黨領(lǐng)導(dǎo)立法的歷史發(fā)展與時(shí)代擔(dān)當(dāng)

陳尚龍

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，運(yùn)用法治思維和法治手段鞏固執(zhí)政地位、改善執(zhí)政方式、提高執(zhí)政能力，保證黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。全面依法治國(guó)首先要有法可依，堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。作為人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)和人大工作的重要方面，立法工作始終在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，逐步實(shí)現(xiàn)從“無(wú)法可依”向“有法可依”、從“有法可依”向“科學(xué)立法”、從“科學(xué)立法”向“良法善治”的偉大歷史轉(zhuǎn)變。在中國(guó)共產(chǎn)黨建黨100周年之際，面對(duì)新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國(guó)的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，系統(tǒng)回顧梳理黨領(lǐng)導(dǎo)立法的歷史發(fā)展過程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，按照新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)立法的新思想、新戰(zhàn)略、新部署，著眼地方人大及其常委會(huì)立法工作，不斷完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的體制機(jī)制，對(duì)確保地方立法工作在黨的領(lǐng)導(dǎo)下更好地?fù)?dān)當(dāng)新使命、開啟新征程有著非常重要的意義。

黨領(lǐng)導(dǎo)立法的發(fā)展歷程

縱觀新中國(guó)成立70年的立法實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)，始終堅(jiān)持的是黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨帶領(lǐng)人民進(jìn)行社會(huì)主義法治建設(shè)的探索和奮斗歷程，不僅體現(xiàn)了黨對(duì)自身認(rèn)識(shí)和執(zhí)政方式的不斷深化，而且也深刻地呈現(xiàn)了一部精彩的人民代表大會(huì)制度發(fā)展史、一部生動(dòng)的黨領(lǐng)導(dǎo)立法史。

（一）起步探索：黨領(lǐng)導(dǎo)制定五四憲法

憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人開始考慮和著手準(zhǔn)備制定正式的憲法。1953年1月，根據(jù)中央人民政府委員會(huì)會(huì)議的決定，成立以毛澤東為主席，以劉少奇、朱德、鄧小平等32人為委員的憲法起草委員會(huì)，負(fù)責(zé)起草中華人民共和國(guó)第一部憲法。中共中央也專門成立了憲法起草小組，由毛澤東主席親自掛帥，領(lǐng)導(dǎo)中共中央憲法起草小組進(jìn)行憲法草案初稿的起草工作。1953年12月至1954年3月，毛澤東主席親自率領(lǐng)憲法起草小組進(jìn)駐杭州，制定了起草憲法的詳細(xì)工作計(jì)劃，集中精力開展憲法起草工作，深入研究和比較國(guó)內(nèi)外各種類型的憲法文件，先后起草并修改形成了憲法初稿、“二讀稿”“三讀稿”等，圓滿完成憲法草案的起草任務(wù)。同時(shí)，在京同步召開中央委員會(huì)、中央政治局?jǐn)U大會(huì)議等對(duì)憲法草案稿進(jìn)行討論和研究。1954年3月，憲法起草委員會(huì)舉行第一次會(huì)議，討論并接受由毛澤東主席代表中國(guó)共產(chǎn)黨提出的、由中共中央起草的憲法草案初稿。爾后，憲法草案稿交由全國(guó)政協(xié)、各民主黨派、人民團(tuán)體、中央和地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、社會(huì)各方面代表八千多人進(jìn)行討論，充分發(fā)揚(yáng)民主，并發(fā)動(dòng)全國(guó)人民討論，廣泛征求意見。經(jīng)過充分討論和修改，1954年9月20日，第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議投票通過了《中華人民共和國(guó)憲法》（即1954年憲法）。

1954年9月20日，第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議投票通過了《中華人民共和國(guó)憲法》

（二）偉大轉(zhuǎn)折：提出做到“有法可依”

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)召開，實(shí)現(xiàn)了新中國(guó)成立以來(lái)黨的歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折，開啟了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化的偉大征程，對(duì)立法工作也具有里程碑意義。黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)提出，應(yīng)當(dāng)“按照憲法和法律規(guī)定的程序去解決”社會(huì)主義社會(huì)的階級(jí)斗爭(zhēng)，明確“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。公報(bào)強(qiáng)調(diào)了把黨和國(guó)家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)必須實(shí)行法治，并明確“從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的重要議程上來(lái)”。黨的十一屆三中全會(huì)總結(jié)、汲取了我國(guó)民主法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開啟了法治建設(shè)發(fā)展的新時(shí)期，大力推動(dòng)以“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”為方針的法治建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)制定了以1982年憲法即現(xiàn)行憲法為統(tǒng)領(lǐng)的一系列法律法規(guī)，初步解決了無(wú)法可依的局面，為全面推進(jìn)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要的制度保障作用。

（三）發(fā)展提升：將黨領(lǐng)導(dǎo)立法作為依法執(zhí)政的重要內(nèi)容

1997年9月召開的黨的十五大，明確提出健全社會(huì)主義法制，實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，將依法治國(guó)確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。2002年11月召開的黨的十六大，提出發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，要求按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系。2004年9月，黨的十六屆四中全會(huì)召開，會(huì)議首次明確將依法執(zhí)政確立為黨執(zhí)政的基本方式，實(shí)現(xiàn)了黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變；并提出加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實(shí)施。2007年10月召開的黨的十七大，提出要提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家；要求全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，要求堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。

