黃河流域生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制創(chuàng)新的路徑研究

□王 懿

（西安科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710054）

黨的十八大提出的五位一體中國特色社會主義事業(yè)總體布局，把生態(tài)文明擺在突出位置。黃河流域不斷深化生態(tài)文明體制機(jī)制改革，推動綠色、低碳發(fā)展[1]。體制機(jī)制建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的一個主要組成部分，若要繼續(xù)推進(jìn)黃河流域生態(tài)文明建設(shè)，就必須改變之前的體制機(jī)制，營造更有利于生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制環(huán)境[2]。

1 推動生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制創(chuàng)新的重大意義

生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，對生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)造的制度環(huán)境有益，也能為達(dá)到生態(tài)文明理念標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)創(chuàng)造出制度紅利，使其得到快速發(fā)展。

1.1 有助于為生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)造優(yōu)良的制度環(huán)境

生態(tài)文明是對工業(yè)文明的創(chuàng)新和改革，生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)即人與自然和諧共處，以實現(xiàn)長久的可持續(xù)發(fā)展。這與工業(yè)文明時“重視GDP，輕視環(huán)境保護(hù)”的做法有很大不同。在實施生態(tài)文明建設(shè)的初期，會遭受到或多或少的阻礙，應(yīng)通過對生態(tài)文明體制機(jī)制的創(chuàng)新以及制訂有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的法律法規(guī)和行政措施，對破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行重罰。

1.2 能夠充分釋放制度紅利

任何一種制度創(chuàng)新或改革都會帶來紅利，生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制的創(chuàng)新同樣也會帶來制度紅利。通過創(chuàng)新，伴隨著政府補(bǔ)貼和多種鼓勵優(yōu)惠政策、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件、能源消耗總量的控制等規(guī)定的出臺，節(jié)能環(huán)保類產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和碳交易平臺等中間市場都會獲得很大的發(fā)展機(jī)遇。市場主體的行為更具生態(tài)化特征，對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)水平提高，水源質(zhì)量、空氣質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高，最終惠及人民群眾。

2 黃河流域生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新面臨的難題

黃河流域長時間以來主要是延續(xù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，與生態(tài)文明的要求和定位有很大差距，體制機(jī)制的創(chuàng)新任務(wù)艱難且復(fù)雜。在黃河流域生態(tài)文明的體制機(jī)制創(chuàng)新過程中會遇到很多難題，如環(huán)境政策的體系不夠完整、公眾參與的體制機(jī)制創(chuàng)新程度不夠高、相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制不完善以及環(huán)境違法的成本不高等問題。

2.1 生態(tài)環(huán)境政策體系還不完整

首先，我國尚未建立有利于環(huán)保、節(jié)約能源的定價機(jī)制，資源稅和環(huán)境稅的稅率標(biāo)準(zhǔn)偏低，資源類商品沒有反映出自身的經(jīng)濟(jì)價值，定價機(jī)制還不夠完善，資源的產(chǎn)權(quán)市場化不高，運(yùn)營的制度不規(guī)范。其次，排污權(quán)和碳排放交易權(quán)的機(jī)制不完整。排污權(quán)的交易市場要有比較成熟的中間機(jī)構(gòu)或場所以及買賣雙方，但是黃河流域排污權(quán)交易的平臺和市場還沒有完善。再次，目前我國生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)馁Y金來源渠道較為單一。黃河流域地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)不足，補(bǔ)助水平相對較差，經(jīng)費(fèi)來源較為單一，以國家專項基金和財政撥款為主。最后，沒有征收環(huán)境稅。目前黃河流域范圍內(nèi)征收的與環(huán)境資源稅有關(guān)系的一系列稅種，比如污水排放、廢棄物管理等，并沒有發(fā)揮出作用。

2.2 公眾參與的體制機(jī)制創(chuàng)新程度不高

黃河流域地區(qū)公眾在生態(tài)文化領(lǐng)域的體制機(jī)制上改革力度不夠、涉及面狹窄、參與力度差。造成此現(xiàn)狀的重要原因是公眾參與下的生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新制度保障沒有形成完整的體系，公眾如何參與的路徑和方式方法沒有明確規(guī)定；由于體制機(jī)制在設(shè)計上的不足，民間環(huán)保團(tuán)體未能充分利用生態(tài)環(huán)境，個別環(huán)保團(tuán)體缺乏自主性，獨(dú)立性不夠高，限制了公眾的參與。

