對國家重大科技創(chuàng)新方向選題的思考

■文/郭明 應(yīng)益昕 馮潔 李慧 王曄博 黃燦宏(科技部科技評估中心)

立足我國當(dāng)前所處中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和百年未有之大變局的新歷史階段，深刻把握戰(zhàn)略機(jī)遇期，系統(tǒng)分析國內(nèi)外重大科技創(chuàng)新方向確定的方式方法，總結(jié)當(dāng)前存在的問題與不足，針對性地提出幾項符合我國科技發(fā)展進(jìn)程及特點(diǎn)的重大科技創(chuàng)新方向選題建議，并探索設(shè)計相應(yīng)的配套機(jī)制，以期為我國未來的科技創(chuàng)新發(fā)展提供借鑒參考。

黨的十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確指出，堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。當(dāng)前中美科技博弈形勢日趨激烈，我國關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的局面未能完全扭轉(zhuǎn)，如何選好國家科技創(chuàng)新方向?qū)野l(fā)展和綜合實(shí)力提升起到至關(guān)重要的作用。目前我國對于科技創(chuàng)新方向的相關(guān)內(nèi)容已有一定的研究，如常理（2015）從質(zhì)量導(dǎo)向、綠色需求及協(xié)同創(chuàng)新等方面分析了未來農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的科技發(fā)展方向；劉惠萍、黃玥（2018）研究了上海市當(dāng)?shù)啬茉纯萍嫉默F(xiàn)狀和需求情況，并參考了上海能源科技存在的問題，提出了對能源領(lǐng)域的前沿科技創(chuàng)新方向的考慮；黨彥龍（2013）利用科技查新結(jié)果，分析了新疆的企業(yè)科技創(chuàng)新方向選擇，得出不同性質(zhì)單位對創(chuàng)新方向的選擇側(cè)重不同的結(jié)論。可見，當(dāng)前有關(guān)科技創(chuàng)新方向選題的研究多集中于具體的領(lǐng)域、行業(yè)或企業(yè)，立足國家層面的整體研究較為少見。因此，本文在系統(tǒng)分析國內(nèi)外重大創(chuàng)新方向確定方式的基礎(chǔ)上，探索從國家頂層設(shè)計的角度提出幾項符合我國科技發(fā)展進(jìn)程及特點(diǎn)的重大科技創(chuàng)新方向的選題建議，以期為我國未來的科技創(chuàng)新發(fā)展提供借鑒參考。

一、國內(nèi)外科技創(chuàng)新方向選題對比分析

本文選取美國、瑞士、德國、英國和中國五個科技發(fā)展位于全球前列的國家作為重點(diǎn)分析對象，對比梳理各國重大科技創(chuàng)新方向的具體選擇流程情況（見表1）。

表1 各國重大科技創(chuàng)新方向選擇流程對比表

（1）美國。美國的行政、立法、司法三個系統(tǒng)均會不同程度地參與國家科技政策制訂與科技活動的管理（徐峰，2006），重大科技計劃和創(chuàng)新方向通常是根據(jù)國家安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，由白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室及聯(lián)邦政府各行政部門定位確立的。其確定過程展現(xiàn)了戰(zhàn)略優(yōu)先領(lǐng)域自上而下、層層分解落實(shí)、評價及反饋修正的特點(diǎn)。同時，由于美國的科技計劃/項目的管理多采取多元分散式，因此，政府研究機(jī)構(gòu)、國家實(shí)驗(yàn)室、大學(xué)和工業(yè)研究機(jī)構(gòu)都有一定的建議權(quán)。

（2）瑞士。瑞士的科技管理部門主要是聯(lián)邦內(nèi)政部和經(jīng)濟(jì)部，聯(lián)邦環(huán)境、交通、通信部等部門也管理本領(lǐng)域的科研工作（吳瓊等，2016）。瑞士的重大科研計劃和科技政策建議通常是由科學(xué)技術(shù)委員會提出，其委員會的成員既包括在各個領(lǐng)域獲得諾貝爾獎的頂尖科學(xué)家，也包括部分外籍專家。瑞士聯(lián)邦政府十分重視科研活動，專門設(shè)立了由國務(wù)秘書擔(dān)任主席的聯(lián)邦科研領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)助主管科研工作的聯(lián)邦委員兼內(nèi)政部長領(lǐng)導(dǎo)全國科研工作。

