流浪犬治理，如何破題

曹立波　寧中平

毛發(fā)打結(jié)成塊、無比骯臟、身體瘦弱不堪，甚至走路顫顫巍巍……在一個(gè)開車幾分鐘就能走完的藏區(qū)縣城，至少有一百多只流浪犬。這是一位旅行博主在藏區(qū)拍下的流浪犬現(xiàn)狀。

據(jù)報(bào)道，流浪犬幾乎遍布了整個(gè)青藏高原，尤其集中在川藏線附近。它們數(shù)量龐大、種類繁多，有藏獒、金毛、阿拉斯加及各種雜交犬等，藏獒大部分來自藏獒市場(chǎng)退潮后的養(yǎng)殖場(chǎng)棄養(yǎng)。在地廣人稀的青藏高原，流浪犬群體很難找到正常的食物，生存狀況非常差。流浪犬問題，幾乎在全國(guó)各地區(qū)都存在，是當(dāng)下社會(huì)治理中的薄弱環(huán)節(jié)。

流浪犬養(yǎng)傷人的事情時(shí)有發(fā)生，而且流浪犬的存在本身就具有很大的安全隱患。它們攜帶大量病毒、細(xì)菌和寄生蟲，又無法像寵物犬一樣定期免疫驅(qū)蟲，它們以中間宿主和弓形蟲、鉤端螺旋體病等人畜共患病病毒的攜帶者的身份，通過直接接觸、抓咬傷或排泄物污染等方式，成為傳播引發(fā)傳染病、影響健康的隱患。

同時(shí)，流浪犬也會(huì)聚集成群體對(duì)生態(tài)均衡造成威脅。比如，藏區(qū)流浪犬不僅可以捕食高原鼠兔、喜馬拉雅旱獺、盤羊、蒙古瞪羚、飛行能力較低的雞形目鳥類和需要在地面取食的鳩鴿類等動(dòng)物，有時(shí)甚至能威脅到食物鏈頂端的雪豹。

從社會(huì)治理角度來看，解決這些問題涉及的法律關(guān)系和職能部門眾多，如果單單依靠某一部法律或某個(gè)行政機(jī)關(guān)，可能都很難得到妥善有效的解決。對(duì)于這種看似誰(shuí)都能管，但實(shí)際上誰(shuí)都不管或沒管好的社會(huì)治理難題，檢察公益訴訟或許能給出一個(gè)答案。

《動(dòng)物防疫法》出臺(tái)前，對(duì)寵物犬和流浪犬治理主要以《治安管理處罰法》和各地動(dòng)物防疫、城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、犬類管理暫行規(guī)定為依據(jù)。青海、遼寧、貴州、重慶等地的檢察機(jī)關(guān)，先后探索辦理了多起涉及流浪犬治理的公益訴訟案件，通過制發(fā)檢察建議，督促有關(guān)部門強(qiáng)化流浪動(dòng)物管控工作，規(guī)范動(dòng)物及寵物養(yǎng)殖，積極開展動(dòng)物防病防疫，加強(qiáng)宣傳和巡查力度等，推動(dòng)形成多部門協(xié)同參與的長(zhǎng)效治理機(jī)制。

2020年末，遼寧省撫順市新?lián)釁^(qū)檢察院聚焦備受群眾關(guān)注的“犬患”問題開展為期5個(gè)月的專項(xiàng)行動(dòng)。經(jīng)過兩個(gè)月的摸排和調(diào)查取證，新?lián)釁^(qū)檢察院對(duì)負(fù)有相關(guān)監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，建議其進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，采取有效措施，加強(qiáng)犬只管理，規(guī)范養(yǎng)犬行為，消除公共安全隱患。檢察建議發(fā)出后，有關(guān)部門高度重視，立即展開專項(xiàng)整治活動(dòng)，通過在社區(qū)、街道、公園、廣場(chǎng)等人員聚集地設(shè)立公示牌、宣傳欄、宣傳展板、張貼宣傳材料、普法宣傳等形式，倡導(dǎo)文明養(yǎng)犬。對(duì)違法違規(guī)養(yǎng)犬人進(jìn)行警告，對(duì)違規(guī)流浪狗進(jìn)行留置，取得良好的社會(huì)治理效果。

