新形勢下北京海外高層次人才競爭方略與對策

■文/王健美 魯嘯 李榮 張洪源 陳雪飛（北京市科學(xué)技術(shù)研究院科技情報研究所）

2020年以來，新冠疫情流行以及大國博弈局勢日益緊張造成全球人才流動阻力加大。高層次人才在全球人才市場中表現(xiàn)出高度的稀缺性和不可替代性，人才的戰(zhàn)略性地位和價值受到前所未有的重視，全球高層次人才作為整個人才梯隊建設(shè)的關(guān)鍵所在，成為世界各國爭奪的焦點。北京一直非常重視人才管理工作，從管理架構(gòu)到政策引導(dǎo)，做出了很多努力，獲得一些成效，也存在一些問題和挑戰(zhàn)。本文借鑒主要發(fā)達國家高層次人才引進的國際經(jīng)驗，分析北京面臨的國際高層次人才競爭挑戰(zhàn)，提出北京進一步做好海外高層次人才引進的若干對策建議，為北京建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心、盡快形成國際一流人才高地、切實支撐科技強國建設(shè)提供參考。

一、國外高層次人才競爭策略分析

集聚高層次人才不僅是國內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展要務(wù)，更是應(yīng)對國際競爭的戰(zhàn)略需求。人才競爭背后是制度競爭，國際經(jīng)驗表明，國際人才競爭力是政府和市場雙重合力的結(jié)果。

（一）聚焦新興科技領(lǐng)域，實施精準(zhǔn)化引才

聚焦本國新興科技領(lǐng)域緊缺急需崗位，實施精準(zhǔn)化引才。美國對移民類職業(yè)簽證簽發(fā)對象的職業(yè)技能劃分為五個優(yōu)先等級，不同優(yōu)先等級有不同優(yōu)惠政策和配額限制。拜登政府表示將解除美國STEM領(lǐng)域(科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué))博士生簽證上限，直接為STEM類博士發(fā)放美國綠卡。英國為吸引海外數(shù)字技術(shù)人才，啟動“創(chuàng)新研究員項目(Innovation fellowship)”，由首相府直接出資，被納入該項目的人員將獲得進入政府工作的機會。加拿大2017年啟動基于全球人才流動計劃的職業(yè)分類列表策略，移民局對超過3萬個職業(yè)進行分類并具體描述，促進以社會需求為導(dǎo)向精準(zhǔn)引進外國優(yōu)秀人才。德國歐盟“藍卡”簽證政策偏好自然科學(xué)、數(shù)學(xué)、建筑學(xué)、城市規(guī)劃、醫(yī)學(xué)、IT類的高級專業(yè)技術(shù)人士。澳大利亞于2019年11月啟動全球人才移民計劃（GTI），為指定七大行業(yè)（農(nóng)業(yè)科技、太空與先進制造業(yè)、金融科技、能源與采礦技術(shù)、醫(yī)療技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全、量子信息/高級數(shù)字化/數(shù)據(jù)科學(xué)和ICT）的申請人提供優(yōu)先審理并快速獲批永久綠卡的途徑，平均周期1～3個月。韓國出臺的“2021年海外優(yōu)秀科學(xué)家引進事業(yè)實施方案”，提出“新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，60名核心人才重點支持”等三大目標(biāo)及12項舉措。

在國際人才引進中重點強調(diào)人才需求分析。如美國海外人才引進政策的主要目標(biāo)是填補國內(nèi)人才需求缺口，配額情況根據(jù)企業(yè)需求適時做出調(diào)整。英國工作許可部門通過咨詢相關(guān)部門的代表，共同研究確定在哪些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域存在人才缺口。德國聯(lián)邦政府、就業(yè)機構(gòu)、各產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟以及地方政府加強合作，定期監(jiān)控分析國際人才引進的成效與趨勢。澳大利亞對主要專業(yè)國際人才需求進行調(diào)查，在確定人才缺口方面實行企業(yè)建議制度，并對需求評估不斷做調(diào)整。

