度洋及以外區(qū)域的“凈安全提供者”(Net Security Provider)，這在其近年制定的海洋安全戰(zhàn)略及海軍行動的導向中有著鮮明體現(xiàn)——2015年印度政府發(fā)布了《確保安全海洋：印度海洋安全戰(zhàn)略》, 進一步凸顯了其要從既有的海洋安全環(huán)境接受者、適應者身份轉變?yōu)樗茉煺吆捅Ｕ险?，并朝著“凈安全提供者”邁進。莫迪總理也多次表示要為印太區(qū)域安全提供更多公共產品，積極扮演印太地區(qū)“凈安全提供者”角色。作為打造集經(jīng)濟、政治和軍事于一體的地區(qū)“經(jīng)濟—安全復合體”的一部分，印度倡導環(huán)印度洋地區(qū)經(jīng)濟合作議程，特別是提出可持續(xù)利用海洋，大力推動藍色經(jīng)濟發(fā)展。當前印度主導或者參與的印度洋地區(qū)多邊合作機制主要有環(huán)印度洋聯(lián)盟和印度洋海軍論壇兩個區(qū)域性組織。環(huán)印度洋聯(lián)盟的前身是成立于1997年的環(huán)印度洋地區(qū)合作聯(lián)盟，最初由環(huán)印度洋地區(qū)14個成員國組成，合作領域集中于經(jīng)濟方面，但一直未能取得突破。2013年在印度的大力推動下，該組織更名為“環(huán)印度洋聯(lián)盟”并重新開始活躍。2017年，環(huán)印度洋聯(lián)盟舉辦了首次領導人峰會并通過了《環(huán)印聯(lián)盟宣言》和《環(huán)印聯(lián)盟行動綱領》，在成員規(guī)模、合作內容、合作機制等方面取得了新突破。印度洋海軍論壇則始于2008年，自2014年起該論壇朝著機制化方向邁出重要步驟，通過了《印度洋海軍論壇章程》并明確了其“旨在加強地區(qū)海洋安全戰(zhàn)略的形成”這一功能定位。在環(huán)印度洋國家中印度擁有實力最強的海軍，2008年以來印度也響應聯(lián)合國安理會有關決議，積極參與打擊亞丁灣海盜的行動。2020年，印度還把形成于2011年的印度—斯里蘭卡—馬爾代夫海上安全三邊對話機制提升為科倫坡安全會議機制；2022年，毛里求斯也正式加入進來，孟加拉國和塞舌爾則暫作為觀察員。作為印度整合印度洋地區(qū)安全架構的重要抓手，這一區(qū)域性小多邊機制涵蓋了維護海上安全、反恐、打擊跨國有組織犯罪、網(wǎng)絡安全等議題領域。2021年，印度主持召開“印度洋地區(qū)國家國防部長會議”，以推動該地區(qū)國家將印度視為“更重要的安全合作伙伴”，共有28國受邀參加。但總的來看，受自身實力限制，印度作為印度洋“凈安全提供者”的角色定位難以獲得足夠的資源支撐。[20](P1)

