北京城市基層智慧治理的發(fā)展路徑

李 誠

北京市社會科學(xué)院，北京，100101

黨的二十大報告指出，“加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”。黨的十八大以來，北京作為首善之區(qū)，借助5G、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)，不斷推進智慧城市建設(shè)，以數(shù)字化提升城市治理效能。推進城市智慧化轉(zhuǎn)型發(fā)展，是提升城市管理水平和運行效率、增強城市安全韌性的必然要求。梳理北京城市智慧治理的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，北京城市基層社會治理經(jīng)歷了由傳統(tǒng)向現(xiàn)代、由分散向系統(tǒng)、由粗疏向精細的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，北京“兩區(qū)”建設(shè)如火如荼，這對基層社會智慧治理提出了更新、更高的要求。北京城市人口眾多，發(fā)展超前，基層組織種類繁多，在社會城市化進程中出現(xiàn)了許多基層治理難題，亟須以“繡花針”的功夫強化城市治理。如何實現(xiàn)城市智慧治理的效能提升、質(zhì)量提高與滿意度增長，是北京城市智慧治理亟待解決的頂層設(shè)計問題。

一、北京城市基層社會治理的發(fā)展歷程

北京城市治理的歷史最早可追溯至先秦時期的燕國，燕國在薊城設(shè)立“都”進行管理。在元代建立大都城后，城市治理日漸完善。明代，北京城由五城御史進行治安維護與管理。清代，北京城實行內(nèi)、外城分治制度，內(nèi)城由步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門管理，外城則由五城察院治理?！缎脸髼l約》簽訂后，近代城市治理管理制度被引入京城，工巡局、警察廳等機構(gòu)逐漸被人們熟知。可以說，在中華人民共和國成立前，北京城市治理經(jīng)歷了從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，只是這一過程緩慢且曲折。城市治理水平不高，針對突發(fā)事件的應(yīng)對能力不強。

中華人民共和國成立時，北京被確定為新中國的首都。自此，北京城市治理開啟新征程。原有的城市保甲制度被廢棄，城市內(nèi)建立了新的居民組織或居民小組，有的地區(qū)還分為若干居民小組?？傮w上居民小組規(guī)模不大，被定性為群眾性自治組織。1953年，時任北京市委第一書記的彭真同志向毛澤東遞交了《城市應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會》的建議。不久，居委會大量建立，并成為北京城市治理的中堅力量。

黨的十一屆三中全會后，隨著城市事業(yè)單位體制改革，社區(qū)在基層社會治理的作用日益凸顯。2001年，北京召開第二次城市管理工作會議，會議提出了建立新型社區(qū)管理體制的總體構(gòu)想，要求形成“在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府指導(dǎo)下，充分發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢，政府依法行政、社區(qū)依法自治、市場機制充分發(fā)揮作用，政府資源、社會資源與社區(qū)資源整合利用，建立社區(qū)居民共駐、共建、共享的社區(qū)治理模式”[1]。

黨的十八大以來，北京城市基層社會治理呈現(xiàn)出精細化、網(wǎng)格化的新趨勢。2018年，北京市啟動了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的改革，增強了街鎮(zhèn)“吹哨”的能力，不久后出臺的“接訴即辦”政策，進一步將“哨子”交給市民群眾，政府部門“首接負責(zé)”。經(jīng)過幾年的實踐探索，北京逐步建立起一套有針對性的高效基層治理體制。值得一提的是，在強化城市基層治理公眾參與性時，提升智慧城市的“智治力”，成為近年來北京部分地區(qū)基層社會治理的突出發(fā)展方向。參考杭州等城市“城市大腦”的發(fā)展經(jīng)驗，并經(jīng)過新冠肺炎疫情的屢次考驗，“城市大腦”正日益成為京城基層社會治理的重要助推力。