2021年5月1日，《動(dòng)物防疫法》施行后不久，上海市靜安區(qū)檢察院便成功辦理了一起流浪犬整治行政公益訴訟案。

上海市某小區(qū)有不少流浪犬出沒，影響著居民生活和出行的問題。靜安區(qū)檢察院工作人員認(rèn)真實(shí)地查看、核實(shí)相關(guān)情況，隨后向相關(guān)街道辦事處制發(fā)訴前檢察建議書。當(dāng)天，檢察官聯(lián)合街道辦事處、轄區(qū)派出所、居民委員會(huì)和小區(qū)熱心居民，協(xié)力開展流浪犬整治，對(duì)辦案中收容的流浪犬進(jìn)行妥善安置。徹底解決了小區(qū)流浪狗隱患。

新修訂的《動(dòng)物防疫法》的施行，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供了更為全面的法律依據(jù)。但就目前寵物犬管理和流浪犬治理的現(xiàn)實(shí)需求來說，仍存在一定立法和制度空白。

首先，各省市對(duì)于寵物犬中的烈性犬的范圍種類沒有統(tǒng)一規(guī)定，劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，對(duì)烈性犬處罰措施強(qiáng)度不夠。部分地區(qū)寵物犬的管理規(guī)定中，烈性犬和普通犬類傷人的處罰金額沒有區(qū)別，甚至有些地方的處罰金額最高只有幾百元。然而，無論從體型外貌還是性格特征上來看，烈性犬都有很大的危險(xiǎn)性。并且處于發(fā)情期或受刺激的情況下的烈性犬往往具有較強(qiáng)的攻擊性。梳理犬類傷人的新聞報(bào)道，不難發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)致人重傷、死亡的結(jié)果都由烈性犬造成。

因此，針對(duì)違反烈性犬禁養(yǎng)規(guī)定的行為，相關(guān)部門可以適當(dāng)增加處罰力度，處罰方式也不應(yīng)當(dāng)僅限于金錢處罰。同時(shí)，畜牧獸醫(yī)行政部門應(yīng)聯(lián)合寵物協(xié)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)組織等主體，發(fā)揮其對(duì)寵物犬知識(shí)的專業(yè)性，參與到寵物犬管理規(guī)定的制定中。一是對(duì)烈性犬范圍種類的劃分方面發(fā)表意見，制定更加符合實(shí)際與科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)，為其他配套法律法規(guī)的制定建立科學(xué)合理的基礎(chǔ);二是在寵物犬管理飼養(yǎng)、經(jīng)營(yíng)、醫(yī)療方面建言獻(xiàn)策，給政府部門提供寵物犬管理的思路。

其次，在各行政部門和其他參與主體在寵物犬管理和流浪犬治理工作中，許多有價(jià)值的信息無法得到高效的共享，例如動(dòng)物養(yǎng)殖、銷售、展覽等經(jīng)營(yíng)及登記注冊(cè)活動(dòng)信息，無證犬的收容、疫苗注射、認(rèn)領(lǐng)、領(lǐng)養(yǎng)的信息等。為了讓工作數(shù)據(jù)不再沉淀，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能作用，推動(dòng)與各部門建立信息共享平臺(tái)和常態(tài)化協(xié)作機(jī)制，打破信息孤島，形成信息網(wǎng)絡(luò)，更好地服務(wù)于社會(huì)綜合治理。

此外，從上述上海靜安區(qū)辦理的案件中可以看到，涉案流浪犬最終交付民間救助站寄養(yǎng)，避免了再次流入社區(qū)等公共場(chǎng)所而造成環(huán)境或社會(huì)治安隱患。對(duì)于無主寵物或流浪動(dòng)物，簡(jiǎn)單粗暴的處理方式不符合檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的目的，也很難為社會(huì)公眾所接受。較為人性化的治理辦法應(yīng)當(dāng)是讓動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)、救助站、收容所等公益性社會(huì)組織共同加入，形成多方參與的綜合治理格局。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)群體可以借助互聯(lián)網(wǎng)通過大數(shù)據(jù)分析和收集，將互聯(lián)網(wǎng)與流浪犬救助站相結(jié)合，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)互動(dòng)、資源共享等優(yōu)點(diǎn)服務(wù)于流浪犬救助的活動(dòng)中;同時(shí)利用互聯(lián)網(wǎng)傳播速度快、影響范圍廣、時(shí)效性強(qiáng)等特征，號(hào)召更多的群眾參與到救助流浪犬的隊(duì)伍中來。這對(duì)公民提高養(yǎng)犬責(zé)任意識(shí)以及保護(hù)其他動(dòng)物的意識(shí)都會(huì)有積極的意義。

（作者單位：甘肅省蘭州市檢察院、最高人民檢察院第八檢察廳）