（3）德國。德國的科技項目管理模式屬于聯(lián)邦分權(quán)制。德國的重大科技計劃/項目安排具有鮮明的針對性和明確的目標(biāo)，是根據(jù)政府發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展需求來確定的，并且政府通過經(jīng)費(fèi)控制對科技的發(fā)展方向起到了導(dǎo)向的作用。

（4）英國。英國高度關(guān)注科技前沿領(lǐng)域的發(fā)展，并且非常重視科研經(jīng)費(fèi)管理和科技評價工作（毛振芹等，2003）。英國的科技計劃/項目十分重視產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，政府本著強(qiáng)調(diào)科學(xué)、工程與技術(shù)對創(chuàng)造富裕生活重要性的態(tài)度，從最符合社會及經(jīng)濟(jì)利益發(fā)展的技術(shù)清單中進(jìn)行選擇，進(jìn)而確定具體的項目方向。

（5）中國。中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部作為我國的科技主管部門，負(fù)責(zé)我國五大科技計劃體系（國家自然科學(xué)基金、國家科技重大專項、國家重點(diǎn)研發(fā)計劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項/基金、基地和人才專項）的統(tǒng)籌管理，發(fā)展和改革委、財政部等相關(guān)部門為科技計劃/項目的實(shí)施提供保障。我國的重大創(chuàng)新方向建議一般采用政府部門、高校、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)廣泛參與提出的方式，最終由國務(wù)院進(jìn)行決策。

二、我國科技創(chuàng)新方向選題現(xiàn)狀及不足

在不同的歷史時期，我國對科技創(chuàng)新方向有不同的選擇原則。新中國成立以來，我國取得了以“兩彈一星”研究為代表的輝煌成就，在當(dāng)時的歷史背景下，選擇攻破“兩彈一星”技術(shù)難關(guān)是為打破帝國主義的武力威脅和大國的核訛詐。改革開放以來，“載人航天”“探月工程”“北斗導(dǎo)航”等取得了重大科技創(chuàng)新成果，相關(guān)方向的選擇符合我國當(dāng)時的科技發(fā)展需求。新時期，國家科技重大專項的實(shí)施有效保障國家安全，增強(qiáng)綜合國力，其16個方向的選題緊密結(jié)合了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大需求，為我國科技創(chuàng)新方向的選題及重大科技項目組織管理提供了一系列寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但仍存在一些不足和問題，需在今后加以解決。

一是重大創(chuàng)新方向的確定以跟蹤為主，目標(biāo)不夠聚焦。我國早期科技發(fā)展的主要思路是引進(jìn)為主，隨著國家對科技創(chuàng)新重視度的提高，逐步轉(zhuǎn)為注重引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新，但長期以來的重引進(jìn)輕創(chuàng)新的思維固化，造成我國重大創(chuàng)新方向選題及項目立項多以跟蹤國外已有的研究方向?yàn)橹鳎ɡ顕埽?996），甚至以國外是否有過相關(guān)研究為“門檻”或評審條件。黨的十九屆五中全會進(jìn)一步明確了創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，提出“面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康”，加快建設(shè)科技強(qiáng)國的要求，但當(dāng)前我國部分科技創(chuàng)新方向、項目目標(biāo)存在與“四個面向”結(jié)合不緊密的情況，同時部分項目目標(biāo)設(shè)置過大求全導(dǎo)致方向和任務(wù)設(shè)置分散，不利于目標(biāo)的完成。