（二）爭奪頂尖人才，對特殊人才實行特別措施

國際頂尖人才一直是人才爭奪的焦點。美國專門為在藝術(shù)、科學(xué)、教育、商業(yè)等領(lǐng)域擁有杰出才能的外籍人士提供第一類優(yōu)先職業(yè)移民簽證（EB-1），并對EB-1簽證辦理給予極大便利。2018年英國國家科研與創(chuàng)新署（UKRI）發(fā)起了“未來領(lǐng)袖計劃”，2018—2027年預(yù)計共投入約9億英鎊，鼓勵依托機構(gòu)引進跨學(xué)科、跨領(lǐng)域領(lǐng)軍人才；2020年7月提出設(shè)立“人才辦公室”，該辦公室由首相和首相特別顧問直接管理，設(shè)立3億英鎊基金支持各類研發(fā)機構(gòu)，開放無限額的“全球人才簽證”，推出超常規(guī)人才新政，不要求申請者來英前就有工作機會，大力延攬全球頂尖人才。德國2020年3月發(fā)布新的《技術(shù)工人移民法》，規(guī)定來自非歐盟國家的專業(yè)人才移民至德國不受“緊缺崗位”的限制。法國面向擁有專業(yè)技能的科技人才，設(shè)立“優(yōu)秀人才居留證”制度，為國外高層次人才留法創(chuàng)造機會。日本國際戰(zhàn)略綜合特區(qū)特例措施里，設(shè)立高級人才積分制度，為國際創(chuàng)業(yè)人才在簽證等方面提供便利等。

此外，針對特定稀缺人才，實行特殊人才的特別措施。日本國際戰(zhàn)略綜合特區(qū)設(shè)立外國醫(yī)生臨床工作和外國人才創(chuàng)業(yè)的特例制度，凸顯了政策的靈活性，如解禁了外國醫(yī)生在日本從醫(yī)的限制，緩和了醫(yī)療特區(qū)內(nèi)醫(yī)師緊缺的矛盾。

（三）強調(diào)創(chuàng)新主體自主權(quán)，暢通人才引進渠道

注重企業(yè)和研究機構(gòu)的自主性。英國政府將人才的標(biāo)準(zhǔn)下放到英國著名大公司和研究機構(gòu)，使其獲得自主簽發(fā)工作許可證的特殊權(quán)利。德國政府不過多干預(yù)科技人才的管理與評價，大學(xué)和科研院所等用人主體享有較高自主權(quán)，德國的獎項評選較少，均由權(quán)威學(xué)術(shù)研究機構(gòu)負(fù)責(zé)評選。2019年8月澳大利亞出臺“全球人才雇主擔(dān)保計劃”，與23家澳洲公司達成為期五年的協(xié)議，引進公司急需的海外專業(yè)技術(shù)人才。

搭建聚才平臺，暢通引才渠道。日本科技振興機構(gòu)和日本學(xué)術(shù)振興會積極資助科研項目和國際學(xué)術(shù)交流活動，對優(yōu)秀的科學(xué)研究開展廣泛支持；設(shè)立專項基金資助科技人才舉辦學(xué)術(shù)會議，規(guī)定接受資助的會議必須有25%以上的國外人才參加；在國外建設(shè)實驗室或?qū)Ξ?dāng)?shù)乜蒲袡C構(gòu)進行投資，就地利用人才，但主要負(fù)責(zé)人須從日本選派，其余人才可雇傭當(dāng)?shù)乜萍既藛T。

（四）注重文化宣傳，竭力打造適宜人才工作的軟環(huán)境

注重本國（地區(qū)）的文化宣傳推廣。德國從國家形象、文化宣貫等方面出臺措施，提升德國對國外人才的吸引力；德國已有3000多家組織簽署了《多樣性憲章》，致力于創(chuàng)建一個沒有偏見的工作環(huán)境；德國政府與商界合作，向國外技術(shù)工人及家庭加強德語推廣；在“德國制造”門戶網(wǎng)站增加圍繞“在德國工作和生活”主題，增加多語種信息服務(wù)。法國推行“法語與多元文化戰(zhàn)略”，旨在恢復(fù)法語在世界原有的語言地位的同時，幫助法國營造更好的多元文化環(huán)境。

加強適宜人才工作生活軟環(huán)境的打造。美國加州圣何塞通過創(chuàng)新人群國際化、創(chuàng)新空間開放化、創(chuàng)新形式網(wǎng)絡(luò)化、創(chuàng)新服務(wù)一體化的“高階算法”打造國際人才社區(qū)。法國上線“法國歡迎您”在線服務(wù)平臺，提供財稅、社保、行政居留相關(guān)在線咨詢服務(wù)。澳大利亞新實施的全球人才移民計劃（GTI）在申請人家屬及子女入學(xué)、房產(chǎn)購置等方面都給出了更好的權(quán)利與福利。

二、北京形成國際人才高地面臨的主要挑戰(zhàn)

