縣域農業(yè)轉移人口的“權利走廊”阻梗及法治暢通路徑

樊浩川，崔 亮，江雪松

（1.江蘇大學法學院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013；2.泗陽縣人民法院，江蘇 泗陽 223800）

一、問題的提出

新型城鎮(zhèn)化加速了農業(yè)人口向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移?！兜谄叽稳珖丝谄詹楣珗蟆凤@示，城鎮(zhèn)人口已增至9.02億，全國的城鎮(zhèn)人口占比已達64.72%[1]。然而，在城鎮(zhèn)人口比重上升的同時，仍存在大量的“進城不落戶”人口。相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2021年的戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為46.7%，人戶分離的流動人口為5.04億[2]。城市和鄉(xiāng)村兩個社會系統(tǒng)相互嵌合，縣域可視為暢通城鄉(xiāng)的微循環(huán)場域，農業(yè)轉移人口在市轄區(qū)（縣域）的人戶分離已然接近1.2億[3]。數(shù)量如此之多，表明縣域農業(yè)轉移人口市民化質量有待提升，農民進城的“權利走廊”并不暢通。

憲法和法律雖然規(guī)定了城鄉(xiāng)居民同權，但在城鎮(zhèn)化進程中會發(fā)現(xiàn)各地實際情況有所不同。某些地區(qū)對農業(yè)轉移人口的落戶政策甚至有違背國家法律之嫌，農民實然權利被迫放棄、應然權利懸而未決，阻滯著市民化的進程。為了進一步了解進城農民應然權利與實然權利之間“權利走廊”的真實情況，筆者在江蘇省D市（縣級市）進行了為期一個月的田野調查，立足當?shù)剞r業(yè)轉移人口現(xiàn)狀，考察當?shù)卮迕襁M城意愿，跟蹤農民進城后權利保障等情況。訪談對象包括當?shù)仄胀ù迕瘢ㄓ绕涫怯幸庠高M城的年輕人）、村干部以及鄉(xiāng)賢等人群。筆者通過調查分析當前的政策、實際執(zhí)行的情況、農民的主觀想法，持續(xù)探索法治保障的路徑。

二、農業(yè)轉移人口不愿放棄的權利

（一）農民“三權”：土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權

農民“三權”是重要的財產權利，也是筆者在調研中發(fā)現(xiàn)的農業(yè)轉移人口最不愿放棄的權利?！叭龣唷彪m然是財產權利，但只能被農村集體經濟組織成員擁有并在本集體成員之間流轉，因而兼具有身份屬性，也是一種資格權。

土地承包權是以農業(yè)生產為目的占有、使用和收益土地的權利，土地的性質是農村用地?！掇r村土地承包法》（2018年修訂）將承包地的產權結構確定為“土地所有權→土地承包經營權→土地經營權”。所有權、承包權、經營權三權分置的目的在于加大力度維護農民的權益，保障農民公平分享土地增值收益。宅基地使用權是農民以家庭為單位，以建設住宅（包括住房、附屬用房以及庭院等）為目的，對集體所有的土地占用和使用所形成的用益物權。宅基地使用權的權利內涵較為復雜，可以作為一個集合概念，“事實上包括涵蓋了農民居住的房子、生活的院落、附屬設施如開挖的水井、建造的地窖以及種植的瓜果樹木的整合”[4]。集體收益分配權是農民個人作為農村集體組織成員，享有對集體收益進行分配的權利。集體收益不僅包括土地征收所獲得的收益，還涵蓋了集體企業(yè)的收益，利用集體資源獲得的利益等。

然而，筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，農業(yè)轉移人口市民化進程中“三權”的權利實質減損首當其沖，而這與國家政策導向和法律規(guī)定不符。2011年2月，《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》中明確規(guī)定：“農民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意愿，不得強制或變相強制收回”[5]?！掇r村土地承包法》第27條、《土地管理法》（2019年修正）第62條和《鄉(xiāng)村振興促進法》（2021年）第55條沿襲了這一立法精神，其核心內容主要表現(xiàn)為“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出權利”“不得以退出權利作為農民進城落戶的條件”?！掇r村土地承包法》《鄉(xiāng)村振興促進法》中“不得”和《土地管理法》中“允許”的表述，在法理上都沒有將退出“三權”作為農民進城落戶應履行的義務。進城農民的“三權”退出必須在“依法、自愿、有償”的情況下進行，不得強迫干預。

