行政規(guī)范性文件合法性審核疏議
——以甘肅省蘭州市為例

甘肅省蘭州市司法局

行政規(guī)范性文件具有靈活性、多樣性的特點(diǎn)，可以及時(shí)有效解決政府行政管理中出現(xiàn)的新情況、新問題，克服和彌補(bǔ)法律法規(guī)的滯后性缺陷。然而，部分行政規(guī)范性文件的出臺(tái)，雖以一定的形式獲得了權(quán)威性和公信力，但其內(nèi)容卻損害了相對(duì)人合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。因此行政規(guī)范性文件在出臺(tái)之前，嚴(yán)格的合法性審核，對(duì)于確保文件的合法性、有效性，具有十分重要的意義。

近些年來，隨著法治政府建設(shè)的加快推進(jìn)，合法性審核作為行政規(guī)范性文件制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，已經(jīng)在各級(jí)行政機(jī)關(guān)形成共識(shí)，并逐漸成為各級(jí)司法行政部門的重要工作內(nèi)容。據(jù)此，本文以行政規(guī)范性文件的合法性審核為研究對(duì)象，分析我國行政規(guī)范性文件合法性審核現(xiàn)狀，指出合法性審核面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并以甘肅省蘭州市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，提出完善本地行政規(guī)范性文件合法性審核的路徑，為合法性審核提供地方方案，提升合法性審核效能，提高法治化治理水平。

一、行政規(guī)范性文件合法性審核的現(xiàn)狀

為了確保行政規(guī)范性文件的合法、有效，中央、地方逐步加大對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督和審核的力度，通過建立相應(yīng)的審核機(jī)制，降低行政規(guī)范性文件可能附帶的法律風(fēng)險(xiǎn)。特別是2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》①中共中央、國務(wù)院：《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-12/28/content_5028323.htm，最后訪問時(shí)間為2022年12月4日。，2018年國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（以下簡稱《通知》）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）②國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-05/31/content_5295104.htm，最后訪問時(shí)間為2022年12月4日；國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5355469.htm，最后訪問時(shí)間為2022年12月4日。，基本上構(gòu)建了我國行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理的基礎(chǔ)性框架，初步形成了對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核的工作機(jī)制，合法性審核也成為制定行政規(guī)范性文件的關(guān)鍵一環(huán)和必經(jīng)程序。隨后，各省、市也陸續(xù)制定或修訂原有規(guī)定以期更加符合本地發(fā)展實(shí)際。甘肅省于2021年公布的《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》也強(qiáng)調(diào)，合法性審核是行政規(guī)范性文件集體討論決策前的必經(jīng)程序，其目的在于防止行政規(guī)范性文件違法、違程序、違權(quán)限侵害公民合法權(quán)益、損害公共利益。③甘肅省人民政府：《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》，https://www.linxia.gov.cn/lxz/zwgk/fdzdgknr/lzyj/gfxwj/art/2022/art_8fe23bc5 596f461e923f1964eddd5bde.html，最后訪問時(shí)間為2022年12月4日。

相較于其他省會(huì)城市，蘭州市較早地啟動(dòng)了合法性審核工作，2005年獨(dú)立設(shè)置了合法性審核機(jī)構(gòu)。2008年出臺(tái)的《蘭州市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，以市級(jí)地方政府規(guī)章形式率先提出合法性審查的工作要求。④蘭州市人民政府：《蘭州市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，http://cgzfj.lanzhou.gov.cn/art/2017/8/23/art_6246_396127.html，最后訪問時(shí)間為2022年12月4日。2013年印發(fā)的《蘭州市人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)行行政規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”和有效期制度的通知》規(guī)定，起草階段行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)經(jīng)部門法制機(jī)構(gòu)審查，公布之前應(yīng)當(dāng)送政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，同時(shí)在全省首家全國首批施行行政規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布的“三統(tǒng)一”制度。⑤蘭州市人民政府：《蘭州市人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)行行政規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”和有效期制度的通知》，http://www.lanzhou.gov.cn/art/2013/8/28/art_15334_903816.html，最后訪問時(shí)間為2023年1月12日。2016年修訂的《蘭州市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，明確了合法性審查的內(nèi)容和程序，規(guī)定未經(jīng)合法性審查的行政規(guī)范性文件不得提交決策機(jī)關(guān)討論。在此基礎(chǔ)上，蘭州市也注重對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備的建設(shè)。特別是在2019年機(jī)構(gòu)改革之后，蘭州市司法局在人員、編制都極為短缺的情況下，仍然保留了單獨(dú)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政規(guī)范性文件的合法性審核，同時(shí)以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、教育背景、專業(yè)資質(zhì)等準(zhǔn)入條件配備審核人員，提升了審核人員的工作能力和法治水平。當(dāng)遇有重大疑難復(fù)雜事項(xiàng)時(shí)，通過專項(xiàng)調(diào)查，征求法律顧問、法學(xué)專家、行業(yè)專家意見，舉行聽證會(huì)、論證會(huì)等多種方式，提升審核意見的科學(xué)性、合理性和有效性。

