普通高中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的困境及其破解

摘要：完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是學(xué)校治理效能提升的保證。通過對(duì)山東、安徽、廣西3個(gè)省份的3個(gè)樣本市的公辦普通高中調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)普通高中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化面臨諸多困境：黨組織建設(shè)不健全、教師專業(yè)自主權(quán)不足、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與學(xué)校章程及學(xué)校內(nèi)部民主管理制度機(jī)制不健全等。為此，應(yīng)完善黨組織建設(shè)，發(fā)揮其政治核心作用;完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，推行校長(zhǎng)職級(jí)制;建立健全學(xué)校章程;尊重和保障教師專業(yè)自主權(quán);完善學(xué)校內(nèi)部民主管理制度機(jī)制。

關(guān)鍵詞：學(xué)校治理? 普通高中? 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)? 權(quán)責(zé)邊界? 制度建設(shè)

引用格式：李子彥.普通高中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的困境及其破解[J].教學(xué)與管理，2022（06）：28-32.

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2020年教育部等八部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見》均強(qiáng)調(diào)要完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是學(xué)校內(nèi)各個(gè)利益主體的權(quán)責(zé)關(guān)系及其相互協(xié)作和制約機(jī)制，是提升學(xué)校治理能力和辦學(xué)質(zhì)量，以及實(shí)現(xiàn)學(xué)校共治和善治的關(guān)鍵[1]。那么，當(dāng)下我國(guó)普通高中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)究竟如何？存在哪些困境？如何破解？本文旨在回答上述問題，以期進(jìn)一步完善普通高中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)學(xué)校善治。

一、普通高中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀調(diào)查研究設(shè)計(jì)

1.研究方法

本研究采取量化與質(zhì)化相結(jié)合的研究方法。調(diào)查工具包括自編普通高中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀調(diào)查問卷和訪談提綱。問卷內(nèi)容涉及調(diào)查對(duì)象基本信息，以及學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制、多元主體參與機(jī)制5個(gè)維度和多項(xiàng)具體指標(biāo)，采用李克特5級(jí)量表形式，測(cè)量受訪者對(duì)所陳述內(nèi)容的看法，采取正向記分，加總進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。訪談對(duì)象包括教育行政部門人員、普通高中校長(zhǎng)及班子成員、教師、學(xué)生及家長(zhǎng)。

2.樣本選擇

為準(zhǔn)確了解當(dāng)前普通高中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，綜合考慮我國(guó)東中西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)、文化、教育發(fā)展的地區(qū)差異，以及人口密度、地理環(huán)境等因素，本研究選取東中西部的山東、安徽、廣西3個(gè)省份的3個(gè)樣本市的公辦省示范高中、市示范高中和非示范高中作為研究對(duì)象。這三個(gè)市的經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展水平大體居于所在省的中等或中等偏上水平，排除了普通高中教育發(fā)展水平最高和最低的特殊性。共發(fā)放613份調(diào)查問卷，有效回收508份，剔除無效問卷75份，有效問卷433份，有效率為85.23%。問卷回收后，采用SPSS21.0軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析。

二、推進(jìn)普通高中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)困境

“治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)組織的權(quán)力關(guān)系，集中表現(xiàn)為組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)分配和制度安排。”[2]調(diào)研發(fā)現(xiàn)，普通高中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化推進(jìn)的困境主要體現(xiàn)在黨組織建設(shè)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、學(xué)校章程和學(xué)校內(nèi)部民主管理制度機(jī)制不健全，以及教師專業(yè)自主權(quán)不足等方面。

