北極海洋微塑料污染的治理

鄒磊磊，謝辰旻，陳夢怡

(1.上海海洋大學(xué) 外國語學(xué)院，上海 201306；2.上海大學(xué) 社會學(xué)院，上海 200444)

引 言

海洋微塑料通常是指直徑小于5 mm的塑料微粒，是當(dāng)前海洋環(huán)境中數(shù)量最多的塑料污染物，且數(shù)量還在日益增多[1]。“微塑料”的概念2004年由《科學(xué)》雜志首次提出。海洋環(huán)境中的微塑料可以分為原生微塑料和次生微塑料，前者以工業(yè)原料和化妝品、保健品、兒童產(chǎn)品等人造工業(yè)產(chǎn)品中含有的塑料微粒為主，后者則是大型塑料制品被物理破壞、生物和化學(xué)降解而形成[2]。大多數(shù)的海洋微塑料來源于陸源的原生微塑料[3], 但大氣和海上微塑料也是不可忽視的來源[4]。一般而言，原生微塑料中的微粒是重要的微塑料污染源；普通的塑料制品很難降解到分子水平，但在人為或自然環(huán)境中被降解為塑料碎片或塑料顆粒；塑料制品中的化學(xué)添加劑也會分解成塑料微粒引發(fā)環(huán)境污染。海洋微塑料不僅漂浮在水體表面，也會下沉成為沉積物，對海洋生態(tài)造成巨大危害，因其體積微小也會對海洋物種的安全造成威脅[5]，進而通過食物鏈威脅人類健康[6]，并影響漁業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[7]。因此，海洋微塑料污染對海洋生態(tài)、人類健康和社會經(jīng)濟發(fā)展都有很大影響。

雖然海洋微塑料的豐度存在空間差異性，而且分布廣泛：從近海到遠海，從水表面到底土，從水體到海洋生物體內(nèi)普遍存在[8]。一般而言，近海微塑料豐度比遠海高，但近年來遠離人類的北極雪、冰、海水、海底沉積物以及鳥類、魚類、底棲海洋生物的環(huán)境樣本中均檢測到微塑料，這些微塑料大部分來自于水體交換和大氣循環(huán)[9]。另有研究發(fā)現(xiàn)，每年有6.2～10.5萬噸塑料流向北極[10]，海冰中含有的微塑料比太平洋環(huán)流中的濃度高出幾個數(shù)量級[11]，每升積雪含有近1.44萬個微塑料顆粒[12]。2021年，據(jù)北極理事會估算，有1.5億噸塑料漂浮在北極周圍，且以每年800萬噸的速度增加[13]。2016年，聯(lián)合國環(huán)境大會把海洋微塑料污染列為全球重大環(huán)境問題之一，由于北極生態(tài)的脆弱性和特殊性，海洋微塑料引發(fā)的北極環(huán)境災(zāi)難將被成倍放大，北極海洋微塑料污染的防治由此被提上議程。

一、北極海洋微塑料的治理現(xiàn)狀

近年來，由于全球氣候變暖，地處偏遠的北極才變得越來越可接近，而北極的政治、經(jīng)濟、科研等價值也因此快速凸顯，全球范圍內(nèi)的“北極熱”也隨之掀起，相關(guān)國家對北極的維權(quán)意識不斷提升。在此過程中，包括北極海洋污染治理在內(nèi)的北極環(huán)境保護問題也日益受到關(guān)注。由于海洋微塑料的概念產(chǎn)生的時間不長，此類污染往往被籠統(tǒng)歸結(jié)為海洋污染及海洋塑料問題，在北極也是如此。因此，梳理北極海洋微塑料污染治理所依據(jù)的規(guī)制和相關(guān)治理行動，需先自上而下梳理“污染治理”“環(huán)境保護”等治理框架下的重要規(guī)制，再聚焦海洋塑料及微塑料污染的規(guī)制；同時，先自下而上梳理國際治理行動，然后再聚焦北極地區(qū)環(huán)境治理的特色化行動。