近年來，蘭州市行政規(guī)范性文件較好地保障了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法治化運(yùn)行，同時(shí)提升了政府治理的法治化水平，未出現(xiàn)被審判機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)違法，或經(jīng)投訴舉報(bào)、新聞媒體披露發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)情形的行政規(guī)范性文件。實(shí)踐證明，通過合法性審核機(jī)制的運(yùn)行，不僅從形式上彰顯了行政規(guī)范性文件的合法性、民主性和合理性，⑥劉權(quán)：《論行政規(guī)范性文件的事前合法性審查》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2014年第2期。提升了行政規(guī)范性文件的效力，也在實(shí)質(zhì)上確保了行政行為的規(guī)范性，減少因行政規(guī)范性文件的執(zhí)行引發(fā)的行政糾紛，有助于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公信力，展現(xiàn)法治政府的先導(dǎo)和示范作用。

二、行政規(guī)范性文件合法性審核面臨的現(xiàn)實(shí)困境

首先，中央和地方雖然都相繼出臺(tái)了有關(guān)行政規(guī)范性文件合法性審核的規(guī)定，但是僅對(duì)行政規(guī)范性文件的制定程序進(jìn)行了明確。由于行政管理涉及面廣，不同領(lǐng)域、不同地域管理方式方法各異，尚未出臺(tái)具體統(tǒng)一的實(shí)體合法性審核標(biāo)準(zhǔn)。其次，除了與相關(guān)上位法律法規(guī)、文件進(jìn)行文字性比對(duì)的審核方式外，在應(yīng)對(duì)社會(huì)治理中出現(xiàn)的新情況、新問題時(shí)，審核人員更需要對(duì)法律原則、上位法的邏輯，有著較為深刻的法律認(rèn)知，但在實(shí)踐中，審核人員很難達(dá)到此等法律素養(yǎng)。最后，《通知》和《意見》雖然對(duì)違法行政規(guī)范性文件的責(zé)任追究進(jìn)行了規(guī)定，卻依然存在追責(zé)制度不明確、配套制度不完備、監(jiān)督渠道不充分等監(jiān)督體系不完善問題。可見，行政規(guī)范性文件合法性審核工作依然面臨審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、審核力量薄弱、監(jiān)督體系不夠完善的困境。

（一）審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

基于行政規(guī)范性文件專業(yè)、復(fù)雜、領(lǐng)域廣泛的特性，注定很難指定具體統(tǒng)一的實(shí)體審核標(biāo)準(zhǔn)。在審核時(shí)，不僅要求從程序上對(duì)行政規(guī)范性文件的制定過程進(jìn)行監(jiān)督，還要從實(shí)體上對(duì)文件的內(nèi)容進(jìn)行審核。此外，針對(duì)不同行業(yè)的需要，也應(yīng)采用不同的審核方法，并從不同的審核視角審視同一行業(yè)不同階段的發(fā)展需求。特別是對(duì)于近年來優(yōu)化營商環(huán)境、“放管服”改革、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域內(nèi)制定的行政規(guī)范性文件，若僅依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，使用傳統(tǒng)的審核模式對(duì)其進(jìn)行合法性審核，很難達(dá)到行政管理的預(yù)期。

