鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接：內(nèi)在邏輯和實現(xiàn)路徑

□王先位

（中共岳西縣委黨校，安徽 安慶 246600）

1 研究背景

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出，要“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”。這是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興交匯和過渡時期的一項重大戰(zhàn)略任務，是必須解決的一項重大時代課題。

2 鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯

鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興根本上都是為了滿足人民日益增長的美好生活需要，都是確保實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標而實施的國家戰(zhàn)略，二者相輔相成、相互促進。

2.1 鞏固脫貧攻堅成果是推進鄉(xiāng)村振興的基本前提

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，一些脫貧戶存在返貧致貧風險，鞏固“兩不愁三保障”成果仍需持續(xù)用力，產(chǎn)業(yè)扶貧和異地扶貧搬遷的幫扶成效還不穩(wěn)定，鞏固脫貧攻堅成果的任務仍然較重[1]。鞏固脫貧攻堅成果最基本的就是要鞏固“兩不愁三保障”，提高包括脫貧戶在內(nèi)的農(nóng)民收入和民生保障水平，提高脫貧人口和脫貧項目的質(zhì)量，防止出現(xiàn)脫貧人口規(guī)模性返貧和邊緣人口規(guī)模性致貧。一是要鞏固脫貧群眾致富的內(nèi)生動力和發(fā)展能力。應繼續(xù)利用好脫貧攻堅期扶貧與扶智、扶志相結合的成功經(jīng)驗和成熟做法。例如通過進一步強化思想文化教育，徹底改變和轉化部分脫貧群眾的一貫“弱者”思維和“等、靠、要”思想，通過進一步強化知識培訓、技能訓練、崗位鍛煉等方式，鞏固脫貧戶的生產(chǎn)競爭能力。二是要持續(xù)為脫貧攻堅成果提供物質(zhì)基礎和經(jīng)濟基礎支持。在脫貧攻堅戰(zhàn)中，農(nóng)村的交通、水利、通信、環(huán)境等基礎設施建設有了長足的發(fā)展，為農(nóng)村發(fā)展奠定了較好的物質(zhì)基礎。但是由于資金、技術、地形、地貌等條件的限制，鄉(xiāng)村基礎設施仍然存在供給總量不足、區(qū)域供給不平衡、質(zhì)量不高等問題，不能很好地滿足新發(fā)展階段鄉(xiāng)村振興的需要。鞏固脫貧成果，要在鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃的指引下，著力推進縣鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)村供水、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、農(nóng)村垃圾、污水處理等工程改造提升，補齊基礎設施短板。加大農(nóng)業(yè)領域物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)等現(xiàn)代信息技術基礎設施投資力度，夯實智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎。還要培育壯大扶貧產(chǎn)業(yè)，補齊技術、設施、營銷等短板，促進產(chǎn)業(yè)提檔升級，實現(xiàn)脫貧群眾的穩(wěn)定就業(yè)和持續(xù)增收，夯實好群眾的經(jīng)濟基礎。三是要鞏固為脫貧成果提供保障的體制機制和政策體系。脫貧攻堅中形成的中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣鄉(xiāng)抓落實的工作機制，東西部扶貧協(xié)作機制，定點扶貧機制和社會力量參與機制等，為鄉(xiāng)村振興奠定扎實的工作基礎，要繼續(xù)堅持和鞏固。脫貧攻堅期，中央連續(xù)制定出臺14 個配套文件，各部門出臺200 多個政策文件或?qū)嵤┓桨?，各地出臺和完善“1+N”的脫貧攻堅系列配套措施[2]。形成了一個完整的政策體系，一定要保持政策的持續(xù)性與連續(xù)性。例如保持產(chǎn)業(yè)扶貧相關政策的總體穩(wěn)定，有助于穩(wěn)定預期，保障已脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的延續(xù)性。同時，針對低收入群體的特征，鞏固拓展脫貧攻堅成果。提高內(nèi)生發(fā)展能力需要一個過程，客觀上需要在過渡期內(nèi)保持現(xiàn)有幫扶政策的總體穩(wěn)定。