1.學(xué)校黨組織建設(shè)不健全

學(xué)校黨組織是學(xué)校全面貫徹黨的教育方針和落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的政治保障。2016年，中央組織部、教育部黨組聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)黨的建設(shè)工作的意見》，明確規(guī)定黨組織要履行八項(xiàng)職責(zé)，建立其參與學(xué)校重大事項(xiàng)決策和監(jiān)督的制度機(jī)制。無疑，這為黨組織發(fā)揮其政治核心作用奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，黨組織弱化、虛化、邊緣化與其強(qiáng)勢(shì)、以黨代政的現(xiàn)象并存。具體來說，一方面，諸多普通高中校長(zhǎng)書記一肩挑。受訪的77位校長(zhǎng)中，有46位校長(zhǎng)同時(shí)兼任學(xué)校黨總支書記，占59.7%。自然，這有利于提高學(xué)校決策效率，但更有可能造成黨政不分、以黨代政或以政代黨現(xiàn)象，校長(zhǎng)集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，權(quán)力制衡無從談起。另一方面，在校長(zhǎng)和黨總支書記分設(shè)的學(xué)校，由于現(xiàn)行法規(guī)制度缺乏明確界定二者權(quán)責(zé)關(guān)系的條款，往往存在兩種情況。其一，校長(zhǎng)集權(quán)，書記無權(quán)，黨組織弱化而無法有效發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)。有學(xué)者通過對(duì)北京市普通高中校長(zhǎng)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，關(guān)于學(xué)校內(nèi)部民主監(jiān)督建設(shè)做得最好的方面，選擇“黨組織政治核心作用的發(fā)揮”僅占6.2%[3]。其二，書記有實(shí)權(quán)而校長(zhǎng)權(quán)力弱化，以黨代政。上述現(xiàn)象可能導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)異化，一旦學(xué)校因辦學(xué)問題需要追責(zé)時(shí)，又會(huì)因黨政權(quán)責(zé)邊界模糊而互相推卸，不利于學(xué)校治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。

2.校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制不健全

毋庸置疑，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制自實(shí)施以來，取得了較大成效，激發(fā)了校長(zhǎng)辦學(xué)的積極性和創(chuàng)造性，但在運(yùn)行過程中面臨諸多困境。

（1）校長(zhǎng)的權(quán)責(zé)不明

《教育法》規(guī)定：“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)?！钡牵瑢?duì)“負(fù)責(zé)”的內(nèi)涵并沒有給予明確界定。依據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，“負(fù)責(zé)”就意味著具有相應(yīng)的“權(quán)力”，但關(guān)鍵問題是，賦予校長(zhǎng)何種權(quán)力？對(duì)誰負(fù)責(zé)？負(fù)何責(zé)？法律并未明示，這勢(shì)必會(huì)給校長(zhǎng)治理學(xué)校帶來一定的困惑。

（2）校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在運(yùn)行過程中異化

從學(xué)校決策機(jī)制來看，教師、學(xué)生及家長(zhǎng)往往被邊緣化。即便以黨政聯(lián)席會(huì)議形式進(jìn)行決策，但由于決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)高度重疊，二者難以相互制衡，無法擺脫校長(zhǎng)獨(dú)攬大權(quán)和“一言堂”的局面。從監(jiān)督制約機(jī)制來看，由于校長(zhǎng)權(quán)力缺乏分權(quán)與制衡，加之校長(zhǎng)自由裁量權(quán)缺乏規(guī)范與有效監(jiān)督制約，這勢(shì)必造成校長(zhǎng)權(quán)力行使的隨意性，對(duì)多元治理主體特別是對(duì)家長(zhǎng)的權(quán)利行使空間過度擠壓。

（3）學(xué)校行政化助長(zhǎng)校長(zhǎng)“官本位”傾向

受教育行政管理體制的深度影響，學(xué)校層級(jí)結(jié)構(gòu)分明，具有明顯的科層制特征，其機(jī)制運(yùn)行勢(shì)必表現(xiàn)出較強(qiáng)的行政化色彩。普通高中具有行政級(jí)別，一般按照副科級(jí)、科級(jí)、副處級(jí)和處級(jí)級(jí)別建制，校長(zhǎng)自然具有相應(yīng)的行政級(jí)別。校長(zhǎng)由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或市級(jí)人民政府組織部門考察任命，致使校長(zhǎng)往往對(duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)，這極易強(qiáng)化學(xué)校內(nèi)部行政化管理模式，助長(zhǎng)校長(zhǎng)的“官本位”意識(shí)和權(quán)力膨脹。當(dāng)問及“您認(rèn)為是否有必要取消中小學(xué)行政級(jí)別”時(shí)，受訪者選擇“完全必要”占40%，“必要”占25.6%，“無所謂”占21.3%，“沒必要”占11.8%。受訪者表示，政府對(duì)中小學(xué)資源配置并沒有體現(xiàn)行政級(jí)別，校干的待遇是依據(jù)其專業(yè)技術(shù)職稱而非行政級(jí)別來確定。