根據(jù)《意見》⑦國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5355469.htm，最后訪問時(shí)間為2022年12月4日。，合法性審核的內(nèi)容包括以下事項(xiàng)：第一，制定主體是否合法；第二，是否超越制定機(jī)關(guān)法定職權(quán)；第三，內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定；第四，是否違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)等事項(xiàng)；第五，是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形；第六，是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權(quán)力或者減少本單位法定職責(zé)的情形；第七，是否違反規(guī)范性文件制定程序。對(duì)于上述審核標(biāo)準(zhǔn)中的第一、第二、第四及第七項(xiàng)內(nèi)容，在實(shí)際審核中通過簡單的文字比對(duì)，即可得出較為客觀且一致的審核結(jié)論。但是對(duì)于上述審核標(biāo)準(zhǔn)中的第三、第五及第六項(xiàng)內(nèi)容，上位法并未給出具體的參照準(zhǔn)則。此外，對(duì)于上位法概括性的授權(quán)于地方人民政府的條款，可否作為此處的“法律、法規(guī)依據(jù)”也尚有爭議，并可能由此產(chǎn)生兩種截然不同的審核結(jié)論。在缺失明確審核標(biāo)準(zhǔn)的情形下，更難判斷減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或增加其義務(wù)的行政規(guī)范性文件是否存在相應(yīng)的法律、法規(guī)依據(jù)。

（二）審核力量薄弱

相較于地方性法規(guī)和政府規(guī)章，行政規(guī)范性文件具有制定周期短、程序簡單、形式靈活多樣的特點(diǎn)，制定行政規(guī)范性文件逐漸成為地方人民政府在日常行政管理中高頻次使用的行政方式，與此同時(shí)，也增加了行政部門對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核的工作需求。在應(yīng)對(duì)社會(huì)治理中出現(xiàn)的新情況、新問題時(shí)，以往簡單的文字比對(duì)式的審核方式已經(jīng)不能滿足新態(tài)勢下的工作需求，審核人員不僅要具備豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、良好的專業(yè)背景、扎實(shí)的理論功底，同時(shí)要熟悉法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域，還要有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)穆殬I(yè)操守、踏實(shí)的工作作風(fēng)、牢固的宗旨意識(shí)，以便于在審核工作中既能保證法治的統(tǒng)一，又能綜合考量本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公共利益和人民群眾權(quán)益，既能兼顧法治和社會(huì)發(fā)展的需要，又能實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的統(tǒng)一。

作為公權(quán)力的運(yùn)行方式，行政規(guī)范性文件的合法性審核始終處于較為源頭且核心的位置。然而，中央、地方尚未對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審核工作中審核人員的數(shù)量、從業(yè)經(jīng)歷、專業(yè)背景和從業(yè)資質(zhì)等要素做準(zhǔn)入限制。而在相同的行政管理領(lǐng)域內(nèi)，行政規(guī)范性文件合法性審核部門的從業(yè)人員，較同級(jí)別復(fù)議機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的數(shù)量、專業(yè)背景、從業(yè)資質(zhì)等都相差甚遠(yuǎn)。

實(shí)體審核標(biāo)準(zhǔn)的缺失，加之審核人員力量薄弱、專業(yè)能力不足、人員結(jié)構(gòu)不合理、人員流動(dòng)性較強(qiáng)等因素，導(dǎo)致審核中部分工作人員存在重業(yè)務(wù)輕理論、就法律論法律、就事實(shí)論事實(shí)的問題，無法精準(zhǔn)地將法治保障與社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，在保證法治統(tǒng)一和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面失之偏頗，形成較為片面的合法性審核意見。部分工作人員還存在解決具體問題和審核實(shí)務(wù)契合度不高，單方面強(qiáng)調(diào)法律效果，導(dǎo)致社會(huì)效果過低、實(shí)踐操作性不強(qiáng)的問題。

（三）監(jiān)督體系不夠完善

完善的監(jiān)督體系是行政規(guī)范性文件合法性審核工作有序進(jìn)行的有力保障。首先，切實(shí)有效的追責(zé)制度，在很大程度上減少了行政規(guī)范性文件潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)。雖然《通知》和《意見》對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督責(zé)任作出了規(guī)定，但多將責(zé)任歸于審核部門的主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人，較少涉及起草部門、論證部門和決策機(jī)關(guān)。承擔(dān)責(zé)任方式的規(guī)定也較為模糊，與紀(jì)檢監(jiān)察責(zé)任追究體系缺乏相應(yīng)的銜接機(jī)制。責(zé)任追究的啟動(dòng)形式也較為單一，承擔(dān)責(zé)任的具體情形更是無跡可循?！陡拭C省行政規(guī)范性文件管理辦法》雖然把責(zé)任主體由制定機(jī)關(guān)延伸至起草部門，規(guī)定了承擔(dān)責(zé)任的具體情形，但是并未明確追責(zé)主體。⑧甘肅省人民政府：《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》，https://www.linxia.gov.cn/lxz/zwgk/fdzdgknr/lzyj/gfxwj/art/2022/art_8fe23bc5 596f461e923f1964eddd5bde.html，最后訪問時(shí)間為2022年12月4日。因此，在實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)對(duì)相應(yīng)主體法律責(zé)任的追究，這顯然不利于對(duì)行政規(guī)范性文件合法性的保障及行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)。