(一)全球微塑料治理規(guī)制

雖然海洋微塑料污染問題一直存在，但隨著社會發(fā)展，其污染范圍不斷擴大，危害日益嚴重，從而引起國際社會廣泛關(guān)注。從2005年至2022年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署協(xié)同聯(lián)合國糧農(nóng)組織、國際海事組織等國際組織積極協(xié)調(diào)并展開塑料污染治理行動，除了制定具有法律約束力的公約和協(xié)定外，也公布了一系列的決議、行動計劃和號召等指導(dǎo)性建議。雖然國際社會普遍認同治理行動的必要性，但鑒于政治、經(jīng)濟、技術(shù)能力等方面的阻力和不平衡性，國際合作平臺的構(gòu)建仍面臨困境，迄今還沒有針對海洋微塑料治理的框架性國際法律，更沒有形成相應(yīng)的法律體系對污染治理的主體、手段等作出明確、細致、完整的規(guī)制[14]。國際社會只能從現(xiàn)有的與污染治理、環(huán)境保護相關(guān)的國際公約和協(xié)定中尋求解決海洋微塑料污染問題的規(guī)制依據(jù)。

在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的協(xié)調(diào)下，《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》(以下簡稱《巴塞爾公約》)和《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》(以下簡稱《斯德哥爾摩公約》)相繼出臺。其中，1989年的《巴塞爾公約》旨在禁止發(fā)達國家以最終處置為目的向發(fā)展中國家出口危險廢料，但微塑料并未明確出現(xiàn)在附件一和附件二的“廢物類別”名單上[15]。2001年的《斯德哥爾摩公約》明確了防治有機污染物污染的最佳可行技術(shù)，在實踐中具有相當(dāng)高的可操作性[16]。上述兩個公約在未來微塑料污染越境轉(zhuǎn)移、治理技術(shù)的改善方面可以承擔(dān)特定的作用；另外，這兩個公約締約國數(shù)量大，也有利于促進微塑料污染治理在全球范圍的廣泛開展。

國際海事組織出臺了兩個與海洋塑料治理相關(guān)的公約和兩個相應(yīng)的議定書，分別是《1973年國際防止船舶造成污染公約》(InternationalConventionforthePreventionofPollutionfromShips，以下簡稱“MARPOL73”)、《1973年國際防止船舶造成污染公約1978年議定書》(Protocalof1978RelatingtotheInternationalConventionforthePreventionofPollutionfromShips1973，以下簡稱“MARPOL78”)、《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》(以下簡稱《倫敦公約》)、《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約1996年議定書》(以下簡稱《倫敦公約議定書》)。MARPOL73和MARPOL78均涉及海洋微塑料問題，但它們僅制約船舶航運過程中向海洋排放微塑料污染物的行為[17]。《倫敦公約》和《倫敦公約議定書》適用于海洋微塑料污染治理問題，規(guī)定了傾倒廢物種類，且針對不同傾倒廢物種類制定了不同的許可制度，為各國提供污染防治的行動指南，也為國際合作提供了途徑、建議，因此在污染治理實踐方面的可操作性強[18]。但《倫敦公約》和《倫敦公約議定書》締約國數(shù)量僅為《巴塞爾公約》和《斯德哥爾摩公約》的一半，不利于海洋微塑料污染問題全球治理的廣泛開展。

1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》為海洋治理提供了系統(tǒng)的框架性指導(dǎo)，該公約第十二部分專注于“海洋環(huán)境的保護和保全”[19]。但是，該公約僅對海洋污染防治提供原則性意見，并未就某一海洋污染專項問題提供操作性強的具體建議。鑒于公約通過時海洋微塑料污染問題還未受到普遍關(guān)注，公約對該污染治理的指導(dǎo)作用有限。

