粵港澳大灣區(qū)高等教育合作進路展望
——來自博洛尼亞進程的啟示

李 晶 曾 今

（廣州大學 教育學院， 廣州510006）

一、 問題提出

2019 年2 月， 中共中央、 國務院發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）， 建設粵港澳大灣區(qū)正式作為一項國家戰(zhàn)略實施， 這為粵港澳大灣區(qū)高等教育合作開辟了新的發(fā)展空間。 比如，《綱要》明確提出推動粵港澳教育合作發(fā)展， 充分發(fā)揮粵港澳高校聯盟的作用， 支持三地合作辦學、 促進師生流動等促進教育發(fā)展措施。 伴隨著中央政策的出臺以及粵港澳大灣區(qū)高等教育合作目標的確定，接下來如何深入推進大灣區(qū)高等教育合作成為題中之義。

自1999 年《博洛尼亞宣言》（The Bologna Declaration）簽署以來， 博洛尼亞進程已實施近二十年， 不僅扭轉了歐洲高等教育系統復雜多樣的局面， 還對歐洲的政治與經濟產生一定影響。 正如簡·奈特（Jane Knight）指出： “毫無疑問， 博洛尼亞進程推動了世界其他地區(qū)更加認真地看待建立緊密一致的高等教育系統的意義與方式?！保?］這為我們思考粵港澳大灣區(qū)高等教育合作進路提供了比較的視角， 并且博洛尼亞進程與粵港澳大灣區(qū)高等教育合作具有相似之處。

首先， 二者皆有良好的高等教育合作基礎。 在博洛尼亞進程啟動之前， 歐洲已發(fā)起致力于提高學生、 教師和研究人員流動性以及促進高等教育國際化的伊拉斯穆計劃（Erasmus Program）。 為進一步擴大歐洲地區(qū)人員流動， 1989 年歐洲委員會開發(fā)歐洲學分轉換與累積系統（European Credit Transfer and Accumulation System， 簡稱ECTS）。 這些行動為日后簽署《博洛尼亞宣言》（The Bologna Declaration）奠定了基礎。 粵港澳大灣區(qū)由于地緣接近， 文化同源， 經濟相通， 高等教育的交流與合作同樣具有一定的基礎。 在改革開放后， 港澳回歸前， 三地高校陸續(xù)達成校際間高等教育合作協議。 例如， 1985 年暨南大學與香港大學、 香港中文大學達成聯合培養(yǎng)研究生計劃。 港澳回歸后， 港澳政府部門與內地達成了一系列促進三地教育交流合作的協議。 近年來， 三地政府部門陸續(xù)簽署《關于加強粵港高等教育交流合作備忘錄》《關于加強粵澳高等教育交流合作備忘錄》等系列文件， 推動粵港澳高等教育合作交流不斷前行。

其次， 二者的建設目標皆為提升區(qū)域競爭力。 一方面， 歐洲日益一體化的市場要求人力、 物力、財力在各國間靈活流動， 但是歐洲各國形式多樣的高等教育體系在一定程度上阻礙了國家間的高等教育交流與合作。 另一方面， 面對競爭激烈的高等教育市場， 歐洲在國際高等教育市場的吸引力也在逐漸下降。 因此， 歐洲國家意識到需要建立可供比較的高等教育體系來提高高等教育國際化、 促進人員流動與就業(yè)等， 最終達到提高區(qū)域競爭力的目標。 同樣， 粵港澳大灣區(qū)為打造成世界一流灣區(qū)亟需大量人才， 只有打造教育和人才高地， 才能吸引高端人才集聚灣區(qū)。 推動灣區(qū)高等教育合作、 促進高等教育國際化是提高區(qū)域競爭力的關鍵推動力。