2.2 拓展脫貧攻堅成果是推進鄉(xiāng)村振興的必然要求

鞏固不等于固化，脫貧攻堅成果要鞏固好，同時更要進一步拓展好，以助推鄉(xiāng)村振興。因此，要準確把握拓展的內(nèi)涵。一是要拓展對象。脫貧攻堅的對象是貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村、貧困戶，而鄉(xiāng)村振興的對象是所有的農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)，無論貧困與否。因此，主要對象應從農(nóng)村貧困人口拓展為全部農(nóng)村人口、從解決“三農(nóng)”中的農(nóng)民貧困問題拓展為解決“三農(nóng)”中的農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題。對于已經(jīng)有了自我發(fā)展能力的穩(wěn)定脫貧群體，應從幫扶政策中退出的必須退出；對于低收入人口，應加強監(jiān)測篩查，應列入幫扶范圍的必須列入；對于一些欠發(fā)達地區(qū)，尤其是西部地區(qū)的一些脫貧縣，要按照中央要求拓展為鄉(xiāng)村振興重點幫扶對象。二是要拓展范圍。一方面，將政策范圍由特惠式政策拓展為普惠式政策。例如應調(diào)整優(yōu)化脫貧攻堅期貧困人口的教育幫扶政策、醫(yī)療扶貧政策等特惠性政策，提高這些政策的包容性，使之成為全體農(nóng)民的普惠性政策。另一方面，戰(zhàn)略范圍也應由農(nóng)村貧困地區(qū)擴大到全部農(nóng)村地區(qū)，實現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興。三是要拓展標準。將解決農(nóng)村貧困人口溫飽和基本需求問題拓展到產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的更高標準。新發(fā)展階段要進一步拓展提升標準，為進一步改善人民生活品質(zhì)、實現(xiàn)共同富裕奠定基礎。

2.3 鄉(xiāng)村振興是鞏固拓展脫貧攻堅成果的根本保障

在脫貧攻堅的基礎上接續(xù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅是我國高質(zhì)量脫貧的重要路徑，更是貧困地區(qū)全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標的重要制度保障。鄉(xiāng)村振興之路使鞏固拓展脫貧攻堅成果之路更加具有方向性，明確了今后農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的方向。習近平總書記強調(diào)，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點，接下來要做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等全面振興。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項系統(tǒng)工程，必須把“五個振興”作為有機整體，統(tǒng)籌兼顧、有序推進、融合發(fā)展。其中產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的基礎。然而，脫貧攻堅中形成的一些產(chǎn)業(yè)存在定位不準、層次不高、鏈條不長、效益不好等問題，產(chǎn)業(yè)基礎弱。一些產(chǎn)業(yè)依靠國家項目及資金的扶持，生產(chǎn)銷售得到政府和社會的支持，自主發(fā)展和市場競爭能力差。一些特色種養(yǎng)殖業(yè)需要較長的時間才能收獲成果，產(chǎn)業(yè)見效慢。還有一些產(chǎn)業(yè)攤子鋪得過大，資金鏈薄弱，需要更多優(yōu)惠政策支持等。要按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)興旺的目標要求，切實推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)真正地產(chǎn)生持續(xù)效益、擴大收益，牽引已脫貧地區(qū)和脫貧群眾不斷夯實自我發(fā)展的基礎，激發(fā)其持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。

3 鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實現(xiàn)路徑

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接要堅持“兩手抓”，既要“承上”，鞏固拓展好脫貧攻堅成果，也要“啟下”，注重從規(guī)劃、政策、產(chǎn)業(yè)、人才等方面入手，找準二者有效銜接的著力點、結合點，做到協(xié)調(diào)推進、融合推進，實現(xiàn)相互交融、相互促進。

3.1 銜接好體制機制，為鄉(xiāng)村振興奠定工作基礎

進入新發(fā)展階段，應將我國的貧困治理框架納入鄉(xiāng)村全面振興的框架下統(tǒng)籌推進。通過建立健全責任體系、監(jiān)督體系、考核評估體系等政策制度體系，建立防范返貧和新生貧困、解決次生貧困和相對貧困的鞏固脫貧成果長效機制，豐富和完善鄉(xiāng)村振興體制機制，激發(fā)主體和要素活力。脫貧攻堅中形成的領導機制和工作機制，有的可以直接移植到鄉(xiāng)村振興上面來，例如明確黨政一把手是第一責任人，要求省市縣鄉(xiāng)村“五級書記”一起抓的領導體制已經(jīng)被吸納到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，要參照這一領導體制，進一步完善省市縣鄉(xiāng)村“五級書記”抓鄉(xiāng)村振興的組織領導機制，研究出臺推動鄉(xiāng)村振興的責任落實、組織保障、工作推進等方面的體制機制及實施細則，落實“五級書記”抓鄉(xiāng)村振興責任體系；有的可以經(jīng)過改造優(yōu)化，延用到鄉(xiāng)村振興上面來，例如脫貧攻堅的考核機制，可以將其改造優(yōu)化成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績的考核機制，發(fā)揮考核的指導督促作用；有的必須在堅決貫徹落實好中央政策的前提下，立足本地實際深化細化具體措施。

