探索國土空間治理現(xiàn)代化的“寧波樣本”

文|寧波市自然資源規(guī)劃局

寧波市委十四屆三次全會提出，要“全面深化全域國土空間綜合整治試點”。這是對黨的二十大報告提出的“構建優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系”“健全主體功能區(qū)制度，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局”等任務的貫徹落實，也是打造中國式現(xiàn)代化市域樣板的必要舉措。寧波市自然資源規(guī)劃局將以耕地保護和生態(tài)修復為出發(fā)點，樹立統(tǒng)籌發(fā)展的系統(tǒng)思維、完善綜合整治的頂層設計、構建協(xié)調(diào)推進的工作機制、探索試點改革的實施路徑，以資源重組、功能重塑、空間重構、產(chǎn)業(yè)重整、環(huán)境重生為目標，探索國土空間治理現(xiàn)代化的“寧波樣本”，為現(xiàn)代化濱海大都市建設提供有力保障。

強化系統(tǒng)謀劃構建規(guī)劃引領的整治體系

一是強化規(guī)劃統(tǒng)領。建立與國土空間規(guī)劃體系相適應的整治規(guī)劃體系。以國土空間總體規(guī)劃為引領編制全市綜合整治規(guī)劃綱要，強化市級統(tǒng)籌；以片區(qū)功能化為目標編制區(qū)縣級綜合整治規(guī)劃和片區(qū)策劃方案，有效落實市級規(guī)劃意圖；以整治單元作為項目實施載體，統(tǒng)籌要素、空間、時間，合理安排工程項目實施進度；以農(nóng)用地整治、村莊整治、生態(tài)保護修復、工業(yè)用地整治、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等五大領域整治為對象，編制相對應的年度整治行動計劃，明確條線整治目標，落實規(guī)劃統(tǒng)籌，實現(xiàn)規(guī)劃目標精準落地。

二是強化流程規(guī)范。以制度化的方式制定規(guī)劃“三表四圖”，實現(xiàn)整治流程標準化、整治任務表單化、整治路徑可視化?！叭怼卑ㄈ蝿辗纸獗?、片區(qū)要素平衡表和單元項目清單表。任務分解表說明各條線整治任務分解到各區(qū)（縣、市）的量，片區(qū)要素平衡表說明資源要素平衡、資金平衡，單元項目清單表說明項目實施安排、時序、資金等?！八膱D”包括分區(qū)劃片圖、整治成效圖、要素流向圖和項目落位圖。分區(qū)劃片圖是以片區(qū)功能化為導向，劃定整治片區(qū)及單元；整治成效圖是在國土空間規(guī)劃引導下，落實空間安排，展示規(guī)劃期內(nèi)的整治效果；要素流向圖說明各類要素流向流量及布局變化；項目落位圖是在單元層面上厘清項目情況，落實整治項目生成。

三是強化剛性管控。加強整治規(guī)劃的清單化管控，形成正面清單、負面清單、政策清單、制度清單、改革清單五份清單。正負面清單遵循守牢底線、正向激勵的基本要求，體現(xiàn)綜合整治的剛性管控；政策清單是綜合整治工作重點，是在試點工作謀劃前和過程中形成的一套政策“工具箱”；制度清單覆蓋全域整治工作全流程，包括整治規(guī)劃編制、審查、評價監(jiān)管、要素流動等多方面制度規(guī)范，形成一系列的制度成果，為推廣全域整治立法工作建立基礎；改革清單是一項工作機制，形成一系列具有寧波特色、樣板示范的制度標準和工作規(guī)范，為全國其他城市提供借鑒。

探索落地路徑構建務實高效的實施模式

一是建立市場化實施運作模式。以“頂層決策設計、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、鎮(zhèn)鄉(xiāng)主導實施、公司化融資運營”的模式，開展全流程、全要素、全區(qū)域項目運作；構建實體化運作模式，結合實際情況，提出“1個市級公司+1個區(qū)（縣、市）級合資公司+N個片區(qū)公司”的實施運作架構，并通過自有資金、專項資金和銀行項目貸款等方式建立籌措資金的投融資渠道。