最后， 二者皆是提升區(qū)域認同感的選擇。 教育在培育公民責任與價值觀上充當重要角色。 歐洲各國認為擁有共同的“歐洲意識”與“歐洲價值觀”， 著重培養(yǎng)“歐洲公民”， 有利于推動歐洲政治一體化。年輕人作為促進歐盟發(fā)展的后備軍， 歐盟各國教育著力提高他們的“歐洲意識”［2］。 中國港澳地區(qū)在主權上回歸已超過二十年， 但人心回歸仍是一個要繼續(xù)努力的過程。 通過加強粵港澳大灣區(qū)高等教育合作， 增進三地文化交流， 為港澳青年提供更多在大灣區(qū)升學、 就業(yè)以及創(chuàng)業(yè)的機會， 以此培育港澳青年家國情懷與灣區(qū)認同感。

博洛尼亞進程旨在建立一種區(qū)域一體化的高等教育模式， 該模式的經驗可以被其他地區(qū)借鑒甚至仿效， 該模式的不足也為區(qū)域高等教育合作提供警示作用。 本文通過梳理博洛尼亞進程二十年經驗，在明晰粵港澳大灣區(qū)高等教育合作存在問題的基礎上， 思考博洛尼亞進程對粵港澳大灣區(qū)高等教育合作的啟示。

二、 博洛尼亞進程二十年經驗

在博洛尼亞進程啟動前， 歐洲地區(qū)存在著各式各樣的高等教育系統， 在一定程度上掣肘歐洲一體化進程。 1999 年， 29 個國家代表齊聚意大利， 正式簽署《博洛尼亞宣言》（The Bologna Declaration）。 各締約國代表承諾共同打造歐洲高等教育區(qū)（European Higher Education Area， 簡稱EHEA）， 著眼于提高歐洲高等教育體系的國際競爭力， 尤其是提升歐洲高等教育體系的吸引力。 在這二十年里， 雖然博洛尼亞進程存在一定缺陷， 但最終通過一系列舉措實現歐洲高等教育區(qū)（EHEA）的建設目標。 迄今為止，博洛尼亞進程儼然成為一個超國家項目。

（一）強調共同價值觀

1999 年， 各國共同簽署的《博洛尼亞宣言》指出， 歐洲大多數國家都已經意識到共同的“歐洲價值觀”對“知識歐洲”的重要性［3］。 為了構建歐洲公民的認同感， 博洛尼亞進程始終貫穿共同的“歐洲意識”與“歐洲價值觀”， 提出的一系列目標都是基于共同的“歐洲價值觀”。 比如， 通過打造歐洲高等教育區(qū)（EHEA）這一利益共同體， 整合歐洲高等教育區(qū)（EHEA）內各國資源， 共同努力提高國際競爭力。提高歐洲高等教育區(qū)（EHEA）師生的流動性是博洛尼亞進程中另一個重要目標， 這不僅促進了知識的流動， 還在交流合作的過程中凝聚了歐洲公民意識與歐洲認同感。

近年來， 博洛尼亞進程強調包括弱勢群體在內的所有群體都應有機會接受高等教育。 具體而言，博洛尼亞進程通過擴大高等教育社會層面參與度， 縮小社會鴻溝， 為不同社會群體提供平等的高等教育機會。 這一舉措明顯增強歐洲社會凝聚力， 提高歐洲認同感， 使博洛尼亞進程的成果得以可持續(xù)發(fā)展。 同時， 共同的“歐洲價值觀”反過來也推動博洛尼亞進程的實施。 不過， 建立歐洲認同的關鍵是必須處理好與現有民族認同之間的關系［4］。 博洛尼亞進程的實施遵循各國自愿原則。 盡管各個參與國歷史不同、 語言不一、 民族多樣， 但是博洛尼亞進程是在充分尊重不同語言、 文化、 國家教育體系和大學自治多樣性的前提下開展， 突出“和而不同”， 最終促進歐洲一體化。