大國戰(zhàn)略競爭持續(xù)深化，新冠疫情使得全球人才流動和分布呈現(xiàn)出新格局，使得北京吸引海外高端人才的國際形勢日趨嚴(yán)峻復(fù)雜，在全球人才競爭中的作為將受到極大挑戰(zhàn)和鉗制。

（一）發(fā)達國家戰(zhàn)略調(diào)整影響北京高層次人才競爭

為應(yīng)對日趨復(fù)雜和激烈的國際競爭，以美國為首的發(fā)達國家逐漸形成“小院高墻”式的對華科技戰(zhàn)略。美國政府確定與國家安全直接相關(guān)的特定技術(shù)和研究領(lǐng)域（即“小院”），并劃定適當(dāng)?shù)膽?zhàn)略邊界（即“高墻”）。依據(jù)美國《關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù)清單》以及出口管制類新興技術(shù)列表，芯片、航空航天、量子計算、人工智能、數(shù)據(jù)分析存儲、生物等領(lǐng)域很可能成為美國對華科技防御的重點領(lǐng)域。這些大都是目前北京為建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心規(guī)劃發(fā)展的重點領(lǐng)域，對這些領(lǐng)域的精準(zhǔn)打擊勢必影響北京的發(fā)展。此外，引導(dǎo)制造業(yè)回流在近十多年來一直是美國政府的目標(biāo)之一，產(chǎn)業(yè)的回流也勢必吸引人才回流。

（二）發(fā)達國家人才集聚優(yōu)勢抑制北京高層次人才引進

在長期穩(wěn)定的高強度研發(fā)投入下，美國等發(fā)達國家在重大科學(xué)前沿與支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的領(lǐng)域獲得長足積累，這種累積效應(yīng)對高層次人才容易形成一種固化吸引。以舊金山灣區(qū)為例，依據(jù)《2019年歐盟工業(yè)研發(fā)投資記分牌》，本文挑選出全球研發(fā)投入超過10億歐元的前169家企業(yè)，并從中篩選出研發(fā)強度前100強，數(shù)據(jù)顯示：2019年舊金山灣區(qū)有21家企業(yè)進入全球研發(fā)投入100強榜單，且大多集中于軟硬件技術(shù)、生物技術(shù)等前沿領(lǐng)域，其中有7家企業(yè)從2006年開始就一直居榜單之中，在2006—2019年間，這7家企業(yè)一直保持可持續(xù)高強度的研發(fā)投入，而北京只有百度1家企業(yè)入榜?？梢钥闯觯l(fā)達國家（地區(qū)）長期穩(wěn)定的高強度研發(fā)投入以及由此形成的累積優(yōu)勢是北京無法比擬的，因此其對于人才的吸引力相比而言也更加強大。

（三）中、美科技博弈導(dǎo)致華裔高層次人才回流困難重重

在中美科技博弈和國際社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整的背景下，作為對中國戰(zhàn)略施壓的一環(huán)以及在各類“反中”技術(shù)聯(lián)盟的威脅下，國際人才流動以及國際科技交流受阻。近年來，美國頻繁對華裔科學(xué)家及科研工作者展開調(diào)查。2021年初，美國工程院院士、麻省理工學(xué)院（MIT）教授、美籍華人學(xué)者陳剛“因未能向美國能源部披露其在中國的工作和獲得的獎勵”而被起訴和逮捕。華裔科學(xué)家與國內(nèi)的科技合作受到有組織、有計劃的系統(tǒng)性打壓，國際合作的減少抑制了人才回流的渠道。此外，通過政府渠道引進的高層次華裔科學(xué)家，回國發(fā)展直接受到美國實體清單精準(zhǔn)打擊。

（四）市場機制不健全影響北京高層次人才引進

當(dāng)前，在高層次人才引進方面，政府行為直接影響到人才的吸引、培養(yǎng)、使用、激勵、評價和考核等各個環(huán)節(jié)。行政化模式有其意義和作用，但也存在一些弊端。一方面，國際環(huán)境日趨復(fù)雜和多變，人才引進的行政色彩過重容易讓高層次人才望而生怯；另一方面，政府過多地參與，用人主體權(quán)利不足，容易導(dǎo)致政府與市場作用的失衡，市場機制不健全，供求、價格和競爭等市場機制在人才配置中的基礎(chǔ)性作用無法得到有效發(fā)揮，無法形成高層次人才流動的良好生態(tài)。

