上海崇明世界級生態(tài)島發(fā)展的現(xiàn)實困境與規(guī)劃對策選擇

文／王勇 上海市上規(guī)院城市規(guī)劃設(shè)計有限公司 上海 200011

1、崇明發(fā)展歷程回顧

自劃歸上海至今，崇明區(qū)60年的發(fā)展歷程可以大致分為“3 個20年”的發(fā)展階段，分別是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村工業(yè)化和生態(tài)島建設(shè)時期。每個階段崇明區(qū)都響應(yīng)國家發(fā)展政策，同時結(jié)合自身特色，確定了清晰的發(fā)展導向和路徑。梳理不同年代市區(qū)總規(guī)中關(guān)于崇明區(qū)的發(fā)展定位可以看出，崇明區(qū)經(jīng)歷了從上海農(nóng)副產(chǎn)品原料生產(chǎn)和加工基地到世界級生態(tài)島的轉(zhuǎn)變。

1.1 農(nóng)業(yè)發(fā)展時期：1958年- 改革開放

1958年崇明島由江蘇省劃入上海，作為上海的農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)基地。隨著1959年崇明島首個農(nóng)場——新海農(nóng)場的建立，拉開了島嶼圍墾的序幕。此后圍墾范圍不斷擴大，島上陸續(xù)建立了八個國營農(nóng)場,長興島和橫沙島分別建立了前衛(wèi)農(nóng)場和橫沙林場。除國營農(nóng)場外，崇明各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要以農(nóng)業(yè)為主，這段時期是崇明區(qū)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的時期。

1.2 農(nóng)村工業(yè)化時期：改革開放-90年代中期

隨著1978年國家改革開放政策的實行，農(nóng)村工業(yè)化迎來了快速發(fā)展時期。這段時期，崇明區(qū)社隊辦廠、工農(nóng)聯(lián)營等經(jīng)濟組織不斷涌現(xiàn)，工業(yè)企業(yè)數(shù)量和從業(yè)人數(shù)不斷增長，1980年代小家電出口額甚至占上海全市比重50%左右。1986年上海市總規(guī)順應(yīng)當時的發(fā)展環(huán)境，將崇明定位為農(nóng)副產(chǎn)品原料生產(chǎn)和加工基地。然而，自90年代后半期以來，由于農(nóng)村工業(yè)所面臨的外部環(huán)境發(fā)生重大變化，加之自身存在一些難以克服的弊端，政府對農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展政策做出了重大的調(diào)整。政府政策由原來的鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進入各類產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變到強制一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從某些產(chǎn)業(yè)中退出，如關(guān)閉一些對環(huán)境造成污染的小規(guī)模企業(yè)。1995年以后，崇明區(qū)工業(yè)企業(yè)大量關(guān)停，數(shù)量不斷降低。

圖1 崇明三島農(nóng)場分布圖

1.3 生態(tài)島建設(shè)時期：90年代末至今

1998年上海市政府正式提出建設(shè)崇明“生態(tài)島”的設(shè)想，并將其反映到《上海市城市總體規(guī)劃》中。2001年國務(wù)院批復并原則同意《上海市城市總體規(guī)劃》，提出“將崇明作為21世紀上?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間”。2005年長興、橫沙兩島劃歸崇明縣，上海市政府批準《崇明三島總體規(guī)劃（2005-2020）》，提出把崇明建成環(huán)境和諧優(yōu)美、資源集約利用、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的“現(xiàn)代化生態(tài)島區(qū)”[1]。2017年新一輪崇明總規(guī)提出建設(shè)“世界級生態(tài)島”的目標[2]。在生態(tài)島建設(shè)不斷升級的政策導向下，崇明區(qū)實體工業(yè)企業(yè)不斷減少，1995年至今累計關(guān)停企業(yè)1000 家，工業(yè)從業(yè)人員數(shù)量減少超過一半。

2、崇明發(fā)展現(xiàn)狀特征

通過梳理崇明區(qū)60年的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)隨著生態(tài)島建設(shè)的不斷推進，崇明區(qū)的工業(yè)企業(yè)數(shù)量和工業(yè)從業(yè)人員不斷減少，目前經(jīng)濟社會發(fā)展主要呈現(xiàn)出以下三大特征。

2.1 人口方面，常住人口呈現(xiàn)“三高兩低”的總體特征，超過20% 的戶籍人口外出打工，崇明城鄉(xiāng)居民人均收入位列上海最末位

三高，即近10年常住人口減少比例在全市郊區(qū)中最高、老齡化程度全市最高、撫養(yǎng)比全市最高。兩低，即勞動年齡人口占比全市最低、未成年人占比全市最低。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近10年全市郊區(qū)常住人口減少的只有崇明和閔行，崇明區(qū)常住人口減少比例最高。從2018年人口年齡結(jié)構(gòu)來看，崇明區(qū)勞動年齡人口占比僅為57%，遠低于全市66% 的平均水平；老齡化水平高于傳統(tǒng)意義上的中心城區(qū)，60 歲以上老年人口占比35%，遠高于全市23% 的平均水平；未成年人口占比7%，低于全市10.5% 的平均水平；撫養(yǎng)比指數(shù)為75%，高于全市51%的平均水平。農(nóng)村居民收入位列上海最末位[3]。