（二）消除合作交流障礙

博洛尼亞進程通過實施學分累積和轉換制度（European Credit Transfer System， 簡稱ECTS）、 文憑補充制度（Diploma Supplement， 簡稱DS）以及可供比較的三級學位制度等一系列措施， 為歐洲高等教育區(qū)（EHEA）的交流與合作消除障礙。 以學分累積和轉換制度（ECTS）與文憑補充制度（DS）為例， 學分累積和轉換制度（ECTS）是指當學生在歐洲高等教育區(qū)（EHEA）的高校學習時所獲得的學分， 可以被歐洲高等教育區(qū)（EHEA）其他國家的高校承認。 在國際化背景下， 目前所有博洛尼亞進程參與國都已經在本國高等教育機構中使用了學分累積和轉換制度（ECTS）。 學分累積和轉換制度（ECTS）為歐洲高等教育區(qū)（EHEA）人才流動提供了可供比較且共同認可的指標， 極大地促進了人才流動。 所謂的文憑補充制度（DS）， 就是在歐洲高等教育區(qū)（EHEA）其他國家求學的高校畢業(yè)生， 回到本國后可以通過文憑補充材料， 在本國高等教育機構獲得相應的學位證書。 這一制度有助于不同國家之間的學歷互認， 鼓勵學生出國交流學習。

（三）構建質量保障體系

博洛尼亞進程啟動之時， 大部分簽署國還未制定高等教育質量保障體系， 現今大多數簽署國已在高等教育質量保障上達成一致。 博洛尼亞進程通過出臺《歐洲高等教育質量保證標準與準則》（European Standards and Guidelines for Quality Assurance in European Higher Education Area， 簡稱 ESG）、 建立《歐洲高等教育質量保證機構注冊制度》（European Quality Assurance for Higher Education， 簡稱EQAR）， 保證各參與國的高等教育質量保障系統貫徹統一的質量保障原則。 當然， 這并非要求各個參與國按照一套相同的高等教育質量保障標準運行。 各參與國可根據本國國情， 在符合歐洲質量保障原則的基礎上，自行制定高等教育質量保障體系。 迄今為止， 大約三分之二的參與國表示， 已經將《歐洲高等教育質量保證標準與準則》（ESG）運用在本國的高等教育質量保障系統中。 越來越多參與國的高等教育質量保障機構通過《歐洲高等教育質量保證機構注冊制度》（EQAR）進行注冊， 表明各個國家都在基于歐洲高等教育質量保證標準開展質量保障工作。 此外， 博洛尼亞進程還強調高等教育質量保障系統應由內部自我評估機構與外部第三方評估機構相結合。

實際上， 早在2003 年博洛尼亞進程柏林部長級會議上， 各國教育部長就意識到各個高等教育機構應該對高等教育質量保障負主要責任， 高等教育機構的透明度是質量保障政策的一個重要方面。 到目前為止， 基本上所有博洛尼亞進程參與國都已經公開本國的高等教育質量保障政策， 大大增加了各國高等教育質量的透明度。 同時， 近幾年國家級部長會議還特別提出： 注重學生的主體地位， 強調以學生為中心， 將學生的學習效果納入高等教育質量保障評估中。 總之， 博洛尼亞進程通過規(guī)范高等教育質量保障標準， 不僅提高了高等教育質量， 還為各國高等教育交流合作提供了可供比較的基礎， 高等教育國際化深入推進。

（四）建立組織協調機制

博洛尼亞進程作為一個成員數量龐大、 以政策驅動進程實施的超國家項目， 具有完備的組織協調機制。 自《博洛尼亞宣言》簽署后， 各國教育部長每兩年共同召開一次國家級部長會議， 以商討日后博洛尼亞進程發(fā)展方向及需要采取的措施， 給予參與國有效的指導， 并且每次會議商討的內容將記錄在冊， 以《公報》的形式呈現。 此外， 各國部長決定成立博洛尼亞后續(xù)行動小組（Bologna Follow－up Group，簡稱BFUG）， 行動小組在監(jiān)督《公報》的執(zhí)行等方面發(fā)揮著重要作用。 2018 年巴黎國家級部長會議后，博洛尼亞后續(xù)行動小組（BFUG）建立一個新的協調分支機構， 即博洛尼亞實施協調小組（Bologna Implementation Coordination Group， 簡稱BICG）。 該實施協調小組強調通過參與國間的互助， 指導、 改善和加快各個參與國進一步的執(zhí)行工作。 比如， 博洛尼亞實施協調小組（BICG）通過每年召開數次小結會議及時溝通互助執(zhí)行狀況， 截止目前， 博洛尼亞實施協調小組已召開九次小結會議。