印度洋治理是當代國際關系中的重要議題，但該地區(qū)的治理赤字相當突出——海洋爭端與非傳統(tǒng)安全問題頻發(fā)、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的潛力未能充分發(fā)揮以及海洋治理規(guī)則未能有效遵守等，其根源在于海洋治理中領導供給與治理需求之間的錯配。海洋治理主要在安全、經(jīng)濟與規(guī)則三個領域需要領導供給——當領導者有足夠能力組織集體行動并可以保障不同行為體之間分配的公平性時，領導供給可以帶來高效能的治理。但傳統(tǒng)上以地緣政治和海權爭奪為中心的霸權型領導與割據(jù)型領導都無法滿足印度洋治理所需的能力與公平性的平衡，而這方面的代表分別是作為全球性海洋大國的美國和作為地區(qū)性霸權的印度。美印兩國排斥特定國家參與印度洋治理以及重實力輕規(guī)則的取向影響了印度洋治理的公平性，激化了印度洋的大國競爭趨勢，破壞了印度洋的和平與穩(wěn)定。特別是印度推行的割據(jù)型領導不但在海洋治理能力方面存在一定欠缺，在公平性方面甚至還不如霸權型領導。由于割據(jù)型領導不足以支撐全面霸權和提供整體性的公共產品，因此將全球公域分割與私物化，導致海洋治理趨于碎片化。盡管割據(jù)型領導可以在本國試圖獨占的區(qū)域內提供一定的公共產品，但其作用范圍有限，還有可能因與其他機制的重疊而影響治理效率。在公平性方面，割據(jù)型領導本質上也是一種自利型領導，其行為模式與海洋的全球公域屬性相背離，因此缺乏合法性并可能帶來對立沖突。長期以來印度試圖將印度洋轉化為本國戰(zhàn)略“后院”，其開展的領導供給更多地出于控制地區(qū)的意圖，但其供給能力尚不足以支撐這一戰(zhàn)略目標。由此印度極為排斥域外國家與域內競爭者，使印度洋地區(qū)喪失諸多治理資源與機遇。[21](P88～90)印度著力打造的這種排他型治理體系在安全上的表現(xiàn)是試圖成為印度洋地區(qū)唯一的安全提供者，限制域外國家介入；經(jīng)濟上表現(xiàn)為嘗試在印度洋沿岸建立一種由自身主導的軸心—輪輻式合作體系；在規(guī)則上則表現(xiàn)為傾向于將實力運用置于海洋規(guī)則之上。

印度要致力于成為全球性大國，就需要學會并適應與其他大國合作增進國際與區(qū)域公益，促進基于多邊主義的治理規(guī)則建設，共同提供印度洋地區(qū)的海洋安全和海洋發(fā)展公共產品。目前印度已第8次當選聯(lián)合國安理會非常任理事國(2021～2022年度)，莫迪總理在2021年8月主持安理會視頻會議時呼吁制定一項加強海上安全的全球框架，并提出了包容性海上安全合作的五項原則，即消除海上貿易壁壘、依據(jù)國際法和平解決海洋爭端、攜手應對自然災害和非國家行為體帶來的威脅、保護海洋資源與海洋環(huán)境、鼓勵負責任的海上互聯(lián)互通。這也釋放出一些積極信息，即在印度洋治理中存在著印度與中國等其他相關方部分分享領導權、共同增加區(qū)域公共產品供給的一定空間。特別是2022年3月，中國外長王毅在訪印時指出，雙方要堅持兩國領導人“中印互不構成威脅，互為發(fā)展機遇”重要共識，中方支持印度在國際事務中發(fā)揮更重要作用，尊重印度在地區(qū)的傳統(tǒng)作用，愿在南亞地區(qū)探索“中印+”合作，構建良性互動模式，實現(xiàn)更高水平、更大范圍的互利共贏。

