論行政事業(yè)單位如何設(shè)置績效目標(biāo)

文/鐘華（萍鄉(xiāng)市財政局國庫支付中心）

在我國財政一體化系統(tǒng)啟用背景下，國家在撥付財政項目資金階段，對全面預(yù)算管理工作制定全新程序，即績效目標(biāo)的設(shè)置，要求行政事業(yè)單位制定財政預(yù)算績效目標(biāo)，以績效目標(biāo)為依據(jù)開展單位的全面預(yù)算管理工作。

盡管全新的程序，有助于行政事業(yè)單位開展更加高效、精細化的預(yù)算管理，但全新機制下，部分行政事業(yè)單位對于如何科學(xué)、合理制定績效目標(biāo)仍舊無法準(zhǔn)確掌握，導(dǎo)致其設(shè)置的績效評價無法符合上級部門提出的要求，不僅對撥款進度造成影響，且在一定程度上減弱了績效評價的效果。故行政事業(yè)單位如何設(shè)置績效目標(biāo)的研究，對于推進財政一體化系統(tǒng)發(fā)揮既定作用，推進行政事業(yè)單位提升全面預(yù)算管理水平具有至關(guān)重要的研究價值。

一、預(yù)算績效目標(biāo)概念

預(yù)算績效目標(biāo)，即資金使用單位以其單位事業(yè)發(fā)展需求、職能履行需求為依據(jù)申請資金后，對資金在一定周期內(nèi)所達到的產(chǎn)出與效果加以計劃。預(yù)算績效目標(biāo)，是行政事業(yè)單位、政府部門開展有效預(yù)算績效管理之基本前提，貫穿預(yù)算績效管理從始至終的主線流程，是預(yù)算管理時資金安排、績效跟蹤、績效評價的主要依據(jù)。行政事業(yè)單位、政府部門等財政資金相關(guān)單位，必須深刻認(rèn)識績效目標(biāo)制定在整個全面預(yù)算管理體系下的“龍頭”作用，基于對績效目標(biāo)的合理設(shè)置，以績效目標(biāo)合理引導(dǎo)預(yù)算績效評價工作的開展[1]。

二、行政事業(yè)單位與實施預(yù)算績效目標(biāo)管理的重要性

（一）促進預(yù)算編制的精細化與科學(xué)化

推行行政事業(yè)單位編制預(yù)算績效目標(biāo)，開展績效目標(biāo)管理，根本目的是讓行政事業(yè)單位在設(shè)置具體績效目標(biāo)基礎(chǔ)上，清晰掌握資金如何使用、資金使用需要達到的預(yù)期目標(biāo)。只有支付項目目標(biāo)清晰、合理，實施條件符合單位要求的目標(biāo)，才能獲取財政支持。而行政事業(yè)單位編制明確、可衡量且清晰的績效目標(biāo)，可充分體現(xiàn)出支出項目預(yù)期能夠提供的公共服務(wù)、產(chǎn)品的質(zhì)量、數(shù)量以及產(chǎn)出效果，可顯著推進行政事業(yè)單位預(yù)算編制更加精細化、科學(xué)化[2]。

（二）推動項目支出合理性提升

對行政事業(yè)單位采取預(yù)算績效目標(biāo)管理，能夠通過單位績效目標(biāo)的編制，對后續(xù)支出項目實現(xiàn)有效的衡量、指導(dǎo)，同時可以為制定評價指標(biāo)提供有效的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)。在行政事業(yè)單位確認(rèn)預(yù)算績效目標(biāo)后，可有效約束日常各類項目支出，確保單位高度重視項目實施階段的資金節(jié)約、資金充分利用，自源頭上實現(xiàn)項目支出的管理，并于過程之中實現(xiàn)績效的監(jiān)控，利用預(yù)算績效目標(biāo)保證任何項目均不偏離于合理性[3]。