三、北京海外高層次人才競爭對策建議

基于目前海外高層次人才競爭的嚴(yán)峻形勢，北京要加快建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心的步伐，加快形成多層次創(chuàng)新人才生態(tài)和國際一流人才高地。要在推進現(xiàn)有人才政策落地落實的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新人才引聚機制與模式，以產(chǎn)引才，加強國際交流合作，打造自由創(chuàng)新的環(huán)境，提高公共服務(wù)水平，為人才的安全與發(fā)展提供全方位保障。

（一）提升創(chuàng)新鏈、壯大產(chǎn)業(yè)鏈，促進人才聚合

北京建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心，要以科技和人才為核心，通過產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈，打造國際產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、國際研發(fā)網(wǎng)絡(luò)和國際城市網(wǎng)絡(luò)。要讓人才要素貫穿科技創(chuàng)新活動的全過程，直接參與到知識、技術(shù)、產(chǎn)品的創(chuàng)造與更新的每個環(huán)節(jié)。

一是圍繞創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈布局人才引進需求列表。圍繞北京《“十四五”北京國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)戰(zhàn)略行動計劃》的“六大工程”，在北京具有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如人工智能、大健康，加大人才引進聚集的示范效應(yīng)；在北京急需科研攻關(guān)的卡脖子技術(shù)領(lǐng)域，如集成電路、前沿生物技術(shù)等，實行“揭榜掛帥”，把制約發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)項目張榜公布，面向全球招引人才，攻克技術(shù)難題。二是提升創(chuàng)新鏈、壯大產(chǎn)業(yè)鏈，吸引高層次人才。建立以產(chǎn)引才、以才促產(chǎn)、產(chǎn)才融合的良性互動，這是集聚高層次人才的重要途徑。同時，人才作為核心要素，反過來支撐創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的提升和完善。經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展必須是產(chǎn)業(yè)鏈的高質(zhì)量發(fā)展，打造高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)鏈必須打造高質(zhì)量的創(chuàng)新鏈，打造高質(zhì)量的創(chuàng)新鏈就必須聚合高質(zhì)量的人才。三是引入更多跨國企業(yè)和國際組織，聚集人才?？鐕髽I(yè)和國際組織具有全球化視野、多元化人群背景，這類機構(gòu)不僅可以助推本地經(jīng)濟發(fā)展，同時也帶來了具有國際視野的企業(yè)家和職員，他們善于開拓創(chuàng)新、精通國際規(guī)則、了解國際市場。重要的是它本身是一個生態(tài)系統(tǒng)，創(chuàng)新引領(lǐng)作用明顯，且能將人才和經(jīng)濟留在當(dāng)?shù)?。四是發(fā)揮大數(shù)據(jù)搜索、分析功能，精準(zhǔn)聚焦海外高層次人才。面向特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，對相關(guān)論文、專利、獲獎、項目等做文獻檢索與分析，獲取“高被引科學(xué)家”“關(guān)鍵專利發(fā)明人”“獲獎科學(xué)家”“頂尖科研項目團隊”等，建立全球高層次人才數(shù)據(jù)庫和人才地圖。

（二）聚焦高端創(chuàng)新資源，深度融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)

北京建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心，需要整合優(yōu)化科技資源配置，發(fā)揮頭部企業(yè)和國際知名高校院所等創(chuàng)新主體在量子信息、人工智能、區(qū)塊鏈、大健康等新興科技領(lǐng)域所形成的開放集聚優(yōu)勢，形成自主、安全、有韌性的國際合作網(wǎng)絡(luò)和聚合國際人才的創(chuàng)新體系。

