耕地后備資源調(diào)查評價及其應(yīng)用價值研究
——以陽信縣為例

文／馬文新 陽信縣自然資源和規(guī)劃局 山東濱州 251800

1、耕地后備資源調(diào)查的意義

耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，而且進行經(jīng)濟建設(shè)就不可避免地要占用耕地面積，所以要實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，實現(xiàn)保護耕地的目的，就必須開發(fā)一部分耕地后備資源，來彌補經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)所引起的耕地面積的減少。而耕地后備資源是指在當前經(jīng)濟技術(shù)的條件下，能夠通過開發(fā)、復(fù)墾措施改變成為耕地的后備土地資源。因此開展耕地后備資源的調(diào)查和研究，對編制土地開發(fā)整體規(guī)劃有著重要的參考意義，同時也是順利開展和實施生態(tài)退耕，落實耕地占補平衡的重要保證。

中國是一個土地大國，同時也是一個人口大國，在龐大的人口基數(shù)面前，人均土地資源相對其它國家而言是較少的。根據(jù)相關(guān)標準，土地資源可大體分為耕地、建設(shè)用地和其他未利用土地。而伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，在人口增長的同時，大量的土地資源被占用成為城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)用地，耕地明顯且持續(xù)減少，在這種頗為嚴峻的情形下，開發(fā)利用好耕地后備資源成為目前和將來合理利用土地資源的一個重要途徑，而為了摸清全縣乃至全國各地耕地后備資源現(xiàn)狀，國家啟動了全國耕地后備資源逐塊調(diào)查評價。

此次，以全國范圍內(nèi)的第三次土地調(diào)查和2020年國土變更調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，按照全國規(guī)定的耕地后備資源評價指標體系，對以其他草地、鹽堿地、沙地、裸土地為代表的四類可作為耕地后備資源的土地類型進行相關(guān)調(diào)查，查清有多少土地可作為可開墾或可復(fù)墾土地，并進行細致標注，為合理利用我國不多的土地資源提供科學(xué)化依據(jù)，為進一步制定相關(guān)的耕地資源保護政策提供科學(xué)的政策依據(jù)[1]。

2、調(diào)查評價方法

2.1 耕地后備資源調(diào)查評價原則

為了使耕地資源的利用能夠更加科學(xué)、長久，對耕地后備資源的評價應(yīng)遵循以下三方面的原則：

第一為自然適宜性原則：自然資源部辦公廳頒布《關(guān)于開展全國耕地后備資源調(diào)查評價工作的通知》和《全國耕地后備資源調(diào)查評價技術(shù)方案》兩條規(guī)定性方案，其中，對于耕地后備資源如何評價的指標體系有著明確規(guī)定，相關(guān)地區(qū)和部門應(yīng)根據(jù)本地區(qū)耕地后備資源利用的現(xiàn)狀分別從生態(tài)環(huán)境、立地條件、氣候條件、區(qū)位指標4 個維度，采取了10 項評估生態(tài)條件、年累計平均土地總量、年雨水總數(shù)以及灌溉條件等優(yōu)勢因素，以便于確定該類后備資源對耕種有利性[2]。

第二為生態(tài)適宜性原則：充分利用耕地后備資源以達到增加耕地資源的目的的同時，也要注重對于土地資源的保護和所處生態(tài)環(huán)境的保護，以達到經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三者合一為目的，有針對性且合理性開發(fā)，在充分利用自然資源的同時，保護自然、尊重自然。

第三為可持續(xù)性：上述10 項評價指標是對后備土地是否可開墾或復(fù)墾的依據(jù)，但是，耕地資源并非“一次性”工具，除了考慮增加耕地，還要考慮如何保護和合理利用所增加的耕地，提高其可持續(xù)性發(fā)展。