3.學(xué)校章程不健全

“有組織機(jī)構(gòu)和章程”是《教育法》關(guān)于學(xué)校設(shè)立必須具備的條件之一。學(xué)校章程主要規(guī)定學(xué)校內(nèi)部權(quán)力關(guān)系及其運(yùn)行機(jī)制，是依法治校和依法治教方略在學(xué)校管理方面的制度性表征，體現(xiàn)了政府和學(xué)校對(duì)法治秩序在學(xué)校內(nèi)部實(shí)現(xiàn)的價(jià)值訴求?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出要健全學(xué)校章程并使之符合法律規(guī)定和體現(xiàn)自身特色。2012年教育部印發(fā)的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》強(qiáng)調(diào)要“形成一校一章程的格局”。遺憾的是，目前學(xué)校章程建設(shè)不盡如人意?！坝行Ｒ?guī)、無章程”“名義章程、實(shí)則校規(guī)”“有章不依”以及章程雷同、特色不明顯等現(xiàn)象司空見慣。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)“貴校制定了章程，并依之進(jìn)行管理”的回答，專任教師、校長(zhǎng)、書記、校長(zhǎng)兼書記、副校長(zhǎng)或副書記、中層干部的得分均值分別為2.54、2.58、2.6、2.76、2.55和2.55，均低于中等水平，這表明尚未制定章程的學(xué)校不在少數(shù)，抑或?qū)W校雖然制定了章程，但形同虛設(shè)，一校一章程和依章辦學(xué)的目標(biāo)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)。

4.教師專業(yè)自主權(quán)不足

“教師決定教育，這句話在某種意義上言出中學(xué)校的本質(zhì)?！盵4]學(xué)校是培養(yǎng)人的地方，教師是教育質(zhì)量的決定性因素，從此意義上講，教師理應(yīng)表現(xiàn)出專業(yè)權(quán)威，擁有充分的專業(yè)自主權(quán)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，教師被牢牢地限制在教育行政部門和學(xué)校的各種制度規(guī)范編制起來的網(wǎng)絡(luò)體系之中。受訪教師表示，各種業(yè)務(wù)評(píng)比活動(dòng)頻繁，如教學(xué)設(shè)計(jì)大賽、課件大賽、說課比賽等，學(xué)校對(duì)教師的課堂教學(xué)策略、教學(xué)方法等還存在程度不等的過多干預(yù)，教學(xué)活動(dòng)自由發(fā)揮的空間較小，“自選動(dòng)作”受限。此外，還要應(yīng)付上級(jí)布置的其他檢查評(píng)比活動(dòng)，并與績(jī)效工資掛鉤。教師們感到身心疲憊，壓力巨大，自由支配的時(shí)間較少。學(xué)校甚至將職稱參評(píng)標(biāo)準(zhǔn)與班主任工作或教師每學(xué)期必須上多少節(jié)示范課、參與課改等事項(xiàng)捆綁起來，以之加強(qiáng)對(duì)教師的管控。但研究發(fā)現(xiàn)，這種管理模式未必能夠提高學(xué)校效能。“可惜的是，并沒有任何數(shù)據(jù)可以證明任何一種校長(zhǎng)監(jiān)管模式或方法與學(xué)生的成就有直接聯(lián)系?！盵5]因?yàn)榻處熑绻麤]有專業(yè)自主權(quán)，教學(xué)活動(dòng)的自主性就會(huì)受到影響和制約，容易脫離校情、學(xué)情和教學(xué)實(shí)際，自然也就難以取得更好的教學(xué)效果。