(二)印度國際公共產品供給的空間拓展及其限度

印度面向非洲開拓國際公共產品供給由來已久，例如印度為2001年通過的非洲發(fā)展新伙伴計劃(NEPAD)提供資金支持，2004年與非洲聯(lián)盟共同實施“泛非電子網(wǎng)絡工程”，2005年又成為非洲能力建設基金會(ACBF)的第一個亞洲成員國。其中印度—非洲論壇峰會機制始建于2008年，印度把該機制視為向非洲及部分印度洋國家提供國際公共產品的重要平臺，以此提升在非洲地區(qū)的影響力，包括在氣候變化、聯(lián)合國安理會改革等問題上謀求非洲國家的支持。印度持續(xù)向非洲提供低息貸款、贈款、政府獎學金等援助，涵蓋了經(jīng)貿、基建等“硬項目”與能力建設、技能培訓等“軟項目”，并為最不發(fā)達的非洲國家提供免除貿易關稅的優(yōu)惠安排。特別是在“軟項目”方面，印度通過在非洲國家建立職業(yè)培訓中心，開展人員培訓和專家咨詢，傳播了自身的減貧及經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗，成為其供給發(fā)展類公共產品的一大特點；而醫(yī)療與健康等其他與民生直接相關的產品供給也日益居于印度對非援助議程的突出位置。在2015年舉行的第三屆峰會上，印度總理莫迪宣布投入6億美元幫助非洲發(fā)展，其中包括對“印非發(fā)展基金”“印非健康基金”的投入。莫迪還承諾五年內為非洲國家提供100億美元低息貸款，用于非洲基礎設施、農業(yè)、能源、教育、衛(wèi)生、人力資源開發(fā)和信息技術等領域的發(fā)展。2015年以來，印度已在摩洛哥、萊索托、馬達加斯加、津巴布韋等非洲國家建立了多個信息和通信技術中心，促進了印非之間相關技術合作與轉移。尤其是印度的軟實力資源相當豐富，既包括宗教、文學、瑜伽、電影等傳統(tǒng)或現(xiàn)代文化資源，也包括影響廣泛的非暴力思想、人本主義價值、在發(fā)展中世界運行穩(wěn)定的議會民主政體、較為發(fā)達的科技教育等。[22](P67～74)特別是由于歷史上印度與東部非洲存在著密切的移民等人文交流，印度對肯尼亞、坦桑尼亞、毛里求斯、南非、津巴布韋、莫桑比克等非洲國家的文化輸出相當成功，其中印度高校是重要的載體。在前述的環(huán)印度洋框架下，海洋安全和藍色經(jīng)濟成為印非(主要涉及東部和南部非洲國家)合作的重點領域。作為環(huán)印度洋地區(qū)最大的經(jīng)濟體，莫迪政府曾提出一項名為“季風計劃”的宏大互聯(lián)互通構想，即以文化和歷史為紐帶，促進印度洋區(qū)域合作。該計劃除涵蓋南亞外，向西涉及東非、阿拉伯半島、伊朗等，向東則輻射整個東南亞。2017年5月，印度總理莫迪在非洲開發(fā)銀行第52屆年會上還正式提出“亞非增長走廊”(AAGC)計劃。這是一項印度與日本聯(lián)手推進的印度洋—太平洋地區(qū)合作倡議，旨在以發(fā)展為導向、以人為中心，構筑從東北亞、東南亞、南亞至非洲的產業(yè)走廊和產業(yè)網(wǎng)絡，其關注領域包括開發(fā)與合作項目、高質量基礎設施與制度連通、技能培訓與提升以及民間交往伙伴關系等四個方面。該倡議反映了印日兩國印太戰(zhàn)略和對非政策的協(xié)調與對接，特別是試圖凸顯它們在國際規(guī)范、治理規(guī)則與標準等方面的相對優(yōu)勢；但由于倡議本身的地緣政治色彩、經(jīng)濟利己主義動因以及效率與協(xié)調等操作層面存在諸多問題，近年來并未取得大的實質進展。

印度還提出“連接中亞”政策以實現(xiàn)同中亞國家在地區(qū)聯(lián)通、經(jīng)貿能源和戰(zhàn)略防務各方面的合作，并訴諸雙邊與多邊渠道實現(xiàn)互動。加入上海合作組織有助于滿足印度加強與中亞地區(qū)互聯(lián)互通、提高本土反恐能力以及在地區(qū)博弈中平衡各方勢力等利益訴求，如果著眼于國際公共產品的基本功能與屬性，印度的加入也有利于提高非傳統(tǒng)安全等地區(qū)公共產品的供給水平，促進上合組織成員國之間打擊“三股勢力”的合作，以及推動阿富汗等地區(qū)熱點問題的解決。但另一方面，成員關系的復雜化也會在一定程度上削弱上海合作組織的凝聚力，從而影響集體行動的效率。[23](P1)此外，2019年以來“印度—中亞”外長對話會議每年舉行一次，成為彼此政策協(xié)調和務實合作的重要平臺。