一是加快頭部企業(yè)的國際產(chǎn)業(yè)布局，形成國際產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。以市場為基礎(chǔ)，為“出?！逼髽I(yè)提供法規(guī)、知識產(chǎn)權(quán)、合規(guī)性等支持，鼓勵百度、小米、美團、京東方等高強度研發(fā)投入企業(yè)，在區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RECP）、中歐全面投資協(xié)定及“一帶一路”相關(guān)國家設(shè)立研發(fā)中心、分支機構(gòu)和孵化載體，形成北京的國際產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，就地吸引使用人才和感應(yīng)國際創(chuàng)新需求。二是加快知名高校院所的國際合作攻關(guān)，形成國際研發(fā)網(wǎng)絡(luò)。以中國科學(xué)院、清華大學(xué)、北京大學(xué)等國際知名院所高校為主體，圍繞氣候變化、能源資源、公共衛(wèi)生、人工智能治理及技術(shù)前沿，打造國際科技合作組織體系，形成北京的國際研發(fā)網(wǎng)絡(luò)。三是以國家戰(zhàn)略科技力量塑造為指引，加快新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)。以國家實驗室建設(shè)為契機，以企業(yè)、高校院所感知的國際創(chuàng)新需求為引領(lǐng)，加快具有國際視野的新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)，依托新型研發(fā)機構(gòu)引進高層次人才。同時，基于企業(yè)國際人才應(yīng)用、國際創(chuàng)新需求感知和基于高校院所的國際科技合作及國際人才集聚，形成國際科技人才網(wǎng)絡(luò)，強化新型研發(fā)機構(gòu)國際人才布局，進而聚合形成自主、安全、有韌性的國際人才創(chuàng)新體系。四是堅持“引進來”和“走出去”相結(jié)合，構(gòu)建國際人才合作網(wǎng)絡(luò)。在尊重市場規(guī)律的前提下，人才引進和人才外流雙管齊下，不刻意限制人才外流，促進人才流通和開放。積極響應(yīng)國家“一帶一路”合作倡議，加快與沿線重要節(jié)點國家和城市合作，逐步向外輻射，參與布局建設(shè)“一帶一路”聯(lián)合實驗室。推動高水平科研合作，探索外籍專家承擔(dān)課題、聯(lián)合研發(fā)項目的人才資助計劃。

（三）創(chuàng)新引進機制和模式，發(fā)揮市場資源配置作用

探索建立與國際接軌的海外高層次人才引進內(nèi)在機制與模式，采用多種引進方式，分層次、分功能、分步驟地引進，發(fā)揮市場和社會在發(fā)現(xiàn)、使用、激勵和評價人才中的積極作用。

一是構(gòu)建功能明確、層次合理的人才引進計劃。加強頂層設(shè)計與協(xié)調(diào)，聯(lián)合企業(yè)、學(xué)術(shù)團體、行業(yè)協(xié)會等建立本行業(yè)、本領(lǐng)域的人才計劃，構(gòu)建以市場需求導(dǎo)向為主、政府導(dǎo)向為補充的人才計劃體系。二是政府從主導(dǎo)向引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，賦予創(chuàng)新主體自主權(quán)。首先，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，完善人才引進工作體系，協(xié)調(diào)不同部門間的權(quán)責(zé)，簡化人才引進的各種手續(xù)，提高人才引進和使用的效率。對照國際人才管理服務(wù)機制，提升人才管理國際化水平，突顯政府的服務(wù)功能，為創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活動“保駕護航”。其次，進一步簡政放權(quán)，賦予企業(yè)、高校和科研院所等創(chuàng)新主體在人才引進、人才開發(fā)、人才激勵、人才評價方面的自主權(quán)。強化“誰用人、誰主導(dǎo)、誰負(fù)責(zé)”機制，落實用人單位主體責(zé)任。再次，讓市場機制充分配置創(chuàng)新資源，培育國際人才市場和中介，由人才供需決定人才配置和價值。最后，運用財政、稅收等間接手段帶動社會資源投入，引導(dǎo)用人單位、人才中介、人才本人等各盡其能、各得其所。三是建立與國際接軌的服務(wù)體系和管理制度，實行高端人才互認(rèn)。深化職稱制度改革，促進職稱在國際上互認(rèn)，完善評價標(biāo)準(zhǔn)，引入第三方評價機構(gòu)，進一步健全符合科學(xué)發(fā)展規(guī)律的人才分類評價體系。推行國際人才的培訓(xùn)和教育方案。制定工作許可證跨區(qū)域互認(rèn)實施方案，建立高端人才工作許可互認(rèn)和服務(wù)制度，消除高端人才跨區(qū)域、跨機構(gòu)流動的障礙。四是針對特定人才，制定特殊人才的特別措施。參照國際上針對特定領(lǐng)域的緊缺人才制定特殊人才的特別措施，北京可以根據(jù)國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)對特定人才的需求，制定特別的人才引入措施，為引入急需緊缺特殊人才提供保障。

（四）塑造人才工作“軟環(huán)境”，激發(fā)人才創(chuàng)新活力

為吸引國際高層次人才，必須加強配套軟實力建設(shè)，營造自由創(chuàng)新的環(huán)境和文化氛圍，做好精準(zhǔn)細致的服務(wù)工作，提高公共服務(wù)水平。