5.學(xué)校內(nèi)部民主管理制度機(jī)制不健全

大量研究證實(shí)，教育行政部門對(duì)待學(xué)校的態(tài)度和行為取向影響學(xué)校管理者的管理行為和管理傾向，學(xué)校管理者影響和制約著教師參與的范圍和程度，教師則影響和制約著學(xué)生和家長(zhǎng)的參與[6]。這種現(xiàn)象的存在，關(guān)鍵原因在于學(xué)校內(nèi)部民主管理制度機(jī)制不健全。

（1）教代會(huì)制度不健全

教職工代表大會(huì)制度絕不僅僅是廣大教職工的一種參與制度，更是體現(xiàn)學(xué)校民主管理的制度?！吨泄仓醒腙P(guān)于教育體制改革的決定》《教育法》和2011年教育部印發(fā)的《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》均強(qiáng)調(diào)，學(xué)校要健全教職工代表大會(huì)制度，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，教職工民主參與意識(shí)薄弱，教代會(huì)的職能難以充分發(fā)揮。當(dāng)問及“貴校通過教代會(huì)對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)進(jìn)行民主決策”時(shí)，專任教師、副校長(zhǎng)或副書記、中層干部的得分均值分別為2.51、2.59和2.49，低于中等水平。受訪教師表示，即便教代會(huì)對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)進(jìn)行表決，教師依然是“沉默的大多數(shù)”。有學(xué)者通過對(duì)北京市普通高中校長(zhǎng)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)關(guān)于學(xué)校內(nèi)部民主監(jiān)督建設(shè)做得最好的方面，選擇“教代會(huì)民主監(jiān)督作用的發(fā)揮”的僅占20.5%[7]。通過對(duì)PISA2015學(xué)生數(shù)據(jù)庫(kù)和學(xué)校數(shù)據(jù)庫(kù)深度分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)教師在學(xué)校重大事務(wù)中的平均決策權(quán)遠(yuǎn)低于PISA2015高分國(guó)家/經(jīng)濟(jì)體的平均水平，僅為7.44%[8]。由此觀之，教代會(huì)并沒有充分發(fā)揮在民主決策與管理方面本應(yīng)發(fā)揮的作用，象征意義大于實(shí)質(zhì)意義，偏離了制度設(shè)計(jì)的初衷和依法治校的精神，更沒有達(dá)到以權(quán)利制約權(quán)力的效果。

（2）校務(wù)委員會(huì)制度不健全

實(shí)踐表明，完善的校務(wù)委員會(huì)制度有助于實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理決策的科學(xué)化和民主化，保障教職工和學(xué)生及其家長(zhǎng)的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)，維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)“貴校建立了由校長(zhǎng)及教師、學(xué)生、社區(qū)、家長(zhǎng)等代表參與的校務(wù)委員會(huì)”的回答，專任教師和中層干部的得分均值為2.3和2.09，遠(yuǎn)低于中等水平。訪談中，85%的學(xué)生和家長(zhǎng)表示不清楚學(xué)校是否設(shè)有校務(wù)委員會(huì)。可見，當(dāng)前普通高中校務(wù)委員會(huì)的建設(shè)和運(yùn)行現(xiàn)狀并不理想。

（3）校務(wù)公開制度在學(xué)校層面尚未真正形成

校務(wù)公開是現(xiàn)代學(xué)校制度的應(yīng)有之義，也是保障學(xué)校利益相關(guān)者知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的必然要求。調(diào)查結(jié)果顯示，對(duì)“貴校校務(wù)及時(shí)主動(dòng)公開”的回答，專任教師、副校長(zhǎng)或副書記、中層干部的得分均值分別為2.7、2.84和2.61，均處于中等偏下水平。80%以上的受訪教師表示，校務(wù)公開一般僅涉及學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、學(xué)生收費(fèi)項(xiàng)目和學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、黨費(fèi)收繳、評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)等方面的內(nèi)容。即便公開學(xué)校經(jīng)費(fèi)開支情況，其象征意義也大于實(shí)質(zhì)意義。可見，校務(wù)公開的管理制度在學(xué)校層面遠(yuǎn)未真正形成。