2.3 生態(tài)文明的監(jiān)督機(jī)制不完整

當(dāng)前黃河流域的生態(tài)監(jiān)管體制不夠完善，缺乏政府、社會、公眾的有機(jī)統(tǒng)一，致使黃河流域的環(huán)境行政管理工作很難進(jìn)行，環(huán)境執(zhí)法難以準(zhǔn)確到位，對于環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督缺少必要的措施。由于公眾的環(huán)保觀念和維權(quán)意識比較薄弱，多數(shù)民眾在利益受損時，往往是保持著“能忍則忍”的態(tài)度；當(dāng)公眾自身的利益沒有受到損害時，他們會保持“多一事不如少一事”的心態(tài)。正如此，造成環(huán)境被侵害的事件連續(xù)不斷地發(fā)生。

2.4 環(huán)境違法的成本偏低

目前，環(huán)境違法是我國需要解決的重要問題。環(huán)境違法越來越嚴(yán)重，其背后的重要經(jīng)濟(jì)動因是環(huán)境違法成本偏低。黃河流域地區(qū)的環(huán)境法律法規(guī)執(zhí)行成本高，違法成本低廉。普通的環(huán)境違法成本主要是由行政罰款構(gòu)成，罰金數(shù)額在20 萬元以內(nèi)；在發(fā)生污染嚴(yán)重以及災(zāi)害事故引起的經(jīng)濟(jì)大幅下跌，處罰金額不高于100 萬元。然而與企業(yè)建設(shè)相匹配的污染治理設(shè)施最少要投資10 萬元，多的要投資百萬甚至上億元。違法行為不斷出現(xiàn)是由于低違法成本導(dǎo)致的。

3 黃河流域生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新路徑

黃河流域生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新需要市場、政府和公眾三者共同參與。黃河流域應(yīng)該以國家生態(tài)文明建設(shè)為契機(jī)，形成一個“市場主導(dǎo)、政府指導(dǎo)、公眾參與”的生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新的路徑，針對體制機(jī)制創(chuàng)新過程中遇到的難題，提出切實可行的路徑，如完善生態(tài)補(bǔ)償和資源有償使用的相關(guān)制度、健全生態(tài)多元化的投入機(jī)制、探尋并建立市場交易制度、完善水資源管理制度、完善相應(yīng)部門的監(jiān)督制度以及加大生態(tài)保護(hù)的宣傳力度等。

3.1 市場主導(dǎo)下的體制機(jī)制創(chuàng)新

3.1.1 完善生態(tài)補(bǔ)償和資源有償使用的制度

完善生態(tài)補(bǔ)償和資源有償使用的制度，一定程度上可以有效改變使用者多占少用、早占晚用、優(yōu)地劣用、占而不用甚至亂占濫用等浪費(fèi)行為。

一是實行不同的資源有償利用機(jī)制，為利用效率高、收入高的機(jī)構(gòu)制定合理的利用價格，為利用效率低、收入偏低的機(jī)構(gòu)提供更高的利用價格，從而促進(jìn)自然資源的利用。二是健全區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，主要任務(wù)是推動跨省河流間橫向的生態(tài)補(bǔ)償，突破行政區(qū)劃的界限，建立區(qū)域間資源共享的新格局，逐步組建自然資源保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，保障重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展權(quán)益。三是快速改變自然資源價格，充分利用市場供求機(jī)制和競爭機(jī)制實現(xiàn)對自然資源的有效利用。四是加大對生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С至Χ?，把黃河流域各個區(qū)域的天然林、防護(hù)林等歸納到國家重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程，同時給予大力支持，逐漸提升補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

3.1.2 健全生態(tài)多元化投入機(jī)制

黃河流域生態(tài)文明建設(shè)需要激活資本市場，擴(kuò)大融資渠道，構(gòu)建多元化的生態(tài)文明投入機(jī)制[3]。

一是創(chuàng)建黃河流域生態(tài)文明的專項資金，如生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境治理等，重點(diǎn)支持資源節(jié)約利用、節(jié)能減排、防治污染和保護(hù)環(huán)境等領(lǐng)域。二是積極主動地探索發(fā)行生態(tài)文明建設(shè)的債券以及環(huán)保類彩票，并開啟開發(fā)項目繳納的保證金和補(bǔ)償金制度。三是利用財政稅收、貸款利息和價格等措施，吸引創(chuàng)業(yè)的投資和民間資本積極參與黃河流域、環(huán)保設(shè)施建設(shè)和環(huán)境治理以及生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，引導(dǎo)銀行等一些金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品，參與生態(tài)文明建設(shè)，積極對接國外金融組織，吸引國際生態(tài)捐贈。