三、 歐洲經驗對粵港澳大灣區(qū)的啟示

（一）培養(yǎng)灣區(qū)共同體意識

雖然中國港澳回歸已有二十多年， 但是由于港澳兩地經歷殖民等歷史原因， 港澳文化與內地文化仍存在差異， 由此造成的灣區(qū)認同感與歸屬感不足將會影響粵港澳大灣區(qū)高等教育合作。 特別是香港地區(qū)， 由于受到英國殖民時期文化影響， 一些香港青年缺乏對祖國的正確認知。 2019 年中大香港亞太研究所一項民調顯示， 近四成香港市民視大灣區(qū)規(guī)劃為香港發(fā)展機遇， 但過半數認為香港人在大灣區(qū)內發(fā)展欠優(yōu)勢［5］。 相比香港， 澳門對粵港澳大灣區(qū)的認同度較高， 但仍有提升空間。 據中國社會科學院發(fā)布的《社會心態(tài)藍皮書： 中國社會心態(tài)研究報告（2019）》顯示， 近年來澳門居民對粵港澳大灣區(qū)的關注度提升， 且超六成澳門居民認為內地具有良好的發(fā)展前景［6］。

博洛尼亞進程全方位貫穿“歐洲價值觀”， 將認同感作為“催化劑”推動博洛尼亞進程的實施。 鑒于此， 提高粵港澳大灣區(qū)民眾對灣區(qū)的認同感， 尤其是培養(yǎng)粵港澳大灣區(qū)青年大學生樹立灣區(qū)共同體意識， 是推動粵港澳大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展的前提。 粵港澳三地文化同宗同源， 深受嶺南文化的影響。但由于獨特的區(qū)域歷史背景， 港澳文化難免受到西方意識形態(tài)的影響。 因此， 要特別注重“培育以中華文化為主流、 多元文化共存共享的價值體系， 增強港澳青年融入大灣區(qū)以及國家的發(fā)展大局、 建功新時代的自覺性”。［7］

一方面， 政府部門、 社會團體等應繼續(xù)擴大和深化三地青年的交流內容與合作形式， 調動三地青年參與大灣區(qū)教育合作的積極性與主動性， 進一步鞏固青年們的灣區(qū)共同體意識。 比如， 繼續(xù)深入開展粵港澳大灣區(qū)港澳青年實習計劃、 青年同心圓計劃、 港澳青年內地創(chuàng)業(yè)以及就業(yè)項目、 舉辦大灣區(qū)青年論壇等活動。 另一方面， 深入了解粵港澳青年對粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展訴求同樣關鍵。 政府、 高校等應及時回應合理訴求， 令港澳青年切身感受并享受到灣區(qū)發(fā)展成果， 避免讓港澳青年感覺“被安排”，以增強港澳青年對灣區(qū)的認同感與歸屬感。

（二）健全交流合作制度

粵港澳大灣區(qū)高等教育雖有一定的合作基礎， 但仍然存在不少因素阻礙高等教育交流合作。 首先，三地不同的社會分配政策在一定程度上阻礙高等教育合作的開展。 比如在稅收政策上， 與港澳稅制相比， 內地仍屬于高稅收區(qū)。 以個人所得稅為例， 目前香港實行15%的標準稅率， 澳門職業(yè)稅實行最高稅率為12%， 但內地個人工薪所得稅最高稅率為45%， 遠超港澳兩地。 若港澳人員在內地停留累計超過183 天， 則需按照內地個稅規(guī)定繳納個人所得稅， 這樣勢必會影響港澳人員在大灣區(qū)內流動的積極性。 所以， 粵港澳大灣區(qū)高等教育合作需兼顧各方利益， 應完善粵港澳大灣區(qū)高等教育合作參與制度，特別是切實保障各方利益相關者享受合理的分配機制。 比如在財稅制度方面， 嘗試打破稅收制度壁壘，使生產要素自由流動。