（三）增強行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理水平

預(yù)算績效目標(biāo)，其本質(zhì)實際上為行政事業(yè)單位明確自身責(zé)任。設(shè)定績效目標(biāo)，可讓單位清晰掌握各個項目實施階段所要獲取的社會、經(jīng)濟效益以及政治效果，不僅可以讓行政事業(yè)單位職能、目標(biāo)得到明確，且能夠有效提升預(yù)算執(zhí)行階段各部門的自我約束力，全面提升預(yù)算績效的管理水平[4]。

三、行政事業(yè)單位設(shè)置績效目標(biāo)設(shè)置研究

（一）行政事業(yè)單位設(shè)置績效目標(biāo)設(shè)置思路

1.加強預(yù)算績效目標(biāo)審核提升目標(biāo)合理性

（1）審核績效目標(biāo)設(shè)置思想

在設(shè)計行政事業(yè)單位財政預(yù)算績效目標(biāo)期間，需審核設(shè)計績效目標(biāo)的部門，是否充分考慮到目標(biāo)設(shè)置的影響因素，即能力、反饋、目標(biāo)承諾與任務(wù)復(fù)雜性。上述四個影響績效目標(biāo)設(shè)置的變量，在對其關(guān)系、強度進行合理調(diào)節(jié)后可讓績效目標(biāo)體現(xiàn)出不同的效果，也決定著其是否具有合理性。首先，能力是制約個體對挑戰(zhàn)作出反應(yīng)的能力，設(shè)置行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)時，個人能力，目標(biāo)設(shè)置必須趨于一致，即目標(biāo)的設(shè)置必須符合行政事業(yè)單位整體、人員的發(fā)展水平與實際資金需求，該思想下可確保績效目標(biāo)設(shè)置更加符合現(xiàn)實價值取向。其次，反饋表示績效目標(biāo)設(shè)置同行政事業(yè)單位對于目標(biāo)成就的反應(yīng)。再次，目標(biāo)承諾，為行政事業(yè)單位個體面向目標(biāo)達到的決心，即目標(biāo)完成期間，單位人員將抱著怎樣的態(tài)度、決心去執(zhí)行預(yù)算。最后，任務(wù)復(fù)雜性，即充分考量績效目標(biāo)編制期間，是否秉持易于執(zhí)行的原則。

審核績效目標(biāo)設(shè)置思想的緣由在于只有充分考量上述思想影響因素，才可秉持正確的思維與態(tài)度實現(xiàn)績效目標(biāo)的設(shè)置。一旦發(fā)現(xiàn)設(shè)置目標(biāo)部位未結(jié)合上述影響因素進行考量，抑或是遺漏某一項因素，則應(yīng)及時要求改正、糾正[5]。

（2）審核績效目標(biāo)設(shè)置內(nèi)容

就績效目標(biāo)設(shè)置內(nèi)容而言，應(yīng)圍繞三個維度進行內(nèi)容的審核。第一，行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置，必須高度符合激勵對象的需求。第二，目標(biāo)設(shè)置的內(nèi)容必須具有具體性，且不可過于煩瑣，目標(biāo)應(yīng)當(dāng)更加接近于行政事業(yè)單位的社會效益、經(jīng)濟效益，且充分考量各部門具體的利益，繼而能夠有效指導(dǎo)行政事業(yè)單位各部門合理執(zhí)行預(yù)算。第三，目標(biāo)難易程度必須適當(dāng)，過于簡單的績效目標(biāo)使得行政事業(yè)單位員工無壓力，反之，難度太大則會為員工帶來巨大壓力，只有尋找二者之間的平衡點，才可確?？冃繕?biāo)發(fā)揮既定作用。