二是探索多元化片區(qū)治理模式。堅持系統(tǒng)思維，將系統(tǒng)治理、源頭治理、綜合治理貫穿于示范片區(qū)整治全過程。在系統(tǒng)推進五大領域整治基礎上，各地根據(jù)資源稟賦和區(qū)域發(fā)展特點，依托特色資源、重大項目建設、功能平臺開發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉型、鄉(xiāng)村振興等積極探索多元化的綜合整治實施模式，突出片區(qū)整治特色，形成縣域統(tǒng)籌型、流域（區(qū)域）型、城鄉(xiāng)復合型三種類型的片區(qū)，實現(xiàn)對多種整治目的、不同整治方式和不同要素流動范圍的經(jīng)驗探索。

三是打造數(shù)字化治理平臺。著眼于全生命周期數(shù)字賦能目標，構建市、區(qū)(縣、市)一體化的全域國土空間綜合整治數(shù)據(jù)資源體系，推進數(shù)據(jù)共享、資源共享、技術共享、成果共享。根據(jù)數(shù)字化“平臺+應用”的思路，在市域空間數(shù)字化治理平臺上搭建全域國土空間綜合整治的應用場景，實現(xiàn)可預警、可評價、可溯源的數(shù)字空間治理體系，保障整治目標不走樣、整治過程強監(jiān)管、整治成效可評價。

推進政策創(chuàng)新構建精準有力的保障機制

一是制定指導整治工作的技術標準。建立與全域國土空間綜合整治相適應的技術標準體系，明確各級整治規(guī)劃的主要內(nèi)容、審批方式以及與國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、各類專項規(guī)劃的銜接。協(xié)同相關部門，科學制定潛力調(diào)查技術指南、規(guī)劃編制大綱、實施方案編制要點等方面的技術標準指南，出臺指導整治項目實施的工作手冊，科學引導全域整治工作有序開展。

二是建立部門協(xié)同的政策集成機制。對整治工作中亟須創(chuàng)新突破的政策，協(xié)同相關部門開展政策專題研究。市自然資源規(guī)劃局牽頭起草《關于開展全域國土空間綜合整治助推高質量發(fā)展建設共同富裕先行市的意見（送審稿）》，完善耕地和永久基本農(nóng)田保護機制、指標交易機制，完善建設用地二級市場管理等；市發(fā)改委探索“片區(qū)—單元”整體立項改革，起草制定《全域國土空間綜合整治項目審批工作指引（征求意見稿）》；市財政局拓寬整治資金投入渠道，積極爭取增設全域整治政府專項債券，整合現(xiàn)有的財政專項資金集中統(tǒng)籌用于整治，建立財政獎補機制；市稅務局依托現(xiàn)有稅收政策框架，做好稅收優(yōu)惠政策落實工作等；市地方金融監(jiān)管局研究制定金融高質量發(fā)展政策；市經(jīng)信局編制工業(yè)集聚區(qū)專項規(guī)劃，制定工業(yè)區(qū)塊分類整治提升實施意見、低效工業(yè)企業(yè)整治提升方案，鼓勵引導企業(yè)和項目入園集聚發(fā)展；市住建局制定城中村整治相關政策，完善城市更新配套政策，創(chuàng)新征遷與安置政策；市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局制定推進閑置宅基地及農(nóng)房激活利用的相關政策。系統(tǒng)集成部門的創(chuàng)新政策，做好政策經(jīng)驗的總結提煉和政策評估。

三是建立嚴格落實的督考體系。整合督考力量，激發(fā)創(chuàng)優(yōu)爭先動能，形成“督考+督辦”機制，市委市政府建立督考機制，由紀委、人大、政協(xié)跟進檢查督辦。建立績效考核評估體系，強化結果剛性運用，將綜合整治工作納入爭先進位目標管理考核機制,作為評價各地各單位領導班子和領導干部的重要依據(jù)。建立試點階段性評估和期末總結驗收機制，在工作實施過程中注重發(fā)現(xiàn)問題、總結經(jīng)驗、及時反饋，提煉寧波試點的成效與經(jīng)驗。