可是，各地行政機關和部分村集體組織在實踐中往往違背國家法規(guī)政策，強制收回權利，更有甚者侵吞合法補償，給農民造成了經濟損失和精神損害。調研中發(fā)現(xiàn)，農民一旦進城落戶，部分村集體便強行要求農業(yè)轉移人口簽訂自愿放棄“三權”的承諾書，形成“自愿退出”的形式要件。由此帶來的法律后果便是農民喪失原先享有的農村集體經濟組織的成員身份，集體收益分配權、農村土地承包權和宅基地使用權不同程度被剝奪。以宅基地使用權為例，進城農民也不再完整擁有，使用年限便從永久變?yōu)榱碎L期，房屋只能修繕不得重建，權利還是實質性受到了減損。

所謂“權利的實質性減損”還有一層意思，即實踐中農業(yè)轉移人口在進城落戶后可能減損的權利，并不是一些宣示性權利，而是一些直接帶來經濟利益變化的權利。以農村土地承包經營權以及集體收益分配權觀之，此二權所帶來的經濟利益是最為直觀的，土地的產出、集體收益的分配無不增益了農民的財產，而宅基地使用權帶來的經濟利益則是間接的。相較于城市里價格日漸高昂的商品房，農民獲得宅基地并在此建造房屋的成本更小、性價比更高，節(jié)省花費從另一方面可視為一種財富增值行為，這也是農民進城會考量的因素。

（二）基于農民身份產生的其他財產性權利

2004年，我國開始進行逐步取消農業(yè)稅的試點，到了2006年，農業(yè)稅全面取消，至今農業(yè)稅廢止已逾十多年。在調研中，筆者也未曾發(fā)現(xiàn)農民有其他的稅費負擔，而當前中央每年的惠農補貼高達萬億，接近國家財政支出總額的10%[6]。這些補貼經費經過層層下放，到了基層后以耕地保護補貼、良種補貼、水稻種植補貼、秸稈還田補貼等形式出現(xiàn)，經申報、審核、公示后即以貨幣形式直接獲得。農業(yè)轉移人口一旦在縣城落戶，便無此殊遇，收入直觀地減少。而農業(yè)轉移人口進城區(qū)謀生或創(chuàng)業(yè)，會有較多的稅費成本付出。另外，農業(yè)轉移人口進城之后的收入若達到個人所得稅起征點，必須依法繳納個人所得稅。調研中發(fā)現(xiàn)，農業(yè)轉移人口絕大多數(shù)不愿放棄惠農補貼。

三、農業(yè)轉移人口市民化進程中最期待的權利

（一）勞動權利能否充分實現(xiàn)

勞動就業(yè)乃立身之本，是農業(yè)轉移人口市民化進程中最重要的物質性基礎。縣城較鄉(xiāng)村繁榮，更高水平的經濟發(fā)展使縣城或城市有能力提供更多的就業(yè)崗位。農村中不愿務農或有更高個人發(fā)展需求的農民，以青年農民居多，往往更愿意進城尋找機會以獲得相對更豐厚的收入或是自主創(chuàng)業(yè)。

農業(yè)轉移人口進城類型可分為創(chuàng)業(yè)型、就業(yè)型和無業(yè)型。在國家大力推行“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”政策的背景下，一些縣城也以此為基礎，在高新區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)等區(qū)域內提供更惠民的創(chuàng)業(yè)政策，如稅收優(yōu)惠、無息貸款。此外，亦有不少地區(qū)提供中小企業(yè)孵化基地，降低創(chuàng)業(yè)者辦公場地的支出成本，這些舉措吸引了少數(shù)有經濟基礎、有想法有抱負的農民進城創(chuàng)業(yè)。他們看中了城區(qū)優(yōu)良的基礎設施建設，大大便利了創(chuàng)業(yè)者的商業(yè)貿易以及與客戶的溝通交流。誠然，創(chuàng)業(yè)者為農業(yè)轉移人口中的少數(shù)，也往往是生活相對體面的群體，能力與機遇兼?zhèn)?，才獲得了發(fā)展權的充分實現(xiàn)。僅就這部分群體而言，獲得成功的創(chuàng)業(yè)者的權利尤其是勞動權能夠相對充分地實現(xiàn)，實現(xiàn)了農業(yè)轉移人口市民化的目標，但是創(chuàng)業(yè)失敗者能否回到農村，這是個問題。