再者， 盡管三地政府在宏觀上已出臺相關政策文件指導大灣區(qū)高等教育合作， 但具體的專門實施細則仍有待完善。 比如， 辦學管理、 學歷互認、 學分累積等一系列設計仍制約大灣區(qū)高等教育合作深化。 歐洲經驗表明， 消除高校交流與合作的制度障礙是博洛尼亞進程取得成功的關鍵。 因而， 粵港澳大灣區(qū)三地高校應致力于消除高校之間的交流障礙， 包括建立大灣區(qū)高校通用的學分轉換與累積制度，允許學生在不同學校交換后可以積累通用的學分。 待時機成熟， 在灣區(qū)學歷互認的基礎上借鑒博洛尼亞進程中的文憑補充制度， 確保大灣區(qū)內交流合作的學生可以在交流結束后繼續(xù)學業(yè)或取得文憑。

（三）建構質量保障系統

高等教育的質量直接影響粵港澳大灣區(qū)高等教育交流與合作， 共同的質量保障標準是開展粵港澳大灣區(qū)高等教育合作的先決條件。 目前粵港澳大灣區(qū)高等教育質量保障體系處于空白狀態(tài)， 粵港澳三地仍各自采用原有的高等教育質量保障體系。 比如， 澳門通過設立《高等教育素質評鑒制度》保障高等教育質量， 評鑒工作由澳門高等教育局核準的評鑒機構進行， 評鑒制度的架構由院校評鑒與課程評鑒組成， 保障教育質量的同時還著力于改進、 提升教育質量。 香港高等教育質量保障體系由內部評估與外部評估組成。 為使香港高等教育質量具有國際競爭力， 香港高等教育質量保障體系強調引入國際一流學者與專家參與外部評估。 在缺失三地共同認可且可供比較的粵港澳大灣區(qū)高等教育質量保障體系的情況下， 三地高校不便施行學分積累與轉換、 學歷互認等專門細則， 阻礙了灣區(qū)高等教育交流與合作的深化。 因而， 建構粵港澳大灣區(qū)高等教育質量保障系統成為當下的要務。

粵港澳大灣區(qū)高等教育質量保障系統應由第三方外部質量保障與高校內部自我評估組成。 一方面，外部質量保障機構需是相對獨立且非官方性質的區(qū)域性中介評估機構。 該中介機構作為三地政府、 高校與社會之間的紐帶， 促使高校自主權與政府管控權在質量評估過程中保持合適的張力， 并及時通過多種媒介渠道公開大灣區(qū)高校質量評估結果， 定期發(fā)布具有影響力的質量研究報告， 接受廣大民眾監(jiān)督， 致力于建立集公平、 效率與透明于一體的粵港澳大灣區(qū)高等教育外部質量評估機構。 另一方面，內部質量保障系統應注意以下幾點： 一是內部自我評估與外部第三方評估相結合， 將所有利益相關者，比如教師、 學生、 專家等， 納入質量保障評審過程中。 歐洲經驗顯示， 第三方評估機構成員的組成應以同行專家為主體， 同時還需包含其他利益相關者。 此做法有助于打破高等教育的封閉狀態(tài)［8］。 同時，學生作為教學課堂中的主體， 其意見對于評估及改善高等教育質量尤為重要。 二是注重以學生為中心，突出學生主體地位， 著重關注學生的學習態(tài)度、 學習效果與教師的關系等。 三是及時在學校網站公布高等教育質量評估報告， 提高高等教育質量評估透明度。 再者， 在“一國兩制”的背景下， 還需探索符合三地實際需求的粵港澳大灣區(qū)高等教育質量保障標準， 并以制度形式確立下來。