其次，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，黨政聯(lián)合發(fā)文已成為新時(shí)代治國理政的重要方式。對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文中的行政規(guī)范性條款，因缺少與之銜接的合法性審核機(jī)制，不同機(jī)構(gòu)出具的審核意見互相矛盾，減弱了合法性審核的效能。

再次，行政規(guī)范性文件合法性審核是對(duì)行政規(guī)范性文件制定工作先行的監(jiān)督，相較于此，同級(jí)人大在行政規(guī)范性文件印發(fā)后進(jìn)行的備案審查，以及司法機(jī)關(guān)受理行政訴訟時(shí)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行的附帶性審查，都具有一定的滯后性，難以及時(shí)糾正行政規(guī)范性文件隱藏的法律風(fēng)險(xiǎn)，甚至造成侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益和社會(huì)公共利益的嚴(yán)重后果。正是因?yàn)槿鄙倥c備案審查和司法審查相配套的監(jiān)督銜接機(jī)制，導(dǎo)致行政規(guī)范性文件穩(wěn)定性弱，加大了規(guī)范性文件的法律風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)生行政爭議的可能。

此外，行政規(guī)范性文件合法性審核作為行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的內(nèi)部監(jiān)督方式，其公眾知曉度和參與度較低，社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督相對(duì)滯后，與司法監(jiān)督也缺乏有效的銜接機(jī)制。正是由于合法性審核工作中監(jiān)督體系的不完備，才在一定程度上導(dǎo)致行政規(guī)范性文件違反上位法規(guī)定的情形屢禁不止，而依據(jù)違法的行政規(guī)范性文件侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益的情況也時(shí)有發(fā)生。⑨張琍俊：《行政規(guī)范性文件合法性審查研究》，上海交通大學(xué)2015年法學(xué)碩士論文。

最后，作為推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要抓手，法治建設(shè)績效考評(píng)體系雖然設(shè)定了行政規(guī)范性文件指標(biāo)內(nèi)容，也確定了相應(yīng)的分值，但是由于考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，操作性較弱，在實(shí)踐中往往無法實(shí)現(xiàn)積極的考評(píng)效果，提升政府的法治化治理水平。

三、行政規(guī)范性文件合法性審核的完善路徑

從行政規(guī)范性文件合法性審核面臨的現(xiàn)實(shí)困境來看，審核工作受多方因素的影響，除缺乏統(tǒng)一的實(shí)體審核標(biāo)準(zhǔn)外，還受到審核人員工作能力和專業(yè)水平的限制。要解決這一難題，就要通過法律法規(guī)、地方立法完善合法性審核的法律依據(jù)和機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高審核人員的從業(yè)條件，充分利用專業(yè)院校理論優(yōu)勢，并切實(shí)發(fā)揮審核工作的監(jiān)督機(jī)制，建立健全行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系，從根本上保障行政規(guī)范性文件乃至政府行政管理的合法性、有效性。

（一）加快行政規(guī)范性文件合法性審核立法工作

行政規(guī)范性文件合法性審核和行政復(fù)議同是行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的內(nèi)部監(jiān)督方式，但是二者在立法層面的建設(shè)卻相去甚遠(yuǎn)。現(xiàn)行《行政復(fù)議法》于1999年開始施行，并于2009年、2017年對(duì)部分條款進(jìn)行了修改。2022年10月27日，十三屆全國人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議首次審議了《行政復(fù)議法修訂草案》，以期進(jìn)一步強(qiáng)化行政復(fù)議解決行政爭議的能力。相較于此，中央層面除《通知》《意見》外，尚未以立法的形式對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審核進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)。