作為就業(yè)者的農業(yè)轉移人口由于自身學歷的局限，在擇業(yè)、就業(yè)時不免遭到歧視，在城市中往往從事一些體力性或邊緣性的職業(yè)，職業(yè)晉升途徑較少、發(fā)展空間狹窄。同時，“農業(yè)轉移人口較多進入的行業(yè)的勞動合同簽訂率偏低，甚至仍有拖欠工資的現(xiàn)象，工作時間相對較長，休息權無法正常保障”[7]146-147。眾多農業(yè)轉移人口就業(yè)者面臨著勞動權利不能充分保障，且有所減損，與轉移前的期望值不太相符。

至于農業(yè)轉移人口中的無業(yè)者，有些是能力不足、技能不足的就業(yè)困難人員，有些則是不愿正常就業(yè)、只想不勞而獲的無業(yè)游民。他們一般游走城市邊緣，具體表現(xiàn)為無固定工作且無固定收入。近年來，疫情防控形勢普遍嚴峻，他們的生存權甚至都無法得到保障，其勞動權利顯著不足。

筆者在D市調研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農業(yè)轉移人口進入城區(qū)民營企業(yè)工作，職業(yè)活動形式以體力勞動、半技術半體力為主，約一半的人為普通工人或服務員?？傮w而言，縣域層面農業(yè)轉移人口的勞動權未能充分實現(xiàn)、發(fā)展權受限。

（二）醫(yī)療保障權利能否較好實現(xiàn)

醫(yī)療條件較好的醫(yī)院通常選址于人口密度較高的城鎮(zhèn)，借助地理位置優(yōu)勢得以吸引高學歷、高水平人才的加入并保障其薪資、職業(yè)發(fā)展待遇，進而推動整體醫(yī)療水平的提高，從而進入了相對良性的循環(huán)。但農村的衛(wèi)生院、衛(wèi)生所則陷入了被動的境地，且人才外流現(xiàn)象嚴重。

一直以來，農村的醫(yī)療設施條件、醫(yī)療救治水平都弱于縣城。農村居民的人均醫(yī)療保健支出始終低于城鎮(zhèn)居民，農村醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)和每萬人醫(yī)療機構床位數(shù)雖然處于上升態(tài)勢，但每萬人醫(yī)療機構床位數(shù)和城市依然有很大的差距，且此情勢非一朝一夕可更改。尤其令農民不安的是，農村醫(yī)療急救條件遠不能與城區(qū)相比。農村居民居住較為分散，人口密度遠不及城市，故路網規(guī)劃、市政設施相較落后，一旦出現(xiàn)緊急情況，在路程上耗費的時間過長易耽誤救援的黃金時間，急救效果不理想。縱使偶有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)會設置急救分中心或急救站，但遠不及城市的應急能力。因此，許多農業(yè)轉移人口期待進城能得以保障自身的健康及降低疾病引來的風險。

（三）受教育權的代際實現(xiàn)

農業(yè)轉移人口進城有著策略性的價值權衡，在家庭未成年子女接受基礎教育問題上，縱使農業(yè)轉移人口明知進城會帶來較多的經濟付出，包含財產性權利的減損，但他們依然義無反顧邁出轉移大步，爭取以最小的落戶成本實現(xiàn)代際教育權利的可期待。揆諸調研的結果，農業(yè)轉移人口價值權衡的核心，在于期待進城后能夠為子女提供更高的教育質量與更好的教育機會。

首先，現(xiàn)階段大部分中青年農村居民也都是改革開放之后出生并成長起來的。他們囿于各種原因，自身接受教育的層次不高，在擇業(yè)、就業(yè)之時受到了明顯的差別待遇。這種同齡段的社會階層分化深深刺激著中青年農民，進而寄希望于下一代的子女。他們希望子女能夠吸取教訓，接受教育并得到發(fā)展，謀求更好的出路。

其次，城區(qū)教育環(huán)境更優(yōu)。就優(yōu)質教育資源的分布狀況而言，城區(qū)要優(yōu)于農村，重點學校一般都集中在經濟條件比農村更好的縣城?？h域內重點學校的光環(huán)往往會帶來更豐厚的教育經費投入，吸引更優(yōu)秀的教學人才。近些年來，雖然城鄉(xiāng)間的教育差距在逐步縮小，但無論是硬件設施還是師資力量，城區(qū)學校顯著更勝一籌。