（4）學(xué)生及其家長(zhǎng)參與學(xué)校治理的制度機(jī)制不健全

依據(jù)多元治理理論，學(xué)生和家長(zhǎng)是學(xué)校最直接的利益相關(guān)者，其知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)理應(yīng)得到理解、尊重和保障。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們并沒有能夠真正參與學(xué)校的決策和管理，存在參與表面化和形式化的問題。受訪學(xué)生表示，學(xué)校尚未成立學(xué)生代表大會(huì)，學(xué)校組織學(xué)生對(duì)教師進(jìn)行評(píng)價(jià)的結(jié)果并不公布。在選課走班方面，受師資和教室等條件的制約，學(xué)生的意愿未能得到較好的滿足，課程的選擇權(quán)和學(xué)習(xí)權(quán)受到一定程度的限制。家長(zhǎng)參與學(xué)校治理面臨諸多困境[9]，包括相關(guān)法律法規(guī)政策滯后、家委會(huì)等制度不完善、參與的決策與溝通協(xié)調(diào)及信任機(jī)制不健全等。

三、推進(jìn)普通高中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的策略

實(shí)踐證明，一個(gè)科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)具有兩個(gè)明顯的特點(diǎn)，一是各利益主體的權(quán)責(zé)劃分明確、邊界清晰，從而在制度上減少扯皮、推諉事情發(fā)生的概率;二是辦事程序簡(jiǎn)化，優(yōu)化服務(wù)，辦事效率高，能夠調(diào)動(dòng)成員的積極性，從而在機(jī)制上確保合作共治?；谄胀ǜ咧袃?nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在問題的分析，提出如下解決策略。

1.完善學(xué)校黨組織建設(shè)，發(fā)揮其政治核心作用

在2014年全國(guó)教育工作會(huì)議上，時(shí)任教育部部長(zhǎng)袁貴仁在談到完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“對(duì)中小學(xué)，主要是加強(qiáng)黨組織建設(shè)，實(shí)行好校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。”2016年中央組織部、教育部黨組印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見》指出，黨組織在中小學(xué)校發(fā)揮政治核心作用。為此，應(yīng)完善學(xué)校黨組織建設(shè)。一方面，明確黨組織在學(xué)校的功能定位，推行黨建工作清單制度。完善學(xué)校議事決策制度，明確黨組織參與學(xué)校決策的范圍和程序，規(guī)范黨組織會(huì)議，健全民主集中制，保證其對(duì)決策和執(zhí)行的監(jiān)督。以山東省濰坊市中小學(xué)黨建為例[10]，實(shí)施黨建工作清單制度，制定黨組織書記和分管副書記抓黨建職責(zé)清單、黨組織必須集體研究事項(xiàng)清單、黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)面清單、黨員教職工崗位清單，形成健全的管黨治黨責(zé)任體系。另一方面，明確校長(zhǎng)和黨總支書記的權(quán)責(zé)。對(duì)于書記和校長(zhǎng)“一肩挑”的學(xué)校，視其規(guī)模大小，可以配備專職副書記，全力抓好黨建工作。對(duì)于書記和校長(zhǎng)分設(shè)的，必須明確二者的職責(zé)和權(quán)限，防止個(gè)人專權(quán)、濫用和誤用權(quán)力。

2.完善普通高中校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，推行校長(zhǎng)職級(jí)制

（1）完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

首先，完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的法律制度體系。堅(jiān)持依法治教和依法治校理念，將校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制法律化，以法律條文的形式明確校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵及校長(zhǎng)的地位、權(quán)力行使的方式和程序。其次，制定校長(zhǎng)的權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單。再次，增加對(duì)校長(zhǎng)自下而上的賦權(quán)環(huán)節(jié)。以北京十一學(xué)校為例[11]，校長(zhǎng)每年要向教代會(huì)述職，接受全體代表的信任投票，一旦未能達(dá)到規(guī)定的信任度，校長(zhǎng)就必須自行辭職。此外，教職工代表20人及以上可以聯(lián)名提議，臨時(shí)召開教代會(huì)，提請(qǐng)彈劾校長(zhǎng)，超過60%同意，就可以啟動(dòng)對(duì)校長(zhǎng)的彈劾。如此，既可以警醒校長(zhǎng)規(guī)范行使權(quán)力，又能夠使其增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，扭轉(zhuǎn)校長(zhǎng)只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)的局面。