2.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)“三低兩高”的總體特征。三低，即二產(chǎn)占比在上海郊區(qū)中最低、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)模和經(jīng)濟績效全市最低、企業(yè)經(jīng)注比指數(shù)全市最低。三高，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地占比高、工業(yè)產(chǎn)值高

2018年崇明區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達到353 億元，占全區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的88%（統(tǒng)計口徑不含長興造船基地三大央企）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地占比高，占全區(qū)工業(yè)總用地的36%。在崇明區(qū)18 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，豎新、廟鎮(zhèn)等7 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的198 工業(yè)用地占比超過90%；東平、新海等7 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的198 工業(yè)用地占比超過60%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)就業(yè)吸納能力強，崇明區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)就業(yè)密度為100 人/ 公頃，遠高于崇明產(chǎn)業(yè)園區(qū)30 人/ 公頃的水平。

據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年崇明區(qū)在地經(jīng)營企業(yè)數(shù)量約為9.2 萬家，在全市郊區(qū)中排名最低。注冊企業(yè)數(shù)量約為17 萬家，經(jīng)注比指數(shù)為0.5，全市最低，遠低于全市1.3的平均水平。

2.3 財政收入呈現(xiàn)“三高兩低”的總體特征。兩高即注冊企業(yè)貢獻率高（超過85%）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)稅收比例高、財政轉(zhuǎn)移支付比重高。兩低即在地經(jīng)營企業(yè)貢獻率低（僅15%）、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊內(nèi)企業(yè)稅收低

由于實體經(jīng)濟疲軟，崇明區(qū)依靠政策優(yōu)惠大力發(fā)展注冊經(jīng)濟，因此稅收結(jié)構(gòu)中注冊經(jīng)濟比重大，2015年區(qū)級地方財政中，注冊企業(yè)稅收37.49 億元，占全部企業(yè)稅收的85%。此外，財政收入中轉(zhuǎn)移支付比重大，2015年高達81 億元，占財政總收入的59%，自身的經(jīng)濟造血功能不足。這一比例遠高于上海其他區(qū)20%-40% 的一般水平。從企業(yè)角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)稅收是產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的3.3 倍，有力支撐了崇明的財政收入。

3、規(guī)劃對策辨析及討論

盡管生態(tài)島發(fā)展目標確立以來，崇明區(qū)就確定了要平衡保護和發(fā)展，追求高效生態(tài)的經(jīng)濟發(fā)展。然而多年實踐表明，發(fā)展現(xiàn)狀不容樂觀。單位土地產(chǎn)出排名上海末位，城鄉(xiāng)居民收入增長幅度較慢，財政收入主要依靠轉(zhuǎn)移支付，注冊稅收高于實體稅收。面向未來，需要通盤考慮全區(qū)，謹慎確定發(fā)展路徑，平衡近遠期發(fā)展重點。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是提高財政收入和人民生活水平的前提，因此以下主要討論崇明未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路。

3.1 區(qū)屬土地資源有限，未來應(yīng)謹慎推進工業(yè)用地減量化

一個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)和財政收入，其立足點都是自身可以掌控的土地資源數(shù)量。就崇明區(qū)而言，在全區(qū)1400 多平方公里的范圍內(nèi)，包含5 個土地資源權(quán)屬主體。區(qū)政府直接管轄的面積不足1000 平方公里，市屬國企光明集團管轄面積約289 平方公里，上實東灘集團管轄面積約86 平方公里，江蘇南通的海永、啟隆兩鎮(zhèn)管轄面積約50 平方公里，市屬長興島開發(fā)區(qū)管委會管轄面積約47 平方公里。

土地權(quán)屬的分散，造成全區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、城鎮(zhèn)建設(shè)空間和財政收入的減少。上實東灘和長興島管委會所屬的土地資源數(shù)量雖然僅占全區(qū)的10%，但集中在全區(qū)土地價值最高、產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件最好的陳家鎮(zhèn)和長興島板塊。光明集團、上市東灘、南通海永啟隆、長興島管委會的大部分土地財政收入不歸屬崇明；光明集團、上市東灘和南通海永啟隆兩鎮(zhèn)稅收收入也不歸屬崇明。

崇明區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)用地面積3447 公頃。崇明區(qū)2035總規(guī)提出，全區(qū)需落實減量化任務(wù)65 平方公里，其中，工業(yè)用地減量8.6 平方公里，農(nóng)村宅基地減量49.8 平方公里。在崇明區(qū)直接管轄的范圍內(nèi)，隨著2035年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地減量，工業(yè)總產(chǎn)值、稅收收入和就業(yè)崗位將大幅減少。因此，在謹慎推進工業(yè)用地減量化的同時，應(yīng)該積極培育新的發(fā)展動力。