基于此，可在借鑒行政復(fù)議機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)上，適時(shí)啟動(dòng)行政規(guī)范性文件合法性審核之立法工作，以頂層設(shè)計(jì)的形式為行政規(guī)范性文件合法性審核提供立法性綱領(lǐng)。⑩吳兢、黃慶暢：《紅頭文件呼喚立法》，《人民日?qǐng)?bào)》，2008年12月31日。在統(tǒng)一的合法性審核立法綱領(lǐng)指引下，地方可以通過法規(guī)、政府規(guī)章等配套形式確定具體審核標(biāo)準(zhǔn)，省或市級(jí)也可根據(jù)地方特點(diǎn)和發(fā)展需求制定合法性審核地方標(biāo)準(zhǔn)。在統(tǒng)一、明確且具體的審核標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)之前，為了提升合法性審核的法治保障效能，蘭州市司法局總結(jié)了近十年來的工作數(shù)據(jù)，以行業(yè)為類別梳理出以往審核中出現(xiàn)的較為常態(tài)的問題，并以此為基礎(chǔ)制定了《蘭州市行政規(guī)范性文件合法性審核指引》（以下簡稱《指引》）?！吨敢凡粌H載明了審核意見的形式，而且對(duì)違法規(guī)定行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等較為常見的問題進(jìn)行逐項(xiàng)剖析，在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一了合法性審核的形式和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。待標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行成熟后，適時(shí)制定蘭州市行政規(guī)范性文件合法性審核地方標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布，對(duì)于加強(qiáng)蘭州市“紅頭文件”的內(nèi)部控制，[11]姜明安：《行政法與行政訴訟法》（第五版），北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2011年版，第176頁。推進(jìn)行政規(guī)范性文件合法性審核工作的規(guī)范化、制度化、體系化，必將具有實(shí)質(zhì)性意義。

（二）強(qiáng)化審核力量

行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)履行行政職能、調(diào)控社會(huì)生活的重要方式，直接關(guān)系到自然人、法人、其他組織的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。因此，通過合法性審核以確保行政規(guī)范性文件的合法性與適當(dāng)性具有必要性，但是在社會(huì)治理中不斷涌現(xiàn)的新情況、新問題與審核人員力量薄弱、專業(yè)能力不足的矛盾日益凸顯的情況下，如何強(qiáng)化審核力量，彌補(bǔ)審核人員數(shù)量和能力上的不足，成為中央和地方完善行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的重要抓手，顯得十分迫切。

在現(xiàn)有法律規(guī)范對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性審核問題有待進(jìn)一步細(xì)化的背景下，各地行政主體應(yīng)積極發(fā)揮地方優(yōu)勢，結(jié)合地方法治實(shí)踐，嘗試具有地方特色的合法性審核機(jī)制，為國家合法性審核制度的建設(shè)提供地方方案。蘭州市司法局從多方途徑優(yōu)化審核機(jī)構(gòu)的建設(shè)和人員配置，以強(qiáng)化審核力量。首先，為緩解地方編制、人員緊張的困境，采用勞務(wù)派遣的形式設(shè)置12名法制助理崗位，對(duì)該崗位從業(yè)人員的專業(yè)背景、學(xué)歷制教育、專業(yè)資質(zhì)等作出了較為嚴(yán)格的要求。以高于臨聘人員平均工資水平的薪資吸引國內(nèi)外知名院校的人才，在一定程度上解決了合法性審核人員短缺的難題。其次，為緩解合法性審核人員專業(yè)能力弱、理論水平滯后的困境，與西北師范大學(xué)成立“蘭州行政規(guī)范性文件合法性審核研究基地”，借助高校系統(tǒng)化、結(jié)構(gòu)化的理論研究優(yōu)勢，開設(shè)“合法性審核理論與實(shí)務(wù)”課程，在高校專家講授理論的同時(shí)，由合法性審核人員結(jié)合實(shí)踐案例參與授課，同時(shí)邀請(qǐng)理論專家定期對(duì)合法性審核人員進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，此外，還通過舉辦合法性審核的專家論證會(huì)、咨詢會(huì)、學(xué)術(shù)研討會(huì)，發(fā)布合法性審核年度報(bào)告等多種形式來開展活動(dòng)，通過建立“產(chǎn)學(xué)研”融合發(fā)展的模式，拓展工作思路和工作方式，提升從業(yè)人員的合法性審核能力。最后，作為基本的機(jī)構(gòu)建設(shè)，蘭州市的市、縣兩級(jí)司法行政部門均獨(dú)立設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政規(guī)范性文件合法性審核工作。這在一定程度上強(qiáng)化了市、縣審核機(jī)構(gòu)的建制，確立了相對(duì)穩(wěn)定的合法性審核機(jī)制。