3.1.3 探尋建立市場交易制度

一是根據(jù)黃河流域環(huán)境交易，著重做好資源環(huán)境稅費(fèi)的改革創(chuàng)建工作，推動排污權(quán)的有償使用以及創(chuàng)立交易試點(diǎn)，制定出排污權(quán)限定標(biāo)準(zhǔn)，確立科學(xué)的初始排污權(quán)分配機(jī)制。二是根據(jù)資源環(huán)境的有價屬性和排污指標(biāo)的稀少性，用市場機(jī)制指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐漸把主要污染物排放權(quán)歸納到交易品種的范圍中。三是加強(qiáng)合同能源的管理，在能源減排方面完善合同能源管理市場服務(wù)體系，建立用能和節(jié)能機(jī)構(gòu)的對接平臺，進(jìn)一步推進(jìn)合同能源管理項目。四是積極探索碳排放以及節(jié)能量交易的制度，通過對交易機(jī)制、評價方法、交易平臺的登記和交易系統(tǒng)等的研究，建立初步的交易制度和交易平臺體系。

3.2 政府指導(dǎo)下體制機(jī)制的創(chuàng)新

3.2.1 繼續(xù)完善嚴(yán)格的水資源管理制度

黃河流域水資源生態(tài)文明是生態(tài)文明建設(shè)最根本保證，也是最重要的一環(huán)。

一是把嚴(yán)格的水資源行政管理體系貫徹到位，加快建立黃河流域水資源利用控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線和利用效益紅線，改善和建立黃河流域以及黃河流域途徑的各個省、市、縣的水資源管理控制各項指標(biāo)，將其包含到各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系中。二是落實用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責(zé)任和考核制度，快速制定出地區(qū)、行業(yè)和用水產(chǎn)品的用水效率指標(biāo)體系。三是充分利用水功能區(qū)的約束性和基礎(chǔ)性作用，進(jìn)一步完善水功能區(qū)分類管理的制度，嚴(yán)格黃河流域排污入口的設(shè)置審批。四要完善水資源的管理責(zé)任制度和考核制度，確立目標(biāo)考核制度、領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)以及監(jiān)督檢查機(jī)制。

3.2.2 探索成立嚴(yán)格的資源環(huán)境源頭管控和過程監(jiān)督制度

一是改進(jìn)資源開發(fā)的管理制度，建立嚴(yán)格的土地使用情況管理制度和耕地保護(hù)制度，完善各行業(yè)用水量的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，對用水價格進(jìn)行改革。二是進(jìn)一步完善保護(hù)生態(tài)環(huán)境制度，對飲用水源地安全機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，研究成立生態(tài)保護(hù)國家公園管理的新模式。三是按照項目準(zhǔn)入制度的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格履行，對于影響環(huán)境評價以及節(jié)能評估檢查實行一票否決，評估重點(diǎn)項目的環(huán)境容量。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貙嵤┉h(huán)境影響評價制度和資源節(jié)能評估機(jī)制，對新項目的主要污染物總量控制標(biāo)準(zhǔn)管理制定新策略。對水泥、火電等重點(diǎn)的排污行業(yè)實行管控，要求不能超過其所在區(qū)域的環(huán)境容量，一旦超出便不能立項。

3.2.3 探索成立領(lǐng)導(dǎo)班子資源資產(chǎn)和資源環(huán)境離任審計制度

將領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計從經(jīng)濟(jì)責(zé)任設(shè)計轉(zhuǎn)到生態(tài)審計，有利于推進(jìn)黃河流域生態(tài)文明建設(shè)[4]。

一是選取黃河流域個別生態(tài)底子較好的區(qū)或者縣，成立領(lǐng)導(dǎo)班子生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任終身責(zé)任制，對黨政正、副領(lǐng)導(dǎo)或主持工作的領(lǐng)導(dǎo)實施自然資源資產(chǎn)和資源環(huán)境離任審計。二是參照企事業(yè)單位資產(chǎn)負(fù)債表的編制辦法，優(yōu)先編制自然資源的資產(chǎn)負(fù)債表，把森林、可飲用水和濕地等自然資源資產(chǎn)和各種環(huán)境保護(hù)資金構(gòu)建的負(fù)債進(jìn)行橫縱兩個方向的比較，以此來評估自然資源的保護(hù)和破壞情況。