具體而言，在審核行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)階段需對三個關(guān)鍵點加以把握。第一，績效目標(biāo)的審核，必須按照“何人分配資金、何人審核目標(biāo)”的原則，高度明確預(yù)算績效目標(biāo)審核應(yīng)遵循的原則。對于行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)，可由財政部門或是第三方專業(yè)機構(gòu)開展審核，完成審核的預(yù)算績效目標(biāo)，必須提交到財政部門進行備案，且財政部門應(yīng)定期面向完成審核的預(yù)算績效目標(biāo)開展抽樣復(fù)審。第二，預(yù)算績效目標(biāo)審核期間，必須對內(nèi)容整體性、規(guī)劃性、挑戰(zhàn)性進行審核，確保績效目標(biāo)符合新時期下行政事業(yè)單位需求、員工需求，同當(dāng)下行政事業(yè)單位整體支出情況相互匹配，具備可執(zhí)行性，且對于目標(biāo)之間的相關(guān)性、目標(biāo)完整性的審核也必不可少。第三，對行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)的審核結(jié)果開展層級評價，針對不同的績效目標(biāo)采用不同等級加以規(guī)劃，隨后進行評價，確保審核結(jié)果一目了然，充分反映績效目標(biāo)是否滿足合理性要求[6]。

2.拓展績效目標(biāo)評價廣度提升目標(biāo)階段性

在財政部門或第三方部門面向行政事業(yè)單位的預(yù)算績效目標(biāo)進行評價期間，應(yīng)合理擴展績效目標(biāo)評價的廣度，確保目標(biāo)階段性得到保障。此處指出的階段性，即績效目標(biāo)體系下的長期績效目標(biāo)、短期績效目標(biāo)，確保行政事業(yè)單位以目標(biāo)為指導(dǎo)執(zhí)行預(yù)算期間，可以長短結(jié)合的形式實現(xiàn)預(yù)算的統(tǒng)籌管理，減少單位預(yù)算決策階段的隨意性、盲目性，將長遠的目標(biāo)，劃分成為階段性小目標(biāo)，將宏觀目標(biāo)分解為微觀目標(biāo)，將煩瑣目標(biāo)分解為簡單目標(biāo)，且對不同層次預(yù)算績效目標(biāo)分階段、分層次實施，如此將更利于達成預(yù)算績效目標(biāo)。

具體面向行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)開展評價階段，一方面，財政部門或第三方機構(gòu)，應(yīng)形成多目標(biāo)績效評價機制，將評價目標(biāo)設(shè)置為多元化目標(biāo)，避免單一的評價目標(biāo)出現(xiàn)局部性、片面性問題，充分考量績效目標(biāo)的績效構(gòu)成、績效效益，更加全面、客觀地判斷。同時，行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)定型化、定量化要結(jié)合形式的評價，以確?？冃繕?biāo)的設(shè)置可以兼顧財政的節(jié)約與單位的發(fā)展。另一方面，評價行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)，是否實現(xiàn)面向單位的全覆蓋。預(yù)算績效目標(biāo)，除了面向行政事業(yè)單位部門以及財政資金量化指標(biāo)的設(shè)計之外，必須在覆蓋行政事業(yè)單位所有支出維度的同時，制定面向重點預(yù)算項目的績效目標(biāo)，且面向重點項目的預(yù)算目標(biāo)同樣需要細化為長期、短期績效目標(biāo)。

3.加強信息化績效反饋形成績效目標(biāo)反饋機制

在行政事業(yè)單位設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)后，還需制定與績效目標(biāo)配套的反饋機制，且內(nèi)容包括績效目標(biāo)實現(xiàn)過程中的記錄、整理、反饋，從而基于反饋的內(nèi)容在掌握績效目標(biāo)落實情況的同時為下一次績效目標(biāo)的制定提供決策依據(jù)。同績效目標(biāo)相互匹配的反饋機制，應(yīng)當(dāng)具備經(jīng)常性、針對性特征，讓績效目標(biāo)反饋形成動態(tài)化、常態(tài)化機制。與此同時，在績效目標(biāo)配套反饋機制設(shè)計階段，還需加強對行政事業(yè)單位員工積極參與的鼓勵，將績效反饋向單位員工層面集中、下沉。