除了上述國際組織出臺的具有法律約束力的公約和協(xié)定外，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署還推出了數(shù)項決議和號召，以推動全球海洋塑料污染治理行動的開展。2014年2月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署召開第一屆聯(lián)合國環(huán)境大會，通過《I/6關(guān)于海洋垃圾和微塑料的決議》，呼吁各方關(guān)注微塑料污染的危害性并采取相應(yīng)的治理行動[20]。2016年5月，第二屆聯(lián)合國環(huán)境大會通過《Ⅱ/11關(guān)于海洋垃圾和微塑料的決議》，號召各方從源頭杜絕污染[21]。2017年12月，第三屆聯(lián)合國環(huán)境大會通過《Ⅲ/7關(guān)于海洋垃圾和微塑料的決議》，進一步細化、落實了海洋微塑料的治理行動，提倡可持續(xù)消費和生產(chǎn)模式[22]。2019年3月，第四屆聯(lián)合國環(huán)境大會通過《IV/6關(guān)于海洋垃圾和微塑料的決議》和《IV/9關(guān)于一次性塑料制品的決議》，從全生命周期視角審視塑料污染防治[23]。2022年初第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會通過《終結(jié)塑料污染：邁向達成一項具有國際法律約束力的文書》決議，將制定具有法律約束力的海洋微塑料污染治理規(guī)制提上議程，就能力建設(shè)、技術(shù)和財政援助給出具體的指導(dǎo)意見，并強調(diào)塑料全生命周期方法在治理中的作用[24]。聯(lián)合國環(huán)境大會在一定程度上也促使聯(lián)合國大會就塑料污染問題開展了富有成效的國際協(xié)商——2015年10月，第70屆聯(lián)合國大會通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，該議程中多項目標均涉及與微塑料污染防治相關(guān)的可持續(xù)發(fā)展目標[25]。

但是，上述全球污染治理規(guī)制在北極微塑料治理方面的作用卻很有限。這些規(guī)制缺乏針對性，既不針對海洋微塑料污染，也不針對北極地區(qū)。這些規(guī)制中具有法律約束力的協(xié)定和公約也未能對塑料污染問題進行從源頭治理到污染產(chǎn)生后治理的全生命周期的指導(dǎo)，因此，規(guī)制的可操作性有待提高。鑒于聯(lián)合國已經(jīng)明確提出將針對塑料污染制定一項具有法律約束力的制度，未來在該制度下延伸產(chǎn)生出針對海洋微塑料污染治理規(guī)制的可能性將增大，北極地區(qū)的海洋微塑料污染問題也有望依據(jù)相應(yīng)規(guī)制得到有效治理。

(二)北極海洋微塑料污染的治理行動

目前，針對北極地區(qū)的海洋微塑料治理規(guī)制并未形成，也沒有相應(yīng)的治理行動，但北極國家以及北極地區(qū)最重要的政府間論壇——北極理事會均采取了與海洋污染治理相關(guān)的行動，其中部分行動和微塑料污染治理有一定的關(guān)聯(lián)性。

1. 北極理事會的行動

1991年，北極八國(美國、俄羅斯、挪威、冰島、丹麥、加拿大、瑞典和芬蘭)簽署了《北極環(huán)境保護宣言》，并決定定期評估北極環(huán)境狀況。出于保護北極環(huán)境和推動北極科研合作的目的，1996年，北極八國在加拿大渥太華簽署了《關(guān)于成立北極理事會的宣言》，成功完成了從《北極環(huán)境保護宣言》下的環(huán)境保護行動到政府間論壇——北極理事會成立的過渡，開啟了北極區(qū)域性環(huán)境治理的新局面。因此，北極理事會是基于保護北極環(huán)境這一共識成立的。