二、北京“城市大腦”的運行經(jīng)驗與問題

城市基層治理考驗的是城市管理者的智慧，如果將城市比作人體，正如人腦是控制行為的中樞神經(jīng)器官一樣，城市同樣需要能進行處理分析信息與判斷操控行為的“大腦”，這便是“城市大腦”的由來?！俺鞘写竽X”的概念最初起源于浙江省會杭州市。杭州城市主要交通圍繞西湖等重點區(qū)域展開，城市道路通行壓力大，早晚高峰擁堵嚴重。“城市大腦”最初便是為緩解杭州的城市交通情況而提出的。2016年，杭州“城市大腦”以交通領(lǐng)域為突破口開始起步，探索利用大數(shù)據(jù)改善城市治理。近年來，“城市大腦”的應(yīng)用場景不斷豐富，已形成十一大系統(tǒng)、48個場景同步推進的良好局面。2020年，新冠肺炎疫情初起之時，杭州市最先啟動了“杭州健康碼”防控措施，并取得良好效果。不久，北京“健康寶”、上?！半S申碼”正式試點上線，形成了疫情防控的第一關(guān)。

“城市大腦”這一擬人化類比，突出的是城市的“智治力”，即城市的智慧治理能力。關(guān)于“城市大腦”的概念內(nèi)涵與外延，目前已有多重論述，總體來看，“城市大腦”是互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)與智慧城市建設(shè)相結(jié)合的產(chǎn)物，是城市級別的復(fù)雜智能系統(tǒng)。“城市大腦”是一個巨大的數(shù)據(jù)共享與處理平臺，利用人工智能技術(shù)，實現(xiàn)城市治理的數(shù)據(jù)共享；通過對全局的實時分析，實現(xiàn)對城市公共資源的優(yōu)化配置?！俺鞘写竽X”以數(shù)據(jù)為核心，依托深度學(xué)習(xí)、科學(xué)算法、智能建模和快速分析，將數(shù)據(jù)分析結(jié)果實時呈現(xiàn)，為政府決策人員提供參考。[2]“城市大腦”具有類生命體的自我學(xué)習(xí)、自我判斷與自我改進的特征，能夠?qū)Τ鞘羞M行感知連接、融合交互，是實現(xiàn)公共資源配置優(yōu)化、公共服務(wù)精準化、城市治理智能化、政府決策科學(xué)化、民生服務(wù)便捷化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群化的智能中樞和新型智能基礎(chǔ)設(shè)施。[3]

（一）北京“城市大腦”的運行經(jīng)驗

北京作為特大城市，“城市大腦”并未在市域范圍內(nèi)完全展開，而是在重點區(qū)域進行試點建設(shè)。北京“城市大腦”目前運行的3個主要區(qū)域分別是海淀區(qū)、朝陽區(qū)以及昌平區(qū)的回龍觀、天通苑地區(qū)（簡稱“回天地區(qū)”）1。不同地區(qū)的“城市大腦”運行邏輯、管理幅度有所差異，其中的基層社會治理也略有不同。海淀區(qū)“城市大腦”建立相對較早，2018年3月，北京海淀區(qū)著手建設(shè)“城市大腦”，2020年底已初步建成。2019年2月，朝陽“城市大腦”啟動試運行。2020年，北京市經(jīng)信局和昌平區(qū)組建“回天地區(qū)”“城市大腦”試點聯(lián)合工作專班，合力推動“回天大腦”建設(shè)。[4]

海淀區(qū)商業(yè)、辦公、交通、居住等高度集中，以傳統(tǒng)方法管理城市，不僅會導(dǎo)致政府管理成本居高不下，也使城市“毛細血管”的管理問題長期突出，造成城市管理人員疲于應(yīng)付。2018年，針對主要交通干道渣土車“橫行”的問題，超過1400套網(wǎng)格圖像高清探頭在海淀區(qū)正式“上崗”，對多種違法行為進行“一鍵式”抓拍，這是海淀區(qū)交通系統(tǒng)“城市大腦”建設(shè)的開端。海淀區(qū)開發(fā)的“城市大腦”綜合系統(tǒng)，整合了區(qū)域內(nèi)各種政務(wù)系統(tǒng)，將各種信息匯集整理，突出一張感知神經(jīng)網(wǎng)、一個智能云平臺、兩個中心（大數(shù)據(jù)中心、AI計算處理中心）、N個新應(yīng)用，綜合運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)，將多個部門的數(shù)據(jù)信息進行實時共享，并對海淀區(qū)內(nèi)公共安全、城市環(huán)境、交通出行、環(huán)保生態(tài)等問題進行智能分析。[5]當(dāng)前，海淀區(qū)開啟了“城市大腦”建設(shè)2.0新時期，“城市大腦”的多重“神經(jīng)元”正在向城區(qū)的各個角落延展。