再次，農村的街坊四鄰互相熟識，常見面串門并侃論家常，從心理上更易形成效仿。調研中發(fā)現(xiàn)，一戶農家將子女送入縣城讀書，周圍的鄰居、親友往往不甘落后，也紛紛效仿遷入城區(qū)，希冀子女接受更好的教育。爾后此種現(xiàn)象愈演愈烈，逐步蔓延全村乃至全鎮(zhèn)。甚至在與城區(qū)地理位置較近的農村已然出現(xiàn)了中小學“空心化”，大部分生源流失至城區(qū)，教學班過少甚至師生比例倒掛。

最后，也是決定農民為子女教育進城的最重要的原因，即為當前的招生入學政策。依據(jù)《義務教育法》第12條，地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。而農民子女的戶籍所在地都在農村，若想進城入學，只得在城市購房并遷移戶口。因此，當前出現(xiàn)了子女隨監(jiān)護人的戶籍同時入城的現(xiàn)象，原先的農民此時也轉變?yōu)榱宿r業(yè)轉移人口。

隨著知識經濟的到來，農民的考慮也逐漸周全。若是農業(yè)轉移人口的下一代接受優(yōu)良的教育，就有機會得到更全面的發(fā)展，在未來的就業(yè)也許能獲得更強的競爭力，從而得到較高的經濟回報乃至社會回報。比如子女的高學歷可兌換為高薪酬，這可以視作對農業(yè)轉移人口前期割舍權利減損及其衍生的經濟利益損失的替代償付。雖然農業(yè)轉移人口并不會因此直接獲利，但是以整個家庭作為一個完整的單元體來看，所獲得的利益在增加，且發(fā)展前景向好。教育所具有的即時和延時的價值就在于其不單單有立竿見影的效果，同時也貫穿于個體一生發(fā)展的始終，早期教育打下的基礎如草蛇灰線，伏脈千里，在未來的成就中足以彰顯。所以，有相當一部分農業(yè)轉移人口寧愿以自己的權利受損來換取家庭未成年子女的教育權與發(fā)展權的代際實現(xiàn)。權利的代際流動是雙向的、可期待的，也可定性為一種權利置換與替代的方式。農業(yè)轉移人口并不暢通的“權利走廊”，在重視教育的農村家庭中獲得了可能的代際實現(xiàn)。

四、暢通農業(yè)轉移人口“權利走廊”的法治思路

雖然教育權代際實現(xiàn)，可以替代滿足部分農業(yè)轉移人口“權利走廊”阻滯。但是，這并不意味著可以對農業(yè)轉移人口原有權利受損以及現(xiàn)有權利無法充分實現(xiàn)的現(xiàn)象置若罔聞。農業(yè)轉移人口的二代、三代能充分實現(xiàn)受教育權僅僅是一個理想化的狀態(tài)，具有一定的概率性，而實際上個人發(fā)展受到諸多因素的影響，譬如遺傳基因、主觀能動性等，并非人人皆能通過讀書改變命運。一旦設想與現(xiàn)實之間存在差距，農業(yè)轉移人口難免心生怨言，長此以往易滋生社會矛盾。所以，針對上述問題與矛盾，要以農業(yè)轉移人口為主體，了解他們的心中所想，解決其問題，滿足其合理需求，將那些存在于條文之中的應然權利轉化為他們所能真切感受得到的實然權利，讓法治發(fā)展的成果由人民共享。

（一）貫徹現(xiàn)行法律，在執(zhí)法層面制定細則并具體優(yōu)化

《鄉(xiāng)村振興促進法》自2021年6月施行以來，宣示性效果較好，但仍缺乏執(zhí)行層面的實施細則和地方配套規(guī)定。以“有償退出宅基地”為例，“有償”的體現(xiàn)方式、補貼標準與尺度仍不明晰，在地區(qū)與地區(qū)之間存在較大的差別，因此應盡快出臺并公開對有償退出宅基地補貼政策的規(guī)范性文件，需要分別對宅基地退出補償、舊房拆除補貼、進城購房獎勵、養(yǎng)老保險補貼等方面進行分類別、精細化地制定細則。農業(yè)轉移人口獲得“三權”退出補償，無論是貨幣形式還是其他補償方式，都必須有章可循。規(guī)范性文件應當進行合法性審查，應當避免行政機關過多的自由裁量，以防止腐敗滋生、損害公平之事發(fā)生。此外，國家仍須規(guī)范各地的行政行為，防止公權力的不當濫用，尊重農業(yè)轉移人口的主觀意愿，維護他們的財產權利。因此，需要針對違背《鄉(xiāng)村振興促進法》的行為建立系統(tǒng)的問責機制，對于濫用權力的行為進行懲罰，相關經辦人須承擔必要的不利后果。同時，建立完善的專項救濟和補償制度，賦予農業(yè)轉移人口依法申訴的權利和途徑以減少自身利益的損失。