依據(jù)環(huán)境保護這一初衷，北極理事會成立之初即設(shè)立了4個工作組，分別是北極監(jiān)測與評估工作組，北極海洋環(huán)境保護工作組，北極動植物保護工作組，突發(fā)事件預(yù)防、準備和反應(yīng)工作組。通過這些工作組，北極理事會對北極環(huán)境展開了系統(tǒng)的科學(xué)調(diào)查，并針對性地提出了保護北極環(huán)境的建議。北極理事會的主要職責(zé)已經(jīng)從最初的環(huán)境保護擴展到北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。迄今為止，北極理事會共制定了3部具有約束力的法律，分別為2011年《北極?？账丫葏f(xié)議》、2013年《北極海洋油污預(yù)防與應(yīng)對合作協(xié)定》和2017年《加強國際北極科學(xué)合作協(xié)議》，但上述法律均非針對海洋微塑料治理，僅《北極海洋油污預(yù)防與應(yīng)對合作協(xié)定》與海洋污染防治相關(guān)。北極理事會主要通過軟法的形式倡導(dǎo)可持續(xù)性的北極治理，在環(huán)境保護和海洋污染治理方面也是如此。北極理事會成立之后即發(fā)布了《北極國家環(huán)境報告》，該報告系統(tǒng)梳理了北極的污染狀況，在北極海洋環(huán)境保護工作組的協(xié)調(diào)下制定了《北極海洋戰(zhàn)略計劃》，提出減少和防止北極海洋環(huán)境污染(包括微塑料污染)的行動策略，隨后又出臺了《保護北極海洋環(huán)境免受陸源活動影響的區(qū)域行動計劃》，提出了具體的行動建議。隨著微塑料污染防控和治理重要性的凸顯，北極理事會也采取了相應(yīng)的行動：作為2019—2021年北極理事會的主席國，冰島將北極塑料污染和海洋污染作為優(yōu)先工作事項之一，2021年邀請北極和非北極國家共同參加塑料污染防治國際研討會，呼吁聯(lián)合國通過一項防止塑料污染的全球條約，并希冀該條約能為北極塑料污染防治規(guī)制的制定提供框架性指導(dǎo)意見[26]。

從北極理事會的相關(guān)行動看，并沒有制定專門面向海洋微塑料污染的防治措施，其成立迄今制定的3部具有約束力的法律均未對海洋微塑料污染問題制定直接的規(guī)制，而且，北極理事會出臺的與環(huán)境保護相關(guān)的各項行動和戰(zhàn)略計劃均是針對北極治理問題的多邊規(guī)劃政策，在促進北極治理的共同行動方面有積極作用，但在規(guī)范北極海洋環(huán)境保護方面缺乏強制力，顯現(xiàn)出軟法特有的弊端[27]。

2.北極國家的行動

北極地區(qū)大部分區(qū)域?qū)儆诒睒O八國管轄下的陸地和海域，僅北冰洋中央海域?qū)儆诠?，而北極八國則依據(jù)各自國內(nèi)政策展開北極的污染治理行動。通過梳理加拿大、俄羅斯、美國這3個北極國家所開展的北極海洋環(huán)境保護行動，可以大致了解北極八國在北極海洋微塑料治理方面的共同點。

加拿大制定了比較系統(tǒng)的海洋環(huán)境保護法律，部分適用于北極地區(qū)。1991年，加拿大政府頒布了《控制海洋傾倒條例》以及《港口企業(yè)法》，規(guī)定任何人或船只均不得向海洋傾倒塑料垃圾以及其他廢棄物。2011年的《加拿大航運法》規(guī)定不得向海洋排放廢棄塑料物以及認定的污染物。2017年6月，加拿大政府公布的《化妝品微珠管理條例》禁止生產(chǎn)、進口和銷售含有型料微珠的清潔用品。2021年5月，塑料制品被添加到1999年《加拿大環(huán)境保護法》附表1，以實現(xiàn)零塑料廢物目標。2021年12月，加拿大政府發(fā)布了擬議的條例《一次性塑料禁止條例》和《在擬議的一次性塑料禁止條例中選擇一次性塑料替代品的指南》，旨在幫助企業(yè)放棄生產(chǎn)、使用擬議條例中列出的6類一次性塑料。加拿大很早就針對北極地區(qū)出臺了海洋環(huán)境保護的一系列國內(nèi)法。1970年，加拿大政府出臺了《北極水域污染防治法》，根據(jù)該法，船舶在北極海域的航行受到一定限制以避免船舶產(chǎn)生的污染，而《船舶安全航行控制區(qū)域條令》則進一步在北極海域設(shè)立了16個“航行安全控制區(qū)”，對船舶的建造標準和航行進行了細致規(guī)定，以保護北極地區(qū)脆弱的環(huán)境。由于1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第234條冰封區(qū)域條款允許沿海國制定和執(zhí)行超出國際標準的國內(nèi)法律，加拿大政府于1985年修訂了《北極水域污染防治法》，擴大了加拿大對于海洋污染防治的管轄權(quán)，并進一步加強處理棄置廢物的措施。2010年，加拿大政府出臺了《北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)規(guī)章》，明確船舶需執(zhí)行“強制性報告”制度，只有在“允許前提下才能通行”。加拿大政府在其北極戰(zhàn)略性文件中也高度重視北極環(huán)境保護問題。1991年發(fā)布的《北極環(huán)境戰(zhàn)略》提出政府將優(yōu)先治理北極海域污染問題。2009年《北方戰(zhàn)略》明確了加拿大的北極目標之一就是“保護北方地區(qū)環(huán)境”。2019年《加拿大北極和北方政策框架》也指出“保護環(huán)境和生物多樣性”對北極至關(guān)重要。加拿大是北極八國中極其重視北極環(huán)境保護的國家之一，且制定了較為系統(tǒng)的北極環(huán)境保護法律，但即便如此，在上述與環(huán)境保護相關(guān)的法律中也只有針對海洋微塑料污染治理規(guī)制的少數(shù)明文規(guī)定。