朝陽區(qū)地域廣闊，不同區(qū)域之間發(fā)展差距較大，朝陽區(qū)的“城市大腦”建設(shè)在朝陽區(qū)信息辦指揮大廳，“城市大腦”大屏幕上包含實時交通、智慧物業(yè)、信用體系、人口數(shù)量和群租房密度等幾個模塊的實時信息。除了可展示全區(qū)情況，還能進行分街鄉(xiāng)的數(shù)據(jù)分析和可視化展示。在數(shù)據(jù)來源方面，朝陽區(qū)“城市大腦”數(shù)據(jù)平臺匯總并綜合了互聯(lián)網(wǎng)公司的資源、通信和市民上報的數(shù)據(jù)等社會數(shù)據(jù)，以期更為快速、精確地提升信息感知力和及時處理能力。

“回天地區(qū)”“城市大腦”起步雖稍晚，但面對基層社會治理的功能取向更明顯。根據(jù)相關(guān)介紹，“回天大腦”目前已形成“1+1+3+N”體系架構(gòu)：“1＋1”即集合現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施與網(wǎng)絡(luò)物聯(lián)網(wǎng)資源，通過北京市經(jīng)信局大數(shù)據(jù)下沉、企業(yè)及社會組織數(shù)據(jù)開放、摸排鎮(zhèn)街社區(qū)數(shù)據(jù)等，形成“數(shù)據(jù)底座”；“3”即大、中、小“三屏聯(lián)動”體系，分別為指揮調(diào)度中心的大屏、鎮(zhèn)街社區(qū)綜合治理平臺的中屏與移動端綜合服務(wù)平臺的小屏。“N”則為“回天大腦”可應(yīng)用的多種場景設(shè)計，目前已完成基層治理、社區(qū)管理和交通出行3個領(lǐng)域9個應(yīng)用場景的建設(shè)。[4]

（二）北京“城市大腦”存在的問題

海淀區(qū)、朝陽區(qū)和昌平“回天地區(qū)”的“城市大腦”建設(shè)一般從現(xiàn)實需求出發(fā)，其中不乏城市基層社會治理面對的具體細致且突出問題，如海淀區(qū)的交通道路“運渣土”問題，朝陽區(qū)的“群租房”問題和昌平“回天地區(qū)”的交通與戶籍管理問題等?！俺鞘写竽X”建設(shè)路徑一般是整合現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)資源，實行政企合作，借助企業(yè)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，整合并統(tǒng)一現(xiàn)有平臺等。這種“城市大腦”的建設(shè)與傳統(tǒng)城市治理相比，基層社會治理水平與治理能力大大提升，然仍有“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的問題。城市基層社會治理是一個復(fù)雜、綜合且需要各方共同發(fā)力才有望解決的問題。目前，三地的“城市大腦”建設(shè)尚有需要完善之處，亟待解決的問題主要有以下3個方面：