具體操作階段，在設(shè)置行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)時，應(yīng)依托信息化技術(shù)來加強績效的反饋。目前，財政一體化系統(tǒng)已經(jīng)實施，在財政信息化發(fā)展背景下，行政事業(yè)單位應(yīng)加強對大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，以“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”，復(fù)制財政一體化系統(tǒng)，對績效目標(biāo)執(zhí)行的過程、結(jié)果，員工的反饋內(nèi)容加以總結(jié)，使財政部門時刻了解各行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)的執(zhí)行情況，繼而反映出目標(biāo)實現(xiàn)過程中所存在的各類問題，且有效反映單位預(yù)算績效目標(biāo)是否符合行政事業(yè)單位預(yù)算管理需求，規(guī)避績效目標(biāo)設(shè)置、實施階段的各類風(fēng)險。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置要點

1.針對性設(shè)置

設(shè)定行政事業(yè)單位績效目標(biāo)階段，單位人力資源需面向一名工作員工進行工作能力的測評，以測評標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算績效目標(biāo)制定的依據(jù)。隨后，結(jié)合預(yù)算管理目標(biāo)的分析設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)，在此過程中緊扣《財政支出績效評價管理暫行辦法》中的績效目標(biāo)框架。完成預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置之后，應(yīng)及時開展調(diào)研工作，面向行政事業(yè)單位員工咨詢預(yù)算績效目標(biāo)制定的建議、意見，對預(yù)算績效目標(biāo)進行適當(dāng)調(diào)整、改進，如某部門干部具有較強的預(yù)算管理潛力，因此對該部門績效預(yù)算目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)合理提高要求，繼而在挖掘潛力的同時實現(xiàn)激勵效果。

2.精細化設(shè)置目標(biāo)

行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)需體現(xiàn)出細化性特點。站在我國行政事業(yè)單位工作實踐角度分析，產(chǎn)出、服務(wù)對象滿意度、成本三方面內(nèi)容易于量化。例如面對行政事業(yè)單位采購部門，在設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)期間，應(yīng)細化至采購材料的質(zhì)量、效率、數(shù)量、成本等內(nèi)容。對于難以實現(xiàn)量化的，則應(yīng)當(dāng)使用定性分級、分檔形式加以描述。例如針對社會效益范疇下的“人居環(huán)境是否改善”，可將其采用Likert5分法劃分為五種狀態(tài)，即“明顯改善、有所改善、沒有變化、有所退化、明顯退化”，分級分檔之后，將社會效益績效目標(biāo)最終確立為上述五類狀態(tài)中的其中一種，如項目投資后人居環(huán)境有所改善。

四、行政事業(yè)單位績效目標(biāo)管理建議

（一）加強宣傳，提升預(yù)算績效管理意識

一方面，行政事業(yè)單位應(yīng)在單位內(nèi)部以及直屬單位、部門進行預(yù)算績效管理宣傳、教育工作，通過定期會議，集體培訓(xùn)形式，全面提升預(yù)算單位對于財政預(yù)算目標(biāo)重要性、價值的認(rèn)識。另一方面，行政事業(yè)單位上級政府部門，應(yīng)在互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展背景下，充分基于新媒體、自媒體、政府平臺進行預(yù)算績效管理核心價值觀的傳播，確保行政事業(yè)單位充分認(rèn)識到財政預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)置以及預(yù)算管理為落實我國科學(xué)發(fā)展觀的必然需求，更是體現(xiàn)生產(chǎn)為民、執(zhí)政為民的要求。