俄羅斯聯(lián)邦在2008年發(fā)布的北極戰(zhàn)略文件《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家安全保障戰(zhàn)略》中明確指出其在北極的國家利益，其中，“北極生態(tài)安全”成為該利益構(gòu)成要素中排名第三的事項。在2020年《2035年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家安全保障戰(zhàn)略》中則把北極環(huán)境保護列在所有6項國家利益事項最末。從俄羅斯在北極地區(qū)的行動來看，其更重視在北極的經(jīng)濟開發(fā)以及軍事安全[28]。在這樣的戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，雖然俄羅斯也制定了針對北極海域的各項法律規(guī)制，但更注重對其海域主權(quán)的維護和經(jīng)濟潛力的開發(fā)。例如，俄羅斯1991年發(fā)布的《北方海航道海路航行規(guī)則》規(guī)定，航行于北方海航道的船舶必須接受有償?shù)钠票邦I(lǐng)航服務(wù)，“經(jīng)濟導(dǎo)向性”在其強制性收費制度中可見一斑[28]。2013年的《北方海航線水域航行規(guī)則》對船舶航行過程中可能出現(xiàn)的污染事故制定了預(yù)防性舉措，但占據(jù)其中大量篇幅的關(guān)于環(huán)境污染的損害賠償制度以及強制性收費制度使得國際社會認為，俄羅斯的北極經(jīng)濟利益和環(huán)境保護之間存在“此起彼消”的關(guān)系[28]。

美國在2009年發(fā)布的北極戰(zhàn)略文件《關(guān)于北極地區(qū)政策的國家安全和國土安全總統(tǒng)令》中將北極環(huán)境保護置于其北極政策目標的第二位，僅次于北極地區(qū)的國土安全。2013年的戰(zhàn)略文件仍舊把北極環(huán)境保護置于北極地區(qū)的國土安全這一優(yōu)先事項之后。相比于北極地區(qū)的國土安全，美國雖然弱化了對北極地區(qū)的環(huán)境治理，但其仍然在環(huán)境治理行動與法律制定等多個層面開展了全方位的北極環(huán)境保護行動。在環(huán)境治理層面：美國環(huán)境保護署和其他聯(lián)邦機構(gòu)共同發(fā)起了國家海洋廢棄物監(jiān)測計劃，旨在監(jiān)測美國海岸沿線廢棄物的變化趨勢以及來源，對海岸實施有組織的保護；美國海洋服務(wù)中心設(shè)立了專門的污染應(yīng)對與環(huán)境恢復(fù)辦公室，協(xié)調(diào)海洋沿線的污染治理行動。在法律制定層面：1987 年美國就制定了《美國海洋塑料污染研究和控制法案》，并設(shè)立了跨部門海洋廢棄物協(xié)調(diào)委員會，負責(zé)對海洋垃圾進行全面處理；1989 年的《海岸保護法》規(guī)定對某些固體廢物的運輸業(yè)務(wù)進行控制，防止這些廢物被傾倒在沿海水域。雖然美國還制定了其他與環(huán)境污染治理相關(guān)的法律，但是總體而言，與加拿大一樣，美國缺乏針對北極海洋微塑料污染治理的法律。