3.2 實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策需要謹慎選擇，平衡近遠期發(fā)展訴求

在有限的土地資源上，選擇發(fā)展何種產(chǎn)業(yè)，決定了未來的經(jīng)濟發(fā)展績效[4]。崇明區(qū)2035 總規(guī)中提出以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為導向，構(gòu)建形成以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、旅游服務(wù)為先導、創(chuàng)新經(jīng)濟為主體、綠色智造為支撐的生態(tài)型產(chǎn)業(yè)體系。

從實際發(fā)展來看，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率比工業(yè)和服務(wù)業(yè)低，對于提高地區(qū)經(jīng)濟總量作用有限。對于旅游業(yè)，盡管目前崇明旅游收入不斷提高，但在經(jīng)濟總量中的占比很低，2016年10.9 億的旅游收入在340 億GDP 總量中只占3%，短期無法起到拉動經(jīng)濟增長的作用。放眼國內(nèi)，類似于三亞這種靠旅游拉動地方經(jīng)濟發(fā)展的城市寥寥可數(shù)。進一步說，崇明旅游資源并不豐富，未來旅游業(yè)的增長空間是否足夠大，存在很大的不確定性。對于服務(wù)業(yè)，分為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)。生活性服務(wù)業(yè)與人口規(guī)模、人口分布和人均收入息息相關(guān)，崇明人口規(guī)模數(shù)量有限且分散布局，生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展空間有限，例如城橋鎮(zhèn)現(xiàn)狀人口12 萬，難以支撐崇明百聯(lián)綜合體開業(yè)運營。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)緊密相關(guān)，基于目前的崇明制造業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展空間也有限。

表1 上海、崇明、長興企業(yè)總體注銷比統(tǒng)計

圖2 崇明區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局（數(shù)據(jù)來源：崇明區(qū)2035 總規(guī)）

對于崇明而言，目前主要的產(chǎn)業(yè)園區(qū)有城橋工業(yè)區(qū)、富盛工業(yè)區(qū)和長興海洋裝備產(chǎn)業(yè)園區(qū)。根據(jù)園區(qū)訪談得知，城橋工業(yè)區(qū)和富盛工業(yè)區(qū)的發(fā)展落后，主要是由于交通不便，企業(yè)運輸成本高。未來隨著寶山到城橋的S7 高速的修建和滬通鐵路的開通，將極大改善城橋工業(yè)區(qū)和富盛工業(yè)區(qū)的交通條件，增強工業(yè)發(fā)展動力。對于長興海洋裝備產(chǎn)業(yè)園區(qū)，依托現(xiàn)狀G40 高速和未來軌交崇明線，其工業(yè)發(fā)展將持續(xù)增強。在繼續(xù)推進制造業(yè)的同時，近期應(yīng)適度發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)。特別是隨著軌交崇明線的建設(shè)，長興島和陳家鎮(zhèn)板塊的住宅用地將迎來新的發(fā)展機遇。未來隨著S7 高速的開通，城橋區(qū)位交通改善后，城橋板塊的價值也將凸顯。

3.3 注冊經(jīng)濟發(fā)展需要關(guān)注市場動態(tài)，適當進行政策傾斜

通過分析注冊企業(yè)的行業(yè)分布數(shù)量占比，可以判斷某個地區(qū)不同行業(yè)的注冊環(huán)境優(yōu)劣。從注冊環(huán)境來看，崇明區(qū)適合科學研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)等行業(yè)發(fā)展。為了提高此類行業(yè)的企業(yè)注冊數(shù)量，進而增加注冊稅收，未來應(yīng)進行適度的政策傾斜，比如提高稅收返還比例、園區(qū)企業(yè)注冊服務(wù)等措施。

總結(jié)：

從價值導向來說，世界級生態(tài)島建設(shè)應(yīng)是一個長期的動態(tài)過程，是產(chǎn)業(yè)不斷升級、生活質(zhì)量不斷提高、自然資本不斷增值的發(fā)展過程?；仡櫝缑鲄^(qū)發(fā)展歷程可以看出，在世界級生態(tài)島推進的過程中，存在人口總量流失、老齡化嚴重、產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效低、財政收入依靠轉(zhuǎn)移支付等問題[5]。根本原因在于沒有平衡好發(fā)展和保護的關(guān)系，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)清退過程中新的經(jīng)濟發(fā)展動力沒有同步培育起來。本文結(jié)合統(tǒng)計數(shù)據(jù)和啟信寶企業(yè)數(shù)據(jù)，對于未來崇明區(qū)的規(guī)劃對策進行辨析和討論，近期應(yīng)謹慎推進工業(yè)用地減量化，在旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上，近期應(yīng)推進實體產(chǎn)業(yè)特別是制造業(yè)發(fā)展，同時為虛擬經(jīng)濟發(fā)展提供政策傾斜。