3.2 銜接好政策體系，為鄉(xiāng)村振興提供政策支持

當前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正處在由頂層設計和整體規(guī)劃轉向具體對策和微觀施策的過渡期。應按照鄉(xiāng)村振興的目標要求，從實際出發(fā)，采取差別化的方式，對各類支持脫貧攻堅、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策進行分類梳理、科學評估、清理整合、分類處置。按照“保留一批、優(yōu)化一批、強化一批、取消一批”的總體思路，分類確定需要接續(xù)的、完善的、強化的、取消的扶貧政策，例如對于基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)保、公益崗位等政策措施，可直接保留并納入鄉(xiāng)村振興的常規(guī)性政策中，避免因政策取消而出現(xiàn)返貧；對于易地扶貧搬遷等政策，需要做好后續(xù)扶持工作，資金和政策支持需要適當延長，全面歸并整合各類扶貧資金、涉農(nóng)資金，設立鄉(xiāng)村振興重大專項資金，發(fā)揮資金規(guī)模效益；對于產(chǎn)業(yè)扶貧、扶貧就業(yè)車間等政策，在調(diào)整優(yōu)化后可納入鄉(xiāng)村振興的常規(guī)性政策中；對于單純針對脫貧攻堅期特困人口的扶持政策，在轉變調(diào)整后，可作為鄉(xiāng)村低收入人口的常態(tài)化扶持政策；對于到村到戶為主的幫扶政策，在轉變調(diào)整后，可轉向?qū)︵l(xiāng)村整體發(fā)展的支持政策；對于社會保障政策方面，可根據(jù)相對貧困人口結構特點，將扶貧保障性政策與民政部門負責的低保、五保、殘疾人救助等政策進行統(tǒng)籌銜接，在認定標準、扶持救助、管理系統(tǒng)等方面逐步實現(xiàn)并軌運行，納入統(tǒng)一的社會保障體系，形成鄉(xiāng)村振興中相對貧困群體保障和幫扶的長效機制；對臨時性或已完成歷史使命的政策措施要及時取消，例如貧困戶危房改造扶貧政策等。既要把脫貧攻堅期形成的政策成果積極融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體系和政策體系中，增強政策的穩(wěn)定性、延續(xù)性和擴展性，使原有的扶貧政策不變、支持力度不減，又要堅決落實好中央的政策，及時優(yōu)化調(diào)整原有的政策，細化工作舉措和辦法，避免“政策懸崖”問題出現(xiàn)，變“懸崖效應”為“緩坡效應”。

3.3 銜接好發(fā)展規(guī)劃，為鄉(xiāng)村振興提供路徑指導

要注重原有脫貧攻堅規(guī)劃同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的有效銜接和結合，根據(jù)脫貧攻堅完成情況和鄉(xiāng)村振興的目標要求，按照缺什么補什么的原則，制訂一個符合地方實際情況的鞏固拓展脫貧攻堅成果短期過渡計劃，并納入“十四五”規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略第二個五年規(guī)劃。應將脫貧攻堅規(guī)劃部署中仍需鞏固拓展的基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)培育、幸福美麗鄉(xiāng)村打造、農(nóng)旅融合發(fā)展等項目有機嵌入鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃中，繼續(xù)予以資金支持，使其長久發(fā)揮作用，增強規(guī)劃的持續(xù)性和銜接性[3]。當前，各地要綜合土地資源、生態(tài)資源、產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展的規(guī)模和態(tài)勢、居民點規(guī)劃和建設、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承等要素，注重總體規(guī)劃與其他各類規(guī)劃統(tǒng)籌聯(lián)動，銜接好市縣總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃。特別要科學合理劃分村莊類型，因地制宜制訂完善聚焦提升型、城郊融合型、特色保護型、搬遷撤并型等不同類型的多規(guī)合一、區(qū)域一體的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，形成橫向聯(lián)動、縱向貫通、協(xié)同一致的規(guī)劃體系。