另外，在北極八國之間就北極海洋環(huán)境保護并未簽署實質(zhì)性的雙邊或多邊協(xié)定。《斯瓦爾巴條約》可能是針對北極地區(qū)并使北極各國之間產(chǎn)生較多互動的多邊協(xié)定，但明顯缺乏對海洋微塑料污染治理的專門規(guī)定。國際海事組織制定的針對極地海域航行安全的《極地規(guī)則》是目前最具針對性的北極航行規(guī)制，但環(huán)境保護并不是該規(guī)則的最優(yōu)先事項，且其中與環(huán)境保護相關(guān)的條款也并不包含微塑料污染治理規(guī)制。

在北極八國中，加拿大和俄羅斯擁有最長北極海岸線，而美國在全球經(jīng)濟、政治、科技實力等領(lǐng)域占有重要的地位，他們的北極環(huán)境治理行動表明，雖然3國均制定了與海洋環(huán)境保護相關(guān)的國內(nèi)法，其部分法律也涵蓋了北極地區(qū)，但3國都缺乏針對北極海洋微塑料污染治理的專門法律，其它北極國家也基本如此。北極的大部分地區(qū)處于北極八國的管轄之下，但北極八國之間卻并沒有形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的北極海洋污染治理規(guī)制，也沒有達成促進北極海洋污染治理國際行動的雙邊或多邊協(xié)定。

二、北極海洋微塑料治理的挑戰(zhàn)

全球微塑料治理規(guī)制以及強制性硬法的缺乏，導(dǎo)致現(xiàn)有相關(guān)國際軟法對北極海洋微塑料污染治理的指導(dǎo)作用有限。而在北極地區(qū)，北極理事會并未出臺針對海洋微塑料治理的法律，北極國家內(nèi)部也存在相似問題，并且北極國家之間缺乏雙邊及多邊合作以共同應(yīng)對海洋微塑料污染問題。北極海洋微塑料污染的治理面臨重重挑戰(zhàn)。

(一)缺乏針對性的治理規(guī)制

當(dāng)下，無論全球?qū)用孢€是北極地區(qū)國家均缺乏針對海洋微塑料污染治理的規(guī)制。雖然全球、區(qū)域、國家層面關(guān)于環(huán)境保護都已形成了比較完備的規(guī)制體系，但缺乏針對海洋微塑料污染治理的規(guī)制，這與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、國際海事組織未能協(xié)調(diào)形成全球性規(guī)制有一定關(guān)系，全球性規(guī)制的缺失導(dǎo)致由上而下導(dǎo)向力量的缺失；而區(qū)域和國家層面針對海洋微塑料污染治理制定的規(guī)制缺失也導(dǎo)致自下而上推進力量的缺失。

北極地處偏僻，海洋污染問題并未較早引起國際社會的關(guān)注，海洋微塑料污染問題更是如此。雖然北極理事會針對海洋油污治理制定了法律，但未針對海洋微塑料污染治理制定相關(guān)法律。此外，北極八國雖然重視海洋環(huán)境保護，并制定了相應(yīng)的規(guī)制體系，但未將規(guī)制體系延伸到海洋微塑料污染治理層面。

除了全球、國家層面缺乏針對海洋微塑料污染治理的規(guī)制，北極地區(qū)也缺乏針對性的區(qū)域性規(guī)制。北極生態(tài)系統(tǒng)脆弱，《聯(lián)合國海洋法公約》第234條冰封區(qū)域條款允許沿海國在相關(guān)海域制定超出國際標準更嚴格的環(huán)保措施，這意味著北極地區(qū)需要有針對性的海洋微塑料污染治理規(guī)制。總之，無論在北極理事會層面，還是在北極國家內(nèi)部及北極國家雙邊、多邊之間，均缺乏針對性的治理微塑料污染治理的規(guī)制。