2.2 耕地后備資源調(diào)查評價的方法

耕地后備資源調(diào)查負責部門聯(lián)合當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、水利和林草部門等相關(guān)部門，按照自然資源部頒發(fā)的兩則通知和當?shù)氐囊?guī)定，依法依規(guī)實事求是，積極開展技術(shù)創(chuàng)新，充分運用最新影像成果、空間信息分析等新技術(shù)，增加科技含量，提高耕地后備資源調(diào)查評價工作成果質(zhì)量。以宜耕性調(diào)查評價為重點，查清能夠形成土地開發(fā)、復(fù)墾的耕地后備資源狀況。根據(jù)以表1 為依據(jù)判定的耕地后備資源，按照可開墾土地和可復(fù)墾土地建立耕地后備資源數(shù)據(jù)庫。將各項調(diào)查因子錄入其對應(yīng)屬性段，根據(jù)圖斑進行判定，若有一項調(diào)查因子不符合認定標準，應(yīng)判為不宜耕作土地，將相關(guān)數(shù)據(jù)和調(diào)查結(jié)果錄入耕地后備資源調(diào)查表格并進行匯總。在遵循自然適宜性原則的同時，還要對其生態(tài)適宜性、可持續(xù)性進行綜合評定[3]。

表1 耕地后備資源不宜耕作評價指標

2.3 綜合評價結(jié)果與分析

通過對耕地后備資源數(shù)據(jù)庫的分析，在去掉建設(shè)用地和現(xiàn)有的耕地與規(guī)劃中的建設(shè)用地之后，利用評價因子去掉這些不合適的圖斑，最終得到陽信縣耕地后備資源情況為表2.經(jīng)過新一輪的耕地后備資源評價結(jié)果，可作為耕地的土地面積得以明確，這為陽信縣進一步合理利用耕地后備資源提供依據(jù)。另外，已知陽信縣土地總面積為7.98 萬公頃，其中耕地面積4.33 萬公頃，尚待開發(fā)土地7876.21 公頃。根據(jù)表2 數(shù)據(jù)來看，與現(xiàn)有耕地面積相比，目前陽信縣可作為耕地后備資源的土地258.81 公頃著實微不足道，與尚待開發(fā)土地面積相比，耕地后備資源約占其3.28%，由此可見，其耕地后備資源相對來說較少，因此必須綜合考慮多方面因素合理利用現(xiàn)有耕地和其后備資源。

表2 陽信縣耕地后備資源

3、調(diào)查評價的應(yīng)用價值

耕地后備資源的開發(fā)利用應(yīng)綜合考慮多方面因素，確保國家土地安全、耕地可持續(xù)化、生態(tài)環(huán)境安全和農(nóng)業(yè)、社會生產(chǎn)安全，以實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三效合一為目標，通過這次耕地后備資源調(diào)查評價我們可以得到以下啟示：

（1）必須堅決遵循黨的宗旨、國家的政策方針，堅決維護國家和人民的利益，以社會經(jīng)濟生態(tài)綜合發(fā)展為目標，對國家下發(fā)的政策指令堅決貫徹到底，現(xiàn)階段，國家耕地資源不足，所以需要開發(fā)利用耕地后備資源，各地區(qū)各區(qū)縣必須嚴格遵循標準和現(xiàn)狀，采用標準的評價指標，得出最為準確的耕地后備資源情況，才能使國家可以針對后備耕地情況合理劃分耕地利用情況和耕地保護制度[5]。

（2）此次耕地后備資源評價調(diào)查，陽信縣將進一步建立關(guān)于縣內(nèi)土地使用情況的數(shù)據(jù)庫，一方面，擴大了陽信縣乃至全國的土地使用的專業(yè)資料，在有相關(guān)需求時，可以收集更為全面的資料，進行充分且準確地分析利用，達到“多快好省”的效果，提高相關(guān)調(diào)查的質(zhì)量和專業(yè)化程度。另一方面，通過這些數(shù)據(jù)庫，可以進一步劃分后備土地為非常適宜耕地開發(fā)區(qū)域、較適宜耕地開發(fā)區(qū)域、適宜耕地開發(fā)區(qū)域、較不適宜耕地開發(fā)區(qū)域和暫不適宜耕地開發(fā)區(qū)域，更加客觀地顯現(xiàn)出不同環(huán)境和區(qū)域內(nèi)耕地后備資源可開發(fā)為耕地地可能性和難易程度，從而更加合理地規(guī)劃這部分土地使用情況，提高耕地的質(zhì)量和土地利用的合理性。