3.4 銜接好產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興夯實物質(zhì)基礎

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鞏固脫貧成果、銜接鄉(xiāng)村振興的最大結合點，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵。如果沒有產(chǎn)業(yè)支撐，脫貧攻堅的質(zhì)量和全面小康社會的成色會大打折扣，鄉(xiāng)村振興必然是一句空話。脫貧攻堅期，各地實施了一大批產(chǎn)業(yè)扶貧項目，建成了一大批扶貧產(chǎn)業(yè)基地等。然而，一些扶貧產(chǎn)業(yè)項目存在短期化傾向，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎不夠牢固、可持續(xù)性有待增強。因此，一是應從根本上遏制產(chǎn)業(yè)扶貧的短期化傾向，做好土地資源配置、技術資金扶持、消費市場對接等全面銜接，支持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及主導產(chǎn)業(yè)做優(yōu)、做大、做強。重點培育好一些效益良好的龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社，不斷提高農(nóng)業(yè)組織化程度，提高產(chǎn)業(yè)規(guī)模和效益?？山永m(xù)采用和推廣脫貧攻堅中形成的發(fā)展模式，例如“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”引領產(chǎn)、加、銷全產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式，“村集體+企業(yè)”入股經(jīng)營、抱團發(fā)展等多種經(jīng)營發(fā)展模式，提高產(chǎn)業(yè)化水平，增強扶貧產(chǎn)業(yè)的競爭力。二是應考慮市場消費者對農(nóng)產(chǎn)品個性化、多樣化、功能化的需求，挖掘特色資源優(yōu)勢，建設具有穩(wěn)定收益的產(chǎn)業(yè)，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[4]。各地應堅持以市場需求為導向，根據(jù)資源稟賦，尋優(yōu)推進、錯位發(fā)展，避免過度規(guī)模化和同構化，加快形成具有市場競爭力的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)體系。三是要拓展脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，統(tǒng)籌考慮脫貧戶的扶貧產(chǎn)業(yè)與本地主導產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展，盡快從單一的種養(yǎng)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉換到鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)興旺上來，推進農(nóng)業(yè)與旅游、文化、教育、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合，例如大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展數(shù)字農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等，建立特色產(chǎn)業(yè)群，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實施鏈長制，大力推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，繼續(xù)推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展和轉型提檔，增強鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生能力和“造血”機制。

3.5 銜接好人才隊伍，為鄉(xiāng)村振興注入新的動力

脫貧攻堅工作鍛煉和培養(yǎng)了一大批鄉(xiāng)村人才。持續(xù)鞏固提升扶貧人才隊伍的“雁陣效應”，是實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關鍵因素。由于農(nóng)村青壯年勞動人口流失仍然較嚴重，農(nóng)村“空心化”“老齡化”導致新型職業(yè)農(nóng)民緊缺；經(jīng)濟收入、基礎設施、公共服務的城鄉(xiāng)差距使農(nóng)村對人才缺乏吸引力，人才留不住、用不好。在脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興銜接過程中必須補齊人才短板，可適當留下一些脫貧攻堅期派到鄉(xiāng)村的人才和工作隊伍，就地轉化，直接轉換成鄉(xiāng)村振興第一書記和鄉(xiāng)村振興工作隊，接續(xù)發(fā)揮好“帶頭人”和“突擊隊”示范引領作用。銜接和拓展好脫貧攻堅中的人才激勵和優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)村人才回鄉(xiāng)發(fā)展。但在鄉(xiāng)村空心化趨勢下，大量人口返鄉(xiāng)不現(xiàn)實，會造成鄉(xiāng)村資源細碎化，難以實現(xiàn)資源的高效集約利用和規(guī)模效應，所以要在鄉(xiāng)村振興中將主導群體發(fā)展為人才精英，實行“精英培植”[5]。各地要積極物色、充分挖掘一批本鄉(xiāng)本土并具有發(fā)展?jié)摿Φ亩r(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、親農(nóng)民和學歷高、專業(yè)強、技術好的青壯年，通過搭建和提供優(yōu)勢發(fā)展平臺，建立健全激勵和賦權機制，充分激發(fā)和調(diào)動他們積極投身當?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村建設的積極性。并且通過組織培養(yǎng)、專業(yè)培訓、技能鍛煉等方式，做好鄉(xiāng)村振興人才儲備，將他們培養(yǎng)為鄉(xiāng)村振興的主導群體和中堅力量，為鄉(xiāng)村振興提供堅實的人才支撐，注入新的動力和活力。