二是科技機(jī)理原理研究薄弱，創(chuàng)新方向科技供給能力研判不足。國家戰(zhàn)略科技力量代表了國家科技創(chuàng)新的最高水平，是國家創(chuàng)新體系的中堅力量，應(yīng)當(dāng)自覺履行高水平科技自立自強(qiáng)的使命擔(dān)當(dāng)。我國的傳統(tǒng)科研隊伍多數(shù)集中在高校、科研院所等，但隨著近年來國家對戰(zhàn)略科技力量的定位與要求，更應(yīng)充分發(fā)揮國家實(shí)驗(yàn)室、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等的作用。近年來雖開展了技術(shù)預(yù)測和創(chuàng)新調(diào)查，但是仍存在創(chuàng)新基礎(chǔ)家底不清，缺乏需求發(fā)展預(yù)測，對國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的科技需求分析不透以及對國家戰(zhàn)略需求轉(zhuǎn)化的科技問題凝練不準(zhǔn)確等問題，當(dāng)前主要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的技術(shù)問題作為主攻方向，導(dǎo)致前瞻性基礎(chǔ)研究和戰(zhàn)略性技術(shù)儲備不夠等情況凸顯。同時部分現(xiàn)有科技計劃的創(chuàng)新方向未對國內(nèi)科技供給能力進(jìn)行深入研判，導(dǎo)致久攻不破，造成一定程度上的科研資源浪費(fèi)。

三是重大創(chuàng)新方向確定的機(jī)制不健全，決策效率不高。在重大創(chuàng)新方向的提出、遴選及確定過程中，一線科研骨干和民營企業(yè)等主體缺失，骨干企業(yè)缺乏話語權(quán)，未能充分考慮行業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨的緊迫形勢，成果產(chǎn)出與市場需求銜接不緊密，經(jīng)濟(jì)與科技“兩張皮”，影響成果后續(xù)的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化（彭亞輝，2011）。對于評審專家的遴選和問責(zé)約束不到位，部分專家未能站在國家利益角度，甚至出現(xiàn)項目立項“量體裁衣”現(xiàn)象。決策過程中存在環(huán)節(jié)復(fù)雜、時間長、效率低現(xiàn)象，容易導(dǎo)致錯過最佳啟動時機(jī)的情況。

四是重大項目目標(biāo)指標(biāo)籠統(tǒng)，缺乏有效動態(tài)調(diào)整機(jī)制。在重大創(chuàng)新方向確定前期論證的過程中，對攻關(guān)難度估計不足，任務(wù)層層分解后部分目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，指標(biāo)可考核性差。在“規(guī)劃—方向—實(shí)施方案—指南—項目—實(shí)施”層層落實(shí)的過程中，出現(xiàn)偏差，偏離原定的規(guī)劃目標(biāo)。在實(shí)施過程中，未形成規(guī)范有效的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，部分目標(biāo)隨意調(diào)整、部分目標(biāo)設(shè)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)前市場的產(chǎn)品參數(shù)，部分完成不了目標(biāo)、偏離既定主攻方向，又難以按照具體的調(diào)整措施及時中止退出。

三、對我國科技創(chuàng)新方向選題的幾點(diǎn)建議

重大科技創(chuàng)新方向的選擇，體現(xiàn)的是國家最高意志，應(yīng)由黨中央、國務(wù)院遴選決策，應(yīng)聚焦國家戰(zhàn)略目標(biāo)，產(chǎn)出原創(chuàng)性成果，舉全國之力集中攻關(guān)。重大科技創(chuàng)新方向的選擇須堅持有所為、有所不為，選取方向明確、符合國情、資源與人才條件現(xiàn)狀的攻關(guān)方向，并限制明確的攻關(guān)方向數(shù)量規(guī)模實(shí)施攻關(guān)，避免重大科技創(chuàng)新方向概念泛化。