（3）數(shù)據(jù)往往起到更為直觀的效果，通過這些直觀的數(shù)字，我們可以直觀地認識到在城市化和工業(yè)化大力發(fā)展的現(xiàn)在，可耕種的土地資源幾乎已開發(fā)殆盡，而我國的人口仍處于上升階段，而近些年來隨著全球氣溫上升，海平面也不斷上升，一些沿海城鎮(zhèn)處于被淹沒或正在淹沒的階段，土地在減少，這種情形下，我國的耕地資源在減少，人均耕地也在減少，而耕地后備資源也十分有限，我們不可能一味地尋找其他土地資源來擴充耕地面積，不可能也做不到，耕地數(shù)量有限的情況下，我們只能通過提高耕地的質(zhì)量來盡可能維持穩(wěn)定和減少損失，而如何提高耕地的質(zhì)量這就是下一階段迫在眉睫的問題。

（4）可以進一步促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。耕地少，耕地后備資源有限，這是目前中國社會的現(xiàn)狀，是客觀存在的，在不能擴充耕地數(shù)量的情況下，唯有提高質(zhì)量才是唯一的出路。中國是一個人口大國，糧食問題不容忽視，以前糧食的供應(yīng)沒有依靠進口，現(xiàn)階段糧食的供應(yīng)也不依靠進口，以后糧食的供應(yīng)也不可能依靠進口。糧食問題關(guān)乎國民生命，關(guān)乎國家發(fā)展，必須牢牢抓住，而如何保障糧食安全，則是現(xiàn)階段和未來國家必須面對的問題。而隨著時代的發(fā)展，科學(xué)技術(shù)水平也不斷提高，農(nóng)業(yè)科技也在發(fā)展，因此，可以促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，推動現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、立體農(nóng)業(yè)、可持續(xù)發(fā)展型農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、專業(yè)化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

4、耕地后備資源開發(fā)復(fù)墾建議

在確定好耕地后備資源可供開發(fā)的現(xiàn)實情況后，對于如何開發(fā)復(fù)墾，本文給出以下幾點建議：

（1）開發(fā)性復(fù)墾工作應(yīng)該是因地制宜，在前文中對耕地后備資源的調(diào)查和評估基礎(chǔ)上，把耕地后備資源分類為非常適合耕地開發(fā)的區(qū)域，比較適合耕地開發(fā)的區(qū)域，比較不適合耕地開發(fā)的區(qū)域，或者說暫不適合耕地開發(fā)的區(qū)域，盡可能多些選擇農(nóng)業(yè)利用率高，比如說非常適合、比較適合耕地開發(fā)的區(qū)域開發(fā)復(fù)墾，在一些生態(tài)環(huán)境相對脆弱敏感的區(qū)域還是要以生態(tài)保護為主。

（2）高度樹立可持續(xù)發(fā)展觀。嚴保耕地紅線，有效利用國土資源，科學(xué)落實國土綜合整治工作，積極開展生態(tài)文明建設(shè)，切實維護糧食安全，慎重考慮生態(tài)效益，不要以犧牲生態(tài)效益，帶來經(jīng)濟效益，確保土地的可持續(xù)利用。

（3）加強對土地開發(fā)復(fù)墾的組織領(lǐng)導(dǎo)。陽信縣人民政府應(yīng)將土地開發(fā)復(fù)墾作為促進全縣經(jīng)濟社會經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的大事來抓，實行土地開發(fā)復(fù)墾行政領(lǐng)導(dǎo)目標責任制，把土地開發(fā)復(fù)墾列入本區(qū)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，并確保實施。