（二）淡化戶籍作用，推進居住證功能充分發(fā)揮

一直以來，由于我國的國情與歷史因素，形成了以城鄉(xiāng)二元結構為框架的戶籍制度，因而產生了勞動力市場分割、就業(yè)歧視、身份差別性的福利和公共服務體制。調研中發(fā)現(xiàn)，目前城市規(guī)模與落戶門檻之間呈現(xiàn)正相關關系，超大或特大城市的落戶門檻在實質提升，而以縣域為主的中小規(guī)模城市落戶門檻在逐漸降低。有學者基于2014－2016年國內120個城市的落戶門檻指數(shù)與2017年流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，實證分析后發(fā)現(xiàn)“降低城市落戶門檻會顯著提升農村流動人口的創(chuàng)業(yè)概率，且對生存型創(chuàng)業(yè)的促進作用尤為明顯”[8]。然而，戶籍制度是城鎮(zhèn)化進程中進行公共產品配置的重要工具，對城鄉(xiāng)基礎教育資源配置產生實質性影響。依據(jù)戶籍就近入學，看似公平，但在縣域之內實質阻滯了農民家庭子女無成本、無差別享受城區(qū)優(yōu)質教育。

當前的村集體成員資格以戶籍為依據(jù)，而戶籍與成員資格的聯(lián)系與變動在規(guī)定上混亂、執(zhí)法上任性，牽一發(fā)而動全身，因而需要整體把握，以系統(tǒng)優(yōu)化的方法推進改革。目前，人口的流動已非同往日，戶籍地與經常居所地并不能畫上等號，使用戶籍限制人口的行為力不從心也不可取。因此，戶籍的社會治理功能需要淡化，在消解城鄉(xiāng)二元結構的同時，逐步縮小、取消因戶籍的不同而造成的差別性待遇。

淡化戶籍功能的同時，應推動居住證的應用。居住證的使用范圍不應局限于基本的公共服務，應不斷完善并豐富其權利內涵，推動居住證持有者與該地戶籍擁有者享受平等的、無差別的待遇與福利。以農業(yè)轉移人口子女接受教育為視角，便體現(xiàn)為入學之時僅需提供經常居住于該地的相關證明，而監(jiān)護人與子女不必將戶籍從鄉(xiāng)下遷入城區(qū)。這樣不僅使得農業(yè)轉移人口子女的受教育權充分實現(xiàn)，同時原先的依據(jù)農村集體組織身份享有的權利也并不會被剝奪。在杭州等地區(qū)，當?shù)亟逃块T已開始推行積分入學政策,依據(jù)家長一方的居住證積分安排入學[9]。

（三）賦予農業(yè)轉移人口一定期限的特殊待遇

當農業(yè)轉移人口剛剛落戶于城區(qū)時，就業(yè)必然是其安身立命之基，也是新市民未來能夠在城區(qū)中站穩(wěn)腳跟的物質保障。全國縣域經濟發(fā)展尚不均衡亦不充分，既要保障城鎮(zhèn)居民就業(yè)，也應給予農業(yè)轉移人口力所能及的幫扶。

一是幫助農業(yè)轉移人口進行職業(yè)短期及長遠規(guī)劃，使其就業(yè)和升職穩(wěn)定中有上升，充分實現(xiàn)個人的發(fā)展權利。同時，對于農業(yè)轉移人口的創(chuàng)業(yè)要格外加大扶持力度，政府財政可以加大對創(chuàng)業(yè)的補貼力度。對于創(chuàng)業(yè)者，應當在合理的框架下盡可能地為其提供稅收減免和貸款優(yōu)惠的政策，放寬富民創(chuàng)業(yè)擔保貸款的申請門檻，在一定基礎利率的范圍內，財政可采取全額貼息、部分貼息或是免息的措施，鼓勵他們大膽創(chuàng)業(yè)。對于那些創(chuàng)業(yè)成功、帶動他人創(chuàng)業(yè)或者就業(yè)的模范，也應當給予嘉獎和一定的物質獎勵。還可以改革勞動力市場和擴大職業(yè)技能培訓，依據(jù)農業(yè)轉移人口職業(yè)意向進行針對性的技能培訓，使培訓不流于形式，落到實處。