一是摸清家底，列出關(guān)鍵急需技術(shù)TOP清單，對重大科技問題進(jìn)行梳理和篩選。建議針對當(dāng)前重大創(chuàng)新方向低水平重復(fù)、“跟跑”研究偏多、科技發(fā)展前瞻性研究不足等問題，按照不同發(fā)展階段，識別處于“跟跑”“并跑”和“領(lǐng)跑”的領(lǐng)域和技術(shù)。“跟跑”領(lǐng)域，堅持“問題導(dǎo)向”，采取“補(bǔ)短板”策略，找出關(guān)鍵核心技術(shù)及其基礎(chǔ)研究、材料、工藝等全鏈條要素；“并跑”領(lǐng)域，堅持“需求導(dǎo)向”，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家戰(zhàn)略需要，篩選問題；“領(lǐng)跑”領(lǐng)域，采取“強(qiáng)優(yōu)勢”策略，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和新技術(shù)苗頭進(jìn)行篩選。根據(jù)不同分類充分吸納科學(xué)共同體、企業(yè)及用戶意見，避免部分專家未站在國家利益角度，甚至項目立項出現(xiàn)“量體裁衣”現(xiàn)象。通過對重大科技問題進(jìn)行梳理和篩選，達(dá)到補(bǔ)短板、強(qiáng)優(yōu)勢、增能力的效果。

二是瞄準(zhǔn)國家戰(zhàn)略，按照“四個面向”，分別組織提出重大創(chuàng)新方向的建議方案。參考“三跑領(lǐng)域”梳理篩選的重點(diǎn)問題，按照“四個面向”組織不同主體提出重大創(chuàng)新方向的建議方案。面向世界科技前沿方向，以“科學(xué)問題、技術(shù)需求”為準(zhǔn)則，采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的方式，由科學(xué)共同體討論后提出正式建議方案，確保合理把脈科技發(fā)展態(tài)勢。面向國家重大需求方向，以“國家意志、戰(zhàn)略需求”為準(zhǔn)則，采取“自上而下”的方式，由科技部、發(fā)展改革委和財政部提出正式建議方案，確保有效聚焦國家戰(zhàn)略目標(biāo)。面向國民經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場方向，以“應(yīng)用導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)需求”為準(zhǔn)則，采取“自下而上”的方式，充分發(fā)揮用戶評價機(jī)制，經(jīng)科技界與產(chǎn)業(yè)界論證，深入系統(tǒng)了解市場需求，針對經(jīng)濟(jì)與科技“兩張皮”問題，由科技主管部門牽頭，會同行業(yè)管理部門提出建議方案。面向人民生命健康方向，要以重大社會問題和社會關(guān)切為重點(diǎn)，提出滿足人民需求、保障人民生命健康的攻關(guān)任務(wù)方向。上述四類建議方案均上報國務(wù)院，由國務(wù)院最終審定決策，確保方向選擇更加聚焦國家目標(biāo)，全局任務(wù)部署更加科學(xué)合理。

三是優(yōu)化方法體系，健全科技預(yù)測長效機(jī)制。穩(wěn)定支持專業(yè)機(jī)構(gòu)組建專業(yè)化團(tuán)隊，長期科學(xué)地開展科技預(yù)測和技術(shù)跟蹤。解決國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的科技需求分析不透、前瞻性基礎(chǔ)研究和戰(zhàn)略性技術(shù)儲備不夠等問題。編制發(fā)展路線圖，一體化部署重大創(chuàng)新任務(wù)。通過對未來一段時期的國家戰(zhàn)略需求和科技發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)研究，明確科技發(fā)展優(yōu)先序、實(shí)現(xiàn)時間和發(fā)展路徑，解決行業(yè)發(fā)展態(tài)勢把脈不準(zhǔn)、創(chuàng)新方向與當(dāng)前科技領(lǐng)域技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀脫節(jié)以及由此造成的目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不合理等問題，為科技規(guī)劃和計劃的制定奠定基礎(chǔ)。開展需求轉(zhuǎn)化為科技問題的研究，判斷科技供給能力。深入分析國家安全保障、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對科技的需求，判斷中美貿(mào)易摩擦的中長期態(tài)勢和影響，預(yù)測需求變化和市場發(fā)展情況，從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略需求中凝煉科學(xué)問題和技術(shù)難點(diǎn)，注重多學(xué)科交叉的主題選取和共性問題遴選。