(二)缺乏權(quán)威的治理主體

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、國際海事組織等國際組織因其在環(huán)境保護和治理方面的專業(yè)性引領(lǐng)國際海洋微塑料管理制度的制定，但在全球行動的規(guī)制未形成之前，北極海洋微塑料污染治理無法系統(tǒng)開展，甚至在治理主體的定位方面還存在一定問題。

北極理事作會為政府間論壇，雖然已經(jīng)就海事安全、海洋環(huán)境保護、國際科學(xué)合作等方面出臺了3部硬法，但其主要職責(zé)是為北極治理提供意見和建議，因此其出臺的大部分政策具有軟法性質(zhì)，缺乏權(quán)威性和約束力。此外，作為重要戰(zhàn)略區(qū)域，北極地區(qū)相關(guān)國家的地緣政治競爭激烈，這使得北極各國在海洋環(huán)境保護行動上缺乏一致性，導(dǎo)致至今尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范的規(guī)制共同應(yīng)對北極海洋微塑料污染問題，而非北極國家則更是缺少合適的路徑參與北極環(huán)境污染治理。美國作為北極國家中的大國，更是長期游離于《聯(lián)合國海洋法公約》《斯德哥爾摩公約》之外，在遵守國際法、遵循多邊主義、合作應(yīng)對北極污染問題方面表現(xiàn)不佳，一定程度上阻礙了針對北極海洋微塑料污染治理的統(tǒng)一行動的開展。

北極海洋微塑料污染的治理需要各治理主體的積極參與，但現(xiàn)狀卻不盡如人意。國際組織無法協(xié)調(diào)制定全球統(tǒng)一的規(guī)制，北極國家出于自身的國家利益將國際規(guī)制本地化，相關(guān)國家的國內(nèi)行業(yè)、企業(yè)、公眾和組織也因國家層面的指導(dǎo)性規(guī)制的缺失而責(zé)任不明，這些因素最終導(dǎo)致北極海洋微塑料污染的治理效果不佳。

(三)缺乏多管齊下的治理手段

現(xiàn)階段，北極海洋微塑料污染的治理法律體系尚不完善，治理主體也并未有效承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，導(dǎo)致缺乏針對北極地區(qū)的政策指令，以及協(xié)同的宣傳手段共同應(yīng)對海洋微塑料污染問題。北極地區(qū)正是由于缺乏相應(yīng)的機制開展多管齊下的治理措施，導(dǎo)致無法從源頭防治到治理行動再到監(jiān)督評價進行全生命周期治理，沒有針對不同性質(zhì)的海洋微塑料污染采取不同的治理手段，也缺乏切實可行的機制使不同的治理主體形成合力共同參與北極海洋微塑料污染治理的全過程。

三、北極海洋微塑料污染治理的對策

北極已經(jīng)成為深受海洋微塑料污染危害的地區(qū)之一，由于北極的生態(tài)環(huán)境脆弱敏感，海洋微塑料污染產(chǎn)生的危害在北極將被成倍擴大。目前北極海洋微塑料污染治理面臨針對性規(guī)制缺失、治理主體參與度不高、治理手段不豐富等問題，鑒于此，筆者對北極海洋微塑料污染治理提出以下對策建議。

(一)規(guī)制制定

當(dāng)前，國際海洋微塑料污染治理規(guī)制正在形成過程中，對于北極理事會、北極國家和非北極國家來說，均應(yīng)關(guān)注國際規(guī)制的制定，并及時根據(jù)國際規(guī)制制定相應(yīng)的北極規(guī)制。北極理事會應(yīng)發(fā)揮其北極政府間論壇的作用，促成北極區(qū)域性海洋微塑料污染治理規(guī)制的形成。北極八國可以結(jié)合各自的地域特點、海洋環(huán)境現(xiàn)狀、現(xiàn)有法律基礎(chǔ)等情況制定規(guī)制，但前提是應(yīng)以區(qū)域性規(guī)制為指導(dǎo)，維持北極規(guī)制的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。