在東南亞方向，與自身的“東向”戰(zhàn)略步驟相一致，印度將湄公河區(qū)域確定為首站——2000年，印度與緬甸、泰國、越南、老撾和柬埔寨等國建立了湄公河—恒河合作機制(MGC)，成為最早和湄公河國家建立相關國際機制的域外大國。該機制包括外長會議、高官會等層次，在2012年外長會議上印度發(fā)起了“柬老緬越速效項目”，為湄公河次區(qū)域的互聯(lián)互通和基礎設施發(fā)展提供資金支持。除重點尋求將湄公河次區(qū)域的經(jīng)濟走廊與南亞相連接的交通領域合作外，目前該框架下的合作還擴展至文化、旅游、衛(wèi)生、科技、小微企業(yè)、貿易、水資源管理、農業(yè)等眾多領域。在更廣泛的東盟層面上，印度積極參與東盟經(jīng)濟一體化建設，支持《東盟2025互聯(lián)互通總體規(guī)劃》，拓展與東南亞互聯(lián)互通項目的對接，包括推進印緬泰三國公路和“卡拉丹”多模式聯(lián)運項目——這一聯(lián)運項目旨在建成聯(lián)通緬甸實兌港—印度加爾各答—印度米佐拉姆邦的海陸通道，被視為印度“通往東南亞的未來門戶”。

不過從印度的既往行為偏好來看，長期以來其既缺乏鼓勵地區(qū)國家合作的強烈意愿，也不準備為達成有實質意義的協(xié)議而承擔不成比例的成本，特別是在融入全球經(jīng)濟的同時并不愿在區(qū)域和全球之間搭建橋梁。例如，印度在最后時刻退出RCEP的直接原因在于其無法接受RCEP的市場開放標準，而自由開放水平是大國經(jīng)濟崛起的重要考量維度。這也表明，印度尚不具備參與新一代國際經(jīng)貿規(guī)則制定的足夠能力；同時也從另一個方面表明，所謂“自由而開放的印太地區(qū)”在經(jīng)濟上也還遠遠不能成立，這與印度自身的實際特別是其奉行的地區(qū)霸權戰(zhàn)略以及保守的區(qū)域公共產品供給政策有關。作為具有對外干預傳統(tǒng)(即所謂印度版“門羅主義”)的地區(qū)性強國，未來印度在塑造以其為中心的南亞秩序方面仍將存在很大的“胡蘿卜加大棒”慣性思維，這將繼續(xù)制約著印度供給國際公共產品的視野和品質。一方面印度排斥區(qū)域外國家介入南亞地區(qū)事務，另一方面對本地區(qū)國家實施不同程度的控制和影響——多數(shù)印度周邊國家曾被其干預過內部事務，甚至被施加過直接的軍事干預。[24](P122)在印度主導的所謂“地區(qū)自主維和”供給方面，最典型的當數(shù)20世紀80年代干預斯里蘭卡國內沖突。1987年7月印度向斯里蘭卡派遣維持和平部隊，介入斯政府與泰米爾“猛虎”組織之間的沖突；至1990年3月印軍全部撤離，最終付出了死亡上千名本國士兵的代價。

印度立足于以亞洲為中心的政策來拓展其在全球治理中的影響力，其中南亞被視為其國際公共產品供給的重點地區(qū)。由此形成了從南亞近鄰小周邊到北印度洋地區(qū)，進而擴展至印太大周邊的多圈層供給結構；主要依據(jù)這些圈層對于印度戰(zhàn)略利益的重要性差異，印度所相應采取的供給政策強度也存在不同。盡管印度為和平與發(fā)展作出了特殊貢獻，但其全球治理價值取向呈現(xiàn)較突出的自我矛盾與雙重性，在參與并推動全球治理規(guī)則制定與強調國家權利、保持戰(zhàn)略自主性之間存在搖擺。例如，一方面前總理拉吉夫·甘地1988年在聯(lián)合國大會第三次裁軍特別會議上倡議“開創(chuàng)無核武器和非暴力世界秩序的行動計劃”；另一方面，印度又長期游離于國際防擴散體系之外，拒不參加《不擴散核武器條約》和《全面禁止核試驗條約》，甚至于1998年公開進行核試驗。印度長期拒絕以無核國家身份加入聯(lián)合國框架下的防擴散和核裁軍機制，不接受《核不擴散條約》的普遍化，這影響了其在全球治理中大國地位的實現(xiàn)?；谌蛑卫韮r值與印度所認定的國家利益之間存在張力，特別是其設定的目標與所擁有的現(xiàn)實能力之間存在較大落差，這決定了其在全球治理中話語權較弱、國際公共產品供給效能較低的局面短期內難以改觀。[25](P43)