（四）完善組織協調機制

首先， 從科研合作上看， 由于粵港澳大灣區(qū)缺失專門組織協調機構， 導致當前粵港澳三地科研合作以個人自由參與為主， 極少規(guī)模組織參與合作， 且外延式合作居多， 內涵式合作欠缺［9］。 其次， 在缺少有效商榷的情況下， 三地合作辦學難以深入推進。 廣東與港澳兩地在高校教育管理體制上存在顯著差異。 港澳地區(qū)高校擁有辦學自主權相對較大， 而內地高校的招生與管理則更多由政府管控。 最后，在議事安排上， 粵港澳三地缺乏政府層面的高等教育合作議事機制。 目前， “三地只有廣東省教育廳與香港教育局每年召開粵港教育合作專責小組工作會議， 廣東與澳門、 香港與澳門、 三地間未有常態(tài)化的教育工作議事機制”［10］。 此外， 議事安排欠缺合理性， 三地缺乏及時有效的協商會議。 概言之， 有效的組織協調機制才能更好的整合粵港澳大灣區(qū)高等教育各方力量以推動交流與合作。

如上所述， 博洛尼亞進程中完備的組織協調機制保障歐洲高等教育合作順利進行。 鑒于此， 完善粵港澳大灣區(qū)高等教育組織協調機制是接下來工作的重點。 三地應盡快成立粵港澳大灣區(qū)高等教育合作協商小組， 定期召開小組工作會議。 合作協商小組需尋求各方利益相關者的共同利益， 商討并制定階段性合作目標與合作計劃， 著力解決當下合作過程中存在的問題， 最終凝聚三地共識、 促成合作。另外， 從長遠來看， 由于港澳地區(qū)的特殊性， 可探索成立由粵港澳三地政府共同主導的協調組織， 以進一步為粵港澳大灣區(qū)高等教育合作“保駕護航”， 助力粵港澳大灣區(qū)高等教育交流與合作。

四、 余 論

博洛尼亞進程對歐洲高等教育系統影響深遠， 但在持續(xù)建設過程中仍有不足之處。 所以， 粵港澳大灣區(qū)在借鑒歐洲高等教育合作經驗的同時也應注意其缺陷， 引以為戒。 其一， 人員流動不平衡。 博洛尼亞進程的核心目標之一是提高人員流動性， 但從人員流向看， 如今大部分學生集中流入英國、 德國等西歐老牌留學國家， 而東歐國家則主要表現為學生外流， 這在一定程度上導致東歐國家人才流失。2009 年博洛尼亞進程國家級部長會議曾指出： “在2020 年之前， 使至少20%的歐洲高等教育區(qū)的畢業(yè)生有從海外學習或海外培訓中受益的經歷?！保?1］但由于各參與國經濟文化水平不一， 實際上目前只有少部分學生才能享受跨國交流帶來的紅利。 粵港澳大灣區(qū)高等教育合作過程中也應防范人員流動不平衡現象， 堅持粵港澳三地優(yōu)勢互補、 互利共贏、 共創(chuàng)共享的原則。 其二， 區(qū)域合作可持續(xù)性難以保證。博洛尼亞進程實施長達二十年， 在此期間不斷有新的國家加入， 各個參與國改革步調不一、 改革熱情程度不同。 各國參與度的差異及其自身利益的訴求會對區(qū)域高等教育合作發(fā)展的可持續(xù)性帶來負面的影響。 粵港澳大灣區(qū)高等教育合作應注意兼顧共性與個性的差異， 建立合理有效的激勵制度與利益分配制度， 保障大灣區(qū)高等教育合作可持續(xù)發(fā)展。 其三， 弱勢群體學生仍處于不利地位。 盡管博洛尼亞進程努力為社會所有群體提供平等接受高等教育的機會， 但在這方面仍有改進余地。 以提高學生就業(yè)能力為例， 近年來博洛尼亞進程出臺相關系統性政策以促進學生就業(yè)。 比如， 邀請企業(yè)人員參與課程改革計劃、 將實習納入高校教學計劃、 為學生提供指導就業(yè)服務等。 但部長們承認弱勢群體學生在有關就業(yè)方面所面臨的困難幾乎被政策所忽略［12］。 如何改善弱勢群體的不利境地， 解決他們所面臨的困境， 是粵港澳大灣區(qū)高等教育合作過程中應著重關注和思考的問題。