（4）完善土地開發(fā)復(fù)墾政策，推行規(guī)范化管理。土地開發(fā)復(fù)墾的順利開展，需要有關(guān)的法律法規(guī)作保障。政府要進一步完善土地開發(fā)復(fù)墾的地方性行政法規(guī)、政策，對開發(fā)方式、開發(fā)者權(quán)利義務(wù)、優(yōu)惠政策、開發(fā)復(fù)墾管理工作的管理等做出明確規(guī)定，使土地開發(fā)復(fù)墾工作，走上法制化、規(guī)范化軌道。

耕地后備資源開發(fā)復(fù)墾必須堅持科學(xué)規(guī)劃，保護中開發(fā)、開發(fā)中保護，要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃的要求，根據(jù)自然、社會和經(jīng)濟差異三者之間的關(guān)系，制定科學(xué)、合理的耕地后備資源開發(fā)復(fù)墾的規(guī)劃管理方案，切實做到規(guī)劃具有前瞻性，論證具有科學(xué)性，開發(fā)具有針對性，利用具有實效性，并且嚴格按照國土資源部制定的有關(guān)規(guī)劃，充分利用零星土地，逐步實施和治理空心村、退宅還田等整理措施，進一步促進土地資源的高效和持續(xù)利用。

（5）加強項目的技術(shù)管理。實行項目工程實施前和竣工后現(xiàn)狀地形圖的修測，為項目驗收和新增耕地面積的確認提供科學(xué)依據(jù)。

（6）進一步完善土地開發(fā)復(fù)墾投入機制。為保證土地開發(fā)復(fù)墾的順利實施，必須動員社會各方面力量，廣開渠道多方籌集資金。我縣要盡快建立土地開發(fā)復(fù)墾基金，把土地出讓金等土地收益、造地費、土地荒蕪費、違法占地罰款收入等納入基金。為土地開發(fā)復(fù)墾提供穩(wěn)定資金來源，要積極爭取農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門的支農(nóng)資金，將土地開發(fā)資金同植樹造林，小流域治理等各項資金配合使用，發(fā)揮整理優(yōu)勢。耕地后備資源開發(fā)復(fù)墾要堅持政府主導(dǎo)，國土搭臺，和農(nóng)民參與的原則，要逐步建立好政府主導(dǎo)的項目推進機制。我縣要從土地利用的現(xiàn)狀、土地適宜性以及項目可實施性等方面認真研究，因地制宜地確定開發(fā)復(fù)墾地范圍、投資規(guī)模和主要工程內(nèi)容。不斷增強質(zhì)量，實現(xiàn)高標準建設(shè)，保證耕地后備資源開發(fā)復(fù)墾的順利進行。

（7）注重監(jiān)管，加強后續(xù)管理。項目竣工驗收后，要及時地將農(nóng)田水利、田間道路等相關(guān)工程設(shè)施移交給當?shù)厝嗣裾畞磉M行具體地管理，并細化到村委會、部門組織和具體的責任人員。通過運用市場化手段，落實監(jiān)護經(jīng)費，采取工程養(yǎng)工程的方式，對水庫、渠道和橋涵等實行承包制管理，真正讓耕地保護工作落實到位，確保土地整體項目長期穩(wěn)定的發(fā)展。

結(jié)論：

本文結(jié)合國家政策規(guī)定和陽信縣考察實際，并采取10 各項指標針對陽信縣土地后備資源情況進行了調(diào)查和評價，建立了一個數(shù)據(jù)庫，結(jié)果表明，可以開墾土地種類相對減少，且分布相對零碎。此次陽信縣農(nóng)村耕地預(yù)備資源利用情況的調(diào)研評價具有非常大的實際應(yīng)用價值，諸如為陽信縣耕地后備資源的未來使用情況提供依據(jù)等。最后對耕地后備資源的開發(fā)復(fù)墾給出幾點建議：開發(fā)復(fù)墾應(yīng)該因地制宜、高度樹立可持續(xù)發(fā)展觀、加強對土地開發(fā)復(fù)墾的組織領(lǐng)導(dǎo)、完善土地開發(fā)復(fù)墾政策，推行規(guī)范化管理、加強項目的技術(shù)管理和進一步完善土地開發(fā)復(fù)墾投入機制。