（2）推行校長(zhǎng)職級(jí)制

校長(zhǎng)職級(jí)制的核心是將校長(zhǎng)的行政級(jí)別變?yōu)槁毼?，淡化其官本位意識(shí)，推動(dòng)校長(zhǎng)職業(yè)化和專業(yè)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)學(xué)校去行政化、教育管辦評(píng)分離和教育家辦學(xué)。一是將普通高中校長(zhǎng)的選聘、考核與調(diào)配歸口到縣級(jí)及以上教育行政部門進(jìn)行職級(jí)制管理。二是組建由教育專家、先進(jìn)教師和知名校長(zhǎng)構(gòu)成的校長(zhǎng)選聘委員會(huì)，采取公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗、擇優(yōu)聘任的方式選聘校長(zhǎng)，加強(qiáng)人社、組織、紀(jì)檢、編辦等部門的全程監(jiān)督。

3.建立健全學(xué)校章程

章程是學(xué)校的綱領(lǐng)性文件，是正確處理政府、學(xué)校、社會(huì)之間關(guān)系以及學(xué)校內(nèi)部各種關(guān)系的依據(jù)。首先，提高站位，從學(xué)校治理現(xiàn)代化的高度健全學(xué)校章程，充分認(rèn)識(shí)到章程是學(xué)校的“憲法”，是依法治校、建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的必然要求。其次，組建由教育行政部門、人社、財(cái)政、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、法律人士、師生代表、家長(zhǎng)等組成的學(xué)校章程建設(shè)委員會(huì)，規(guī)范章程制定程序，聚焦并明晰學(xué)校的辦學(xué)定位、宗旨、管理體制、教育教學(xué)管理、教師管理、學(xué)生管理、總務(wù)管理、利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)利、財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制、發(fā)展方向等，充分調(diào)動(dòng)多元主體參與，廣泛征求意見，確保內(nèi)容合法科學(xué)合理，具有學(xué)校自身的烙印。再次，增強(qiáng)章程的執(zhí)行力。堅(jiān)持有章必依，執(zhí)章必嚴(yán)，違章必究。明確校長(zhǎng)是章程執(zhí)行的第一責(zé)任人，把章程執(zhí)行情況作為校長(zhǎng)年度述職的重要內(nèi)容。

4.尊重和保障教師專業(yè)自主權(quán)

教師處于教育教學(xué)最前線，更了解每個(gè)學(xué)生的學(xué)情、特長(zhǎng)和特殊需要，以及家長(zhǎng)的教育關(guān)切，更能及時(shí)靈活地改進(jìn)教育教學(xué)，提供更適切優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。因此，“為了應(yīng)對(duì)學(xué)生能力日復(fù)一日的變化問題，教師應(yīng)該擁有專業(yè)判斷的自由。學(xué)校中不可能否認(rèn)專業(yè)自治”[12]?！敖處熅褪钦驹谧钋熬€的決策者。教師工作具有很高的獨(dú)立性，即使新教師經(jīng)驗(yàn)不足也無法向上司一一請(qǐng)示等待批準(zhǔn)再行動(dòng)?！盵13]這就意味著要尊重教育教學(xué)規(guī)律和教師工作特點(diǎn)，對(duì)教師賦權(quán)增能，擴(kuò)大和保證教師充分的專業(yè)自主權(quán)，減少對(duì)教師過多不必要干預(yù)。因?yàn)椤白灾鳈?quán)的一個(gè)基本含義是不受干擾”[14]。如此，教師的活力和創(chuàng)造性才能被激發(fā)出來。否則，即便賦予教師充分的專業(yè)自主權(quán)，教師也沒有時(shí)間有效行使，教育教學(xué)的開展及教師專業(yè)發(fā)展必將受到影響。誠(chéng)如Michael Fullan所言，校長(zhǎng)最重要的作用是團(tuán)結(jié)教師、形成專業(yè)群體和在其他方面不斷激勵(lì)教師們共同努力，而不是進(jìn)行微觀教學(xué)管理。否則將影響教學(xué)，也是低效的。因?yàn)樾ｉL(zhǎng)無法在如此有限的情況下完全改變教師。更何況，他們也并非全面的教育專家[15]。