四、小 結

無論從軟實力還是硬實力維度看，在更高水平上為國際社會提供公共產品，都是印度成為全球領導型大國的必由路徑。有賴于較為一貫的戰(zhàn)略傳統(tǒng)、積極靈活的政策實踐和國內較為發(fā)達的NGO等多元行為主體，印度已成為區(qū)域治理乃至全球治理的重要參與者。印度為之“制造”的帶有自身特色的國際公共產品不限于有形的物質產品，還包括政治經(jīng)濟發(fā)展模式等相關規(guī)范產品。首先立足于在南亞的中心地位，印度認為其在該地區(qū)擁有某種特殊責任，為之提供相關區(qū)域公共產品的能力和意愿均比較突出。但由于其動機上存在較強的地緣政治考量(例如對自身絕對安全的追求)，印度提供的南亞區(qū)域公共產品帶有較明顯的自利性和非中性特點，這種內在邏輯矛盾制約了相關經(jīng)濟、安全類產品對于地區(qū)治理的積極效應。印度還尋求向更廣闊的印太地區(qū)投送影響力，特別是為印度洋地區(qū)積極提供相關公共產品，并與美國、日本等西方大國在“印太”框架上取得某些交集而日漸偏離不結盟傳統(tǒng)，例如印美海上安全合作、印日共同倡導“亞非增長走廊”等。但自身迄今仍然較為落后的經(jīng)濟社會結構、低效的治理能力及其奉行的準地區(qū)霸權政策，制約著印度國際公共產品供給的數(shù)量和質量，從而與傳統(tǒng)大國甚至其他新興大國相比仍存在較大差距。

展望未來，世界將處于一段時期的動蕩變革，這對于印度的國際公共產品供給而言可謂機遇與挑戰(zhàn)并存——一方面，印度在國際權力結構中的地位使其面臨的供給國際公共產品的環(huán)境阻力相對較小，在領域和空間上可拓展的余地較為寬廣；另一方面，印度的戰(zhàn)略文化不足和供給理念較為狹隘，又與全球治理的發(fā)展趨勢及公共產品需求之間存在一定的不適應性或矛盾性，特別是對自身利益的過度強調往往與區(qū)域乃至全球共同利益相悖，這勢必制約其大國成長尤其是公共產品供給能力的戰(zhàn)略提升。而作為比鄰而居、命運相系的重要新興大國，印度與中國在國際公共產品供給方面的合作空間遠大于競爭。在全球層面上，印中兩國可在聯(lián)合國多邊框架下積極開展維和、氣候變化和可持續(xù)發(fā)展議程等領域的協(xié)作供給，[26](P1)以及在G20、金磚國家等機制下共同促進全球經(jīng)濟治理、金融穩(wěn)定等。在區(qū)域層面上，印中在亞洲互聯(lián)互通、非傳統(tǒng)安全等諸多領域及次區(qū)域的公共產品供給中也大有可為，亞洲地區(qū)治理及一體化前景更是在根本意義上離不開兩國的積極參與和貢獻。由此需要兩國進一步增強戰(zhàn)略互信，特別是印度需要進一步消除對華認知偏差、降低戰(zhàn)略投機偏好，從而在全球、區(qū)域、次區(qū)域和跨區(qū)域等多個層次上探索實踐開放包容的“中印+”合作供給模式，在廣泛的發(fā)展和安全領域促進彼此全球公共產品尤其是區(qū)域公共產品供給的對接，共同塑造更加公正合理、共建共享的國際及地區(qū)秩序。