其一，“城市大腦”缺乏統(tǒng)籌機制，城市治理的多樣化處理任務(wù)難以協(xié)同。北京建設(shè)的“城市大腦”普遍要求多應(yīng)用場景建設(shè)，但試運行的“城市大腦”最終仍多以具體的“任務(wù)大腦”形式呈現(xiàn)。解決交通擁堵是“城市大腦”建設(shè)的出發(fā)點，也成為“城市大腦”當(dāng)下最主要的業(yè)務(wù)范疇。城市基層治理需要的不僅是網(wǎng)格化管理，還要求應(yīng)用場景實現(xiàn)更廣泛的數(shù)據(jù)融合、業(yè)務(wù)交融等。目前，“城市大腦”的跨部門協(xié)同能力、數(shù)據(jù)融匯處理能力，以及信息一體化水平有待進一步加強?？梢哉f，“城市大腦”應(yīng)用的更多可能性尚未完全展現(xiàn)。

其二，“城市大腦”數(shù)據(jù)資源關(guān)聯(lián)性亟須加強，數(shù)據(jù)共享性有待提升?！俺鞘写竽X”建設(shè)應(yīng)以數(shù)據(jù)的匯聚融合與綜合處理為前提，強調(diào)不同部門之間的數(shù)據(jù)實時關(guān)聯(lián)與信息共享。目前，“城市大腦”要求的政務(wù)、交通、醫(yī)療、教育等實際應(yīng)用場景不同，數(shù)據(jù)內(nèi)容不一，這就導(dǎo)致了不同行業(yè)數(shù)據(jù)融合性不高，匹配度不強?；鶎又卫砩婕安块T、行業(yè)廣泛，由不同管理模式、不同呈現(xiàn)形式的大量數(shù)據(jù)構(gòu)建的“城市大腦”，數(shù)據(jù)“孤島”問題突出，在實際應(yīng)用中難以滿足基層治理的需要。

其三，“城市大腦”的公眾參與度低，“城市大腦”建設(shè)過于重視技術(shù)手段而非設(shè)計目標，采用先進的技術(shù)是北京三區(qū)“城市大腦”建設(shè)的突出目標，強調(diào)多種技術(shù)的整合應(yīng)用是三地“城市大腦”建設(shè)的重點要求，而技術(shù)開發(fā)對象、技術(shù)使用對象、技術(shù)服務(wù)對象則遠不及技術(shù)手段那樣被重視。由于技術(shù)手段的相似性，“城市大腦”建設(shè)的同質(zhì)性和由此引發(fā)的“千城一面”問題也就在所難免。在“城市大腦”建設(shè)及試運行過程中，暴露出了地方對其使用積極性不高、部分地區(qū)重視程度不夠、相關(guān)專業(yè)背景人員稀缺以及“城市大腦”普及度、使用率不高的問題。

三、北京基層社會“智理”的改進路徑

北京基層社會“智理”呼喚更具智能的“城市大腦”，這樣的“城市大腦”應(yīng)是“一網(wǎng)統(tǒng)管”的“城市大腦”，這樣的“城市大腦”應(yīng)像人腦一樣，具有完善的視覺、聽覺、嗅覺等感知系統(tǒng)，并能及時有效地分析數(shù)據(jù)，發(fā)布行動指令。在“城市大腦”應(yīng)對基層社會治理時，可從以下4個方面著手：

首先，加強頂層設(shè)計，優(yōu)化智慧治理相關(guān)的體制機制。整合北京各區(qū)已建立的“城市大腦”，強化各“城市大腦”的互聯(lián)互通機制，改變過去以“管”代“治”的行政思維，將城市的“智治力”由“智慧城管”提升到“智慧治理”。“城市大腦”建設(shè)需要信息化提供數(shù)據(jù)支撐，但“城市大腦”最終是為城市治理服務(wù)，其運行必然涉及民生服務(wù)機制、產(chǎn)業(yè)政策的運行、各部門的權(quán)限職責(zé)等，需要從全局角度進行科學(xué)規(guī)劃以及頂層設(shè)計。北京城市基層社會治理不能簡單依靠“臺賬”進行對賬處理，基層社會治理問題也不存在因行政區(qū)劃歸屬不同而出現(xiàn)“此消彼長”的差異。相關(guān)單位在各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域進行信息化建設(shè)規(guī)劃時，應(yīng)在全市、全區(qū)域的整體規(guī)劃下進行，建設(shè)從高層直達基層的順暢垂直的管理體系，強調(diào)各部門、單位之間的協(xié)調(diào)、合作、整合，避免“城市大腦”查出的信息出現(xiàn)碎片化問題。