除了制定海洋微塑料污染治理的法律制度，北極理事會和非北極國家也需要制定政策指令以開展多管齊下的海洋微塑料污染治理行動。政策指令的軟法性質(zhì)使其在執(zhí)行過程中更靈活，而且由于政策形成的周期相對較短，可以針對即時性的問題及時制定出相應(yīng)的對策。通過政策指令，還可以開展各類宣傳和教育活動，強化公眾對海洋微塑料污染及其危害的認知。軟硬法相結(jié)合的方式有助于全方位開展北極海洋微塑料污染的治理行動。

北極海洋微塑料污染治理規(guī)制應(yīng)該是系統(tǒng)的、全面的。以污染源頭的治理為例，規(guī)制應(yīng)該考慮包括北極在內(nèi)的塑料生產(chǎn)、消費和回收全周期治理。除了從源頭加強規(guī)制建設(shè)，治理行動的規(guī)制也很重要，針對不同源頭造成的不同微塑料污染，需要用不同的規(guī)制實現(xiàn)治理效率的最大化。除了源頭防治和具體治理行動之外，監(jiān)督和后續(xù)評估行動也對海洋微塑料污染的治理同樣重要。

(二)廣泛參與

北極海洋微塑料污染治理不僅是國際組織、地區(qū)、國家的責(zé)任，也是行業(yè)、企業(yè)、公眾的責(zé)任。國際組織通過搭建國際合作平臺，不僅能夠開展全球性規(guī)制的制定，而且可以督促并協(xié)相關(guān)地區(qū)、各國開展合作行動。對國家而言，應(yīng)結(jié)合國際規(guī)制制定出符合本國國情的規(guī)制，在做好頂層設(shè)計的同時也需要出臺有力措施促使政府、行業(yè)、企業(yè)、公眾共同行動，并促進防控、治理、監(jiān)督等不同責(zé)任部門之間的合作。

(三) 國際合作

北極的地理特殊性以及海洋微塑料污染問題的復(fù)雜性，使國際合作在北極海洋微塑料污染治理中尤顯重要。除了規(guī)制的制定和執(zhí)行，國際合作還體現(xiàn)在科學(xué)研究方面。為了更好地應(yīng)對北極海洋微塑料污染問題，各國提供的科學(xué)、連續(xù)的污染檢測數(shù)據(jù)對確定北極污染的性質(zhì)、程度至關(guān)重要。由于微塑料污染是環(huán)境污染問題中的新問題，對微塑料污染的防控、治理、監(jiān)督和評價都缺乏成熟的技術(shù)，急需加強國際合作，因此，以北極理事會為代表的合作平臺應(yīng)積極開展相應(yīng)的基礎(chǔ)性研究和應(yīng)用性研究，并運用科學(xué)研究的成果促進法律法規(guī)和政策措施的制定。

結(jié) 語

隨著海洋微塑料污染的加劇，北極地區(qū)也面臨相應(yīng)的污染威脅。鑒于全球海洋微塑料污染治理的規(guī)制尚未形成，北極海洋微塑料污染治理缺少框架性指導(dǎo)，導(dǎo)致北極地區(qū)缺乏針對性的、區(qū)域性的治理規(guī)制，治理主體參與度不高，治理手段單一。為了有效應(yīng)對北極海洋微塑料污染問題，規(guī)制的制定是最重要的。有了規(guī)制，行動就有了指南，而國際組織、地區(qū)、國家、政府部門、行業(yè)、企業(yè)、公眾在污染治理中都應(yīng)發(fā)揮各自的作用。國際合作不僅體現(xiàn)在規(guī)制的制定，也體現(xiàn)在科學(xué)研究等更廣泛的領(lǐng)域。只有各方切實落實自上而下、自下而上的行動，北極海洋微塑料污染的治理才能取得應(yīng)有的成效。