3.3 公眾參與下的體制機(jī)制創(chuàng)新

3.3.1 完善生態(tài)文明教育培訓(xùn)體系

公眾的環(huán)境保護(hù)意識和行為習(xí)慣得到改善，與生態(tài)文明系統(tǒng)性教育培訓(xùn)息息相關(guān)。

一是加強(qiáng)對企業(yè)和企業(yè)職工環(huán)保工作的培訓(xùn)，并在社區(qū)內(nèi)開展環(huán)保宣傳和教育。二是對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行分類、定時的專項訓(xùn)練，并在黨政領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)、競選、升職和很多考試等內(nèi)容中引入有關(guān)生態(tài)文明的知識，對黨政干部實施常態(tài)化生態(tài)文明教育。三是編寫生態(tài)文明相關(guān)教材，將生態(tài)文明相關(guān)的內(nèi)容加到義務(wù)教育中，早早培養(yǎng)未成年人的生態(tài)文明意識。四是鼓動農(nóng)村制定生態(tài)公約，加大對農(nóng)村人口的生態(tài)文明教育力度，探索一種可以提升大眾現(xiàn)代文明和生態(tài)文明理念的教育方式。

3.3.2 激勵公眾參與監(jiān)督

政府在制定相關(guān)的環(huán)保法規(guī)時，征求民意，保證民眾了解參與和監(jiān)督權(quán)。

一是成立社會輿論引導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制，合理利用網(wǎng)絡(luò)媒體，設(shè)立生態(tài)文明專題欄目，加大對生態(tài)文明的輿論引領(lǐng)和公眾監(jiān)督力度。二是積極組建資源環(huán)境領(lǐng)域的民間組織，擬定公眾參與監(jiān)督等對民間組織有利的規(guī)定，各種民間組織對黃河流域生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮推進(jìn)以及監(jiān)督的作用。三是加強(qiáng)宣傳溫室氣體等污染物自愿減排的政策，鼓勵全體社會成員、企事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)自愿實施減排。

3.3.3 加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳工作

強(qiáng)化生態(tài)文明宣傳任務(wù)，在職業(yè)道德和社會公德等教育中融入生態(tài)文明意識。

一是成立有關(guān)輿論引導(dǎo)的機(jī)制體系，將重點(diǎn)繼續(xù)放在“治污”“防污”、綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和清潔能源有效利用等，繼續(xù)使用專項欄目、報道和評論等多種報道形式聚焦水資源環(huán)境、節(jié)能減排、綠色經(jīng)濟(jì)、低碳城市建設(shè)和等多個范圍，開展新一輪生態(tài)文明建設(shè)宣傳熱潮。二是通過電視、室外廣告、報紙、互聯(lián)網(wǎng)多種宣傳方式，積極進(jìn)行多層次、多樣式的生態(tài)文明宣傳和媒體傳播工作，充分利用黃河流域會展平臺，提高生態(tài)文明建設(shè)影響力。三是開展生態(tài)文明建設(shè)的文藝節(jié)目演出、作品展示以及生態(tài)文明知識競賽等多種知識普及活動，每年在“世界環(huán)境日”“全國低碳日”等重要的節(jié)日開展各種生態(tài)文明建設(shè)的活動[5]。

3.3.4 激發(fā)人才創(chuàng)新的活力

人才是創(chuàng)新的根基，也是創(chuàng)新的核心要素[6]。由于黃河流域在多個?。ㄗ灾螀^(qū)）總體的市場化水平相對較低，一些市場要素發(fā)展也相對緩慢，優(yōu)秀的人才以及專利技術(shù)不容易得到合理定價，導(dǎo)致人才流失。因此，黃河流域體制機(jī)制的創(chuàng)新過程中必須考慮到創(chuàng)新人才的總體情況和特征，并找出與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，參照知識和技術(shù)等創(chuàng)新型要素在發(fā)達(dá)地區(qū)參與成果轉(zhuǎn)化的一些經(jīng)驗，使黃河流域的真正優(yōu)秀人才和專業(yè)技術(shù)人員“名利雙收”，激發(fā)人才創(chuàng)新的活力。

4 結(jié)束語

黃河流域體制機(jī)制創(chuàng)新是生態(tài)文明建設(shè)的重要部分，國家對黃河流域生態(tài)文明建設(shè)的重視程度也越來越高?；邳S河流域生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新面臨的難題，對此提出了完善路徑，探索新的創(chuàng)新模式，將市場、政府、公眾三者有機(jī)結(jié)合起來，推進(jìn)黃河流域生態(tài)文明發(fā)展。