其次，完善數(shù)據(jù)管理體系，強化數(shù)據(jù)實時共享。“城市大腦”數(shù)據(jù)體系應(yīng)對城市全域數(shù)據(jù)進行跨部門、跨行政區(qū)域、跨層級全方位的整合，對上傳數(shù)據(jù)進行實時共享，方便不同部門實時調(diào)取、跟蹤相關(guān)數(shù)據(jù)。充分發(fā)揮“城市大腦”的數(shù)據(jù)加工與分析研判功能，將分析結(jié)論同步共享，讓數(shù)據(jù)真正助力城市管理者進行思考、決策，實現(xiàn)對城市的精細化管理和基層社會治理，打通基層社會治理的“最后一公里”。

再次，引入多方共同參與，探索多元化運營方式。北京已有的“城市大腦”建設(shè)以政府投資單一企業(yè)獨立承建與政府投資多家企業(yè)互補共建兩種模式為主。這兩種模式的優(yōu)勢是保證了數(shù)據(jù)上傳與共享應(yīng)用的安全性與完整性。但在處理基層社會治理的多應(yīng)用場景中，往往因開發(fā)技術(shù)手段相似而僅能處理某一類或某幾類問題。未來，可以在“城市大腦”的開發(fā)與建設(shè)中引入產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟共建、國有資本重點控股投資建設(shè)的新模式，匯聚高等院校、研究機構(gòu)等“智力”，給“城市大腦”建設(shè)注入新的活力。要充分激發(fā)市民參與城市基層治理的熱情，及時研判市民需求，做出相應(yīng)政策調(diào)整。

最后，拓展應(yīng)用場景，實現(xiàn)技術(shù)融合，引領(lǐng)城市智能決策?！俺鞘写竽X”以呼應(yīng)市民需求為主線，應(yīng)從目前聚焦的交通管理、應(yīng)急管理、公安管理、市場監(jiān)管、環(huán)境治理出發(fā)，逐步向醫(yī)療養(yǎng)老、教育服務(wù)、基層治理等領(lǐng)域拓展，帶動政府與公眾之間實現(xiàn)更加便捷的互動交流?！俺鞘写竽X”將依托云技術(shù)、人工智能、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等新技術(shù)革新，將智能終端應(yīng)用數(shù)據(jù)服務(wù)政府決策，將移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、實時數(shù)據(jù)以及VR/AR等數(shù)字技術(shù)，在個人智能終端展示，推動城市數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化、城市智能化發(fā)展，為基層社會治理全領(lǐng)域、全要素、全過程服務(wù)。

建筑學(xué)家梁思成曾指出，“城市是一門科學(xué)，它像人體一樣有經(jīng)絡(luò)、脈搏、肌理”。城市的交通、建筑等類似人的脈搏、經(jīng)絡(luò)，以擬人化思維分析城市的組成和發(fā)展，可以幫助城市管理者更有效、更人性化地規(guī)劃城市功能。智慧治理是數(shù)字技術(shù)服務(wù)城市治理的必然趨勢，是實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。“城市大腦”從智慧城市建設(shè)的創(chuàng)新實踐中產(chǎn)生，目前其內(nèi)涵、技術(shù)體系仍在不斷探索、延展的過程中。可以預(yù)見，未來北京“城市大腦”將進一步對接首都發(fā)展需求，打破行政壁壘，根植城市建設(shè)各領(lǐng)域，服務(wù)城市發(fā)展各行業(yè)，帶動基層社會治理不斷向智能化邁進。

注釋：

1. 2021年5月，石景山區(qū)經(jīng)濟和信息化局石景山區(qū)城市大腦運營指揮中心宣布，建設(shè)石景山“城市大腦”項目。