二是對于侵犯農業(yè)轉移人口合法勞動權益的行為，應當在原有規(guī)定的基礎上加大懲處力度。農業(yè)轉移人口作為新市民相較于城區(qū)的原有居民，在就業(yè)時易遭受不公的待遇，一些用人單位往往也會恃強凌弱。因此，政府必須嚴肅處理不按時發(fā)放工資、不提供必要的勞動安全保護、不繳納社保等違法行為，給予農業(yè)轉移人口充分的救濟權利和途徑。行政機關在受理申訴的單位可以開設專門窗口，特事特辦，減少農業(yè)轉移人口維權的成本，有力地保障其合法權益。

（四）設立過渡期，為農業(yè)轉移人口提供權利選擇的機會

并非所有農業(yè)轉移人口在進城后均能適應城區(qū)中的生活與節(jié)奏，往往也會有一部分人在城區(qū)中努力奮斗一段時間后，就業(yè)、創(chuàng)業(yè)并未達到其理想狀態(tài)，此時應當允許其返回農村。而調研中發(fā)現(xiàn)，戶籍轉移進城易，轉移回村難。在現(xiàn)行的實際執(zhí)行過程中，常常有農業(yè)轉移人口返鄉(xiāng)重新落戶卻被拒之門外的案例，這不利于社會穩(wěn)定?！稗r民在農村有土地，進城失敗仍可以返回農村，就可使得中國勞動力市場具有巨大的伸縮彈性和弱抗爭性，進城農民成為中國現(xiàn)代化中最為積極活躍的建設性力量”[10]62。

筆者認為在農業(yè)轉移人口落戶城市后設立一段時間為過渡期，是一種較為穩(wěn)妥的方案。比如設置以五年為限的過渡期，在此期間縱使其已經自愿有償?shù)赝顺隽嗽械臋嗬?，但仍然可以不受限制地、自由地選擇是留在城市還是返回農村。對于此前生效的行為在一定限度內，在遵循公平誠信原則的前提下，農業(yè)轉移人口享有一定的撤銷權。在此情況下，那些在城市中無法扎根、無法穩(wěn)定生活的農業(yè)轉移人口便可以依法返鄉(xiāng)，由此保障其最基本的生存權。這也體現(xiàn)了《鄉(xiāng)村振興促進法》的立法原則，即堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿。賦予農業(yè)轉移人口自主選擇的權利，由其自由取舍、權衡自己未來的發(fā)展方向與目標，也充分地體現(xiàn)了人民當家作主作為民主政治的本質特征。

過渡期內必須保證農業(yè)轉移人口的原有權利不動搖、不變更，依法尊重農業(yè)轉移人口的真實意愿。當前學界對土地承包經營權“三權分置”的討論仁者見仁，智者見智，但基本的共識是將土地承包經營權中能夠進行市場交易、具有使用價值和交換價值的權能分離出來。土地承包經營權可以分離為農戶承包權與土地經營權這兩種獨立權利形態(tài)，促使其變遷為集體所有權、農戶承包權和土地經營權的“三元產權結構”。由此，農業(yè)轉移人口便可在進城務工時流轉合理期限（與過渡期相對應）的土地經營權，且依法獲得因流轉而產生的收益。同時，若是農業(yè)轉移人口行使反悔權后重歸鄉(xiāng)里，應當允許其自由選擇是否繼續(xù)將土地經營權進行流轉或是收回土地經營權，繼而自己從事農業(yè)勞動，從而保障其最基本的生存權。

五、結 語

三農問題是中國式現(xiàn)代化之基，因而要堅持不斷深化農村改革，激發(fā)農村發(fā)展新活力，切實保障農民的利益。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與《鄉(xiāng)村振興促進法》的深入實施，需要傾聽和尊重農民的想法，不能為了便于管理，漠視其權利。共同富裕從城鄉(xiāng)二元角度理解，是城富帶動鄉(xiāng)富。城鎮(zhèn)化來自人口的集中，中國傳統(tǒng)的農耕文明決定了城鎮(zhèn)居民的祖祖輩輩皆來自農村。尊重農村，尊重農民，尊重農業(yè)轉移人口是不忘初心，不忘本。中國的新型城鎮(zhèn)化應當從縣域展開，切實保障農業(yè)轉移人口進城后的落戶、就業(yè)、社會保障等方面獲得持續(xù)優(yōu)化?！皺嗬呃取睉敿{入法治軌道加以暢通，確保經濟社會發(fā)展成果由全民共享。