此外，應(yīng)在單位與直屬單位加強“績效預(yù)算”實施的推行，積極推進預(yù)算改革，使單位快速適應(yīng)預(yù)算績效的編制、管理，并盡快發(fā)揮出績效目標(biāo)之優(yōu)勢。傳統(tǒng)的財政預(yù)算管理模式，嚴(yán)重缺少內(nèi)在約束的機制，極易造成預(yù)算無法落實到位、財政資金鋪張浪費等問題。但預(yù)算績效管理模式下，圍繞人員、職能以及經(jīng)費的制度安排模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮伯a(chǎn)品——公共產(chǎn)品成本——預(yù)算”的模式，基于面向公共產(chǎn)品的核算進行預(yù)算編制，行政事業(yè)單位可先進行事業(yè)發(fā)展與項目的計劃、規(guī)劃，隨后以職能為依據(jù)編制預(yù)算績效目標(biāo)，且于成本效益分析基礎(chǔ)上，確定事業(yè)單位發(fā)展與項目所需要的資金，繼而實現(xiàn)預(yù)算的編制。

（二）深化單位制度建設(shè)，優(yōu)化績效管理流程

制度建立方面，為促進預(yù)算績效目標(biāo)真正落實，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)地區(qū)財政資金的管理要求、特點，于上級財政部門預(yù)算績效目標(biāo)管理制度下，聯(lián)合政府部門，一并制定符合當(dāng)?shù)匦姓聵I(yè)單位與經(jīng)濟特點的預(yù)算績效目標(biāo)管理規(guī)范、操作辦法，在規(guī)范與辦法中，明確行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)制定的目的、設(shè)計的范圍、管理的程序、執(zhí)行的要求，并將上述內(nèi)容以制度形式加以確認(rèn)，政府選取試點單位，針對規(guī)范、辦法開展試點擴面、穩(wěn)步推進，最終實現(xiàn)政策性制度的全面實施。

（三）充分借助外力，建立績效目標(biāo)管理評審機制

績效目標(biāo)管理階段，為有效促進績效目標(biāo)評審的質(zhì)量，充分反映行政事業(yè)預(yù)算績效目標(biāo)合理性，財政部門應(yīng)盡快形成面向行政事業(yè)單位績效目標(biāo)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)框架，明確應(yīng)具體包含的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，并提出行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)與實際項目的匹配性要求。

此外，財政部門應(yīng)加強實際市場經(jīng)濟情況與其他地區(qū)政府績效目標(biāo)管理經(jīng)驗的整合，對社會資源加以利用，召集不同領(lǐng)域?qū)＜倚纬擅嫦蛐姓聵I(yè)單位績效目標(biāo)的“專家?guī)臁?，且合理組織“第三方”機構(gòu)進行績效目標(biāo)審核，充分借助外力提升行政事業(yè)單位績效目標(biāo)的管理水準(zhǔn)。

五、結(jié)束語

本文就行政事業(yè)單位績效目標(biāo)如何設(shè)置開展研究，自績效目標(biāo)的合理性、階段性以及反饋機制，探討如何編制行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)，同時自績效管理意識、預(yù)算改革、制度建設(shè)、評審機制等方面提出落實預(yù)算績效目標(biāo)的管理建議，我國相關(guān)部門、單位可借鑒本文研究，優(yōu)化對績效目標(biāo)制定工作的落實。盡管我國預(yù)算績效目標(biāo)管理模式起步較晚，但近年來在財政部、地方政府以及行政事業(yè)單位努力之下已經(jīng)取得顯著成就，預(yù)算績效目標(biāo)制定的模式也已被各地行政事業(yè)單位所認(rèn)可。后續(xù)對預(yù)算績效目標(biāo)的管理，應(yīng)探討如何結(jié)合實際環(huán)境，進一步將績效目標(biāo)具體化、詳細化，確保目標(biāo)在層次明確、思路清晰的基礎(chǔ)上不會出現(xiàn)繁雜、冗余的問題，從而進一步發(fā)揮全面預(yù)算管理以及財政一體化系統(tǒng)的優(yōu)勢。