5.完善學(xué)校內(nèi)部民主管理制度機(jī)制

研究表明，完善的學(xué)校民主制度有助于促進(jìn)管理中的民主參與[16]。而學(xué)校管理中的民主參與則有助于學(xué)校效能和教師工作滿意度提升及學(xué)校組織創(chuàng)新[17]。

（1）建立和健全校內(nèi)組織機(jī)構(gòu)

教育治理理論告訴我們，學(xué)校是網(wǎng)狀的、聯(lián)結(jié)的多中心權(quán)力結(jié)構(gòu)，教師、學(xué)生和家長(zhǎng)都是其中不可或缺的多元治理主體。搭建參與的平臺(tái)和渠道是確保多元主體參與學(xué)校治理的前提。這就意味著學(xué)校應(yīng)健全校務(wù)委員會(huì)、教代會(huì)、工會(huì)、婦女委員會(huì)、師生調(diào)解委員會(huì)，以及校、級(jí)部、班級(jí)三級(jí)家長(zhǎng)委員會(huì)和校、級(jí)部?jī)杉?jí)學(xué)生會(huì)。

（2）優(yōu)化多元主體參與機(jī)制

一是優(yōu)化參與的決策機(jī)制。學(xué)校是典型的利益相關(guān)者組織，這就意味著學(xué)校的重大事項(xiàng)理應(yīng)由多元主體共同決策?！皡⑴c是激起公共精神的一種手段。參與決策的人們對(duì)那些決策有更好的了解并且更有可能有助于決策的執(zhí)行?！盵18]因此，應(yīng)將辦學(xué)自主權(quán)在學(xué)校內(nèi)部再分配，敢于和善于向教師、學(xué)生和家長(zhǎng)賦權(quán)，使其真正參與學(xué)校的決策和管理，完善民主決策程序。二是優(yōu)化參與的溝通協(xié)商機(jī)制。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人庫(kù)伊曼（J.Kooiman）認(rèn)為，治理本身具有多樣性、動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性。單一的行動(dòng)主體，無論是公共的還是私人的，都不具備解決復(fù)雜、動(dòng)態(tài)及多樣性問題所需的全部知識(shí)和信息[19]。因此，必須打破多元治理主體自我封閉的狀態(tài)，突破“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”的思維定勢(shì)，在相互信任和相互依存的基礎(chǔ)上，通過溝通、對(duì)話、協(xié)商及合作伙伴關(guān)系的建立，實(shí)現(xiàn)學(xué)校共治和善治。

（3）健全校務(wù)公開制度

校務(wù)公開是學(xué)校治理能力的綜合體現(xiàn)，更是利益相關(guān)者民主參與的前提。“任何旨在預(yù)防和解決公共爭(zhēng)議的措施的執(zhí)行，其基礎(chǔ)必然是擁有一個(gè)充分知情的公眾群?！盵20]為此，學(xué)校應(yīng)堅(jiān)持“公開是慣例，不公開是例外”的原則，科學(xué)論證信息公開的內(nèi)容、程序和程度，充分運(yùn)用現(xiàn)代智能手段主動(dòng)公開相關(guān)信息，確保學(xué)校利益相關(guān)者的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使學(xué)校管理更加開放透明。

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[作者：李子彥（1972-），男，安徽淮北人，泰山學(xué)院教師教育學(xué)院，講師，博士。]

該文為山東省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2019年度重點(diǎn)資助課題“山東省普通高中辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的動(dòng)力機(jī)制研究”（ZZ2019027）的研究成果