（三）完善監(jiān)督體系

合理發(fā)揮對(duì)審核工作的監(jiān)督效能，有利于確保行政規(guī)范性文件合法性審核在已有制度框架內(nèi)運(yùn)行，切實(shí)保證行政主體積極、主動(dòng)、謹(jǐn)慎地參與行政規(guī)范性文件的制定工作中。

建立完善的監(jiān)督體系，第一，要完善行之有效的追責(zé)制度。首先，明確責(zé)任主體。改變過去僅把審核部門作為責(zé)任主體的歸責(zé)模式，將起草部門、論證部門、審核部門、決策機(jī)關(guān)全部納入責(zé)任主體的范圍。其次，明確承擔(dān)責(zé)任的具體情形及相對(duì)應(yīng)的責(zé)任方式?？山梃b刑事法律責(zé)任的設(shè)定模式，以主客觀因素作為劃分基準(zhǔn)，結(jié)合危害后果的嚴(yán)重程度，設(shè)定談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查、處分等責(zé)任方式。再次，建立與紀(jì)檢監(jiān)察責(zé)任追究體系的銜接機(jī)制。在行政規(guī)范性文件管理工作中，行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律法規(guī)的，審核部門可以將有關(guān)人員違法的事實(shí)材料直接轉(zhuǎn)送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。最后，明確責(zé)任追究主體，規(guī)定多種責(zé)任追究啟動(dòng)形式。在糾正違法行政規(guī)范性文件的同時(shí)，一并追究相關(guān)責(zé)任人員的違法違規(guī)責(zé)任。第二，要建立黨政聯(lián)合發(fā)文合法性審核銜接機(jī)制。通過明確各有側(cè)重的審核模式、銜接審核標(biāo)準(zhǔn)等方式，形成審核合力，更好地推進(jìn)國家治理體系的完善和治理能力的提升。第三，要建立行政規(guī)范性文件合法性審查“府院銜接”工作機(jī)制，采用征求意見、信息共享、異議審查銜接等形式，充分發(fā)揮行政監(jiān)督和司法監(jiān)督職能。第四，要制定行政規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)工作規(guī)則，通過備案審查工作銜接會(huì)議，聯(lián)合審查和會(huì)商，信息、資源共享和隊(duì)伍建設(shè)聯(lián)動(dòng)等具體措施，有效發(fā)揮人大監(jiān)督職能。第五，要營造良好的公眾監(jiān)督環(huán)境。在制定行政規(guī)范性文件的過程中，積極發(fā)揮政府或者部門門戶網(wǎng)站、移動(dòng)客戶端、公眾號(hào)、報(bào)刊等媒介的宣傳功能，提高公眾的參與度，拓寬聽取意見的渠道，不斷完善與社會(huì)公眾、新聞媒體的溝通機(jī)制，創(chuàng)造良好的公眾監(jiān)督環(huán)境。對(duì)社會(huì)公眾和媒體反映的相關(guān)意見，以召開新聞發(fā)布會(huì)、議案提案答復(fù)等方式予以說明，切實(shí)發(fā)揮公眾監(jiān)督的效能。

在現(xiàn)有監(jiān)督手段基礎(chǔ)上，蘭州市司法局加大法治建設(shè)績效考評(píng)指標(biāo)中行政規(guī)范性文件分值比例，細(xì)化合法性審核覆蓋率、意見采納率、專家參與率、審核人員數(shù)量、從業(yè)資質(zhì)、經(jīng)費(fèi)保障等18個(gè)指標(biāo)分項(xiàng)，這在很大程度上增強(qiáng)了考評(píng)指標(biāo)的操作性，提升了考評(píng)效能，更好地維護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。

四、結(jié)語

隨著社會(huì)治理中新情況、新問題的不斷涌現(xiàn)，行政規(guī)范性文件在行政管理中的功能逐漸提升。行政機(jī)關(guān)在制定行政規(guī)范性文件，積極使用行政規(guī)范性文件履行行政職能的同時(shí)，也要注重對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核。在實(shí)際的審核工作中，除文中提到的現(xiàn)實(shí)困境外，審核工作還面臨審核范圍界限不清、審核程序有待優(yōu)化等難題。專門立法文件的缺失，也加劇了審核工作的難度和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。因此，亟待建立一套穩(wěn)定的合法性審核制度來保障行政規(guī)范性文件發(fā)揮其應(yīng)有的效能，從而以更高的法治化建設(shè)水平保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良好運(yùn)行。