（四）全面深化：要求科學(xué)立法、以良法保障善治

2012年11月召開的黨的十八大，強(qiáng)調(diào)法治是治國(guó)理政的基本方式，提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字法治建設(shè)方針，要求完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，明確黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律。2013年11月召開的黨的十八屆三中全會(huì)，進(jìn)一步提出建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，并要求健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量。2014年10月召開的黨的十八屆四中全會(huì)，專題研究全面依法治國(guó)重大問題并作出重要決定，這是黨歷史上首次以依法治國(guó)為主題的中央全會(huì)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過程和各方面，必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)。2016年2月，黨中央專門印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見，對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法作出重要部署，明確黨領(lǐng)導(dǎo)立法的方式方法。2017年10月召開的黨的十九大，要求加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家，并明確支持和保證人大依法行使立法權(quán)等，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。2020年11月，黨的歷史上首次召開的中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議，將習(xí)近平法治思想確立為全面依法治國(guó)指導(dǎo)思想，其中明確要求堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，實(shí)現(xiàn)以良法善治保障推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

黨領(lǐng)導(dǎo)立法的重大意義與深刻內(nèi)涵

黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，始終貫穿新中國(guó)立法實(shí)踐過程，并隨著時(shí)代變遷黨領(lǐng)導(dǎo)立法的方式方法和要求不斷完善與發(fā)展。尤其是黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視推進(jìn)全面依法治國(guó)，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度和工作機(jī)制不斷健全，規(guī)范化、制度化、法治化、體系化水平不斷提高。做好立法工作，需要正確認(rèn)識(shí)、全面理解黨領(lǐng)導(dǎo)立法的重大意義和深刻內(nèi)涵。

（一）堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法是確保立法保持正確政治方向的根本保證

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。經(jīng)過改革開放40多年的飛躍發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，社會(huì)利益格局也在快速調(diào)整，作為社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器和“治國(guó)之重器”，立法的功能愈加突出；且隨著當(dāng)前立法所涉及的利益關(guān)系更加復(fù)雜，人民群眾的利益訴求更加多元，立法工作的成效直接關(guān)系著改革發(fā)展穩(wěn)定大局，需要始終保持正確的政治方向。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用。只有堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，才能真正實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，使黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志；才能確保立法順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)保障作用；才能有效協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系、妥善處理各方矛盾，促成立法涉及各方利益的最大公約數(shù)，充分反映廣大人民群眾的意志。

（二）堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法是實(shí)現(xiàn)立法為民的關(guān)鍵基礎(chǔ)

我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。立法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律。中國(guó)共產(chǎn)黨除了代表人民根本利益以外沒有自己的特殊利益，全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨。堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，目的是確保在立法中堅(jiān)持以人民為中心，保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)立法為民，不斷保護(hù)和發(fā)展人民的根本利益。

（三）堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法是提高立法質(zhì)量和效率的重要保障

立法質(zhì)量和效率是立法工作的生命。黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的重要依據(jù)。堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真貫徹黨的立法決策，有助于自覺深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用；有助于明確立法既要求數(shù)量更著重效果，確保立一件成一件，以高質(zhì)量立法保障和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展；有助于努力使每項(xiàng)立法都反映群眾意愿、得到群眾擁護(hù)，讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度中都感受到公平正義。

地方人大堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的時(shí)代要求

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義走進(jìn)了新時(shí)代，立法工作也進(jìn)入了快速發(fā)展的新階段，地方人大及其常委會(huì)的立法工作也呈現(xiàn)出任務(wù)重、要求高、范圍廣、數(shù)量多、節(jié)奏快的新情況新特點(diǎn)。為此，地方立法工作必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到立法工作的全過程和各方面，切實(shí)落實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的各項(xiàng)制度機(jī)制，著力抓住地方立法的重點(diǎn)工作和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)以高質(zhì)量地方立法引領(lǐng)推動(dòng)保障地方高質(zhì)量發(fā)展。

（一）自覺圍繞黨的中心工作謀劃和推進(jìn)立法工作

根據(jù)中央加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作意見要求，有立法權(quán)地方的黨委按照中央大政方針領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)立法工作。地方人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)始終把立法工作放到黨的全局工作中來(lái)統(tǒng)籌思考和系統(tǒng)謀劃，自覺圍繞黨委中心工作和地方改革發(fā)展實(shí)際需要推進(jìn)立法工作，科學(xué)籌謀立法總體規(guī)劃，及時(shí)調(diào)整年度立法計(jì)劃，從地方立法的角度保障黨的路線方針政策以及黨中央決策部署、省委、市委重大工作部署在本地區(qū)的貫徹實(shí)施。如新冠肺炎疫情發(fā)生后，廣州市人大常委會(huì)圍繞貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于完善疫情防控相關(guān)立法、加強(qiáng)配套制度建設(shè)的重要指示，按照省委、市委的部署要求，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，狠抓落實(shí)，依法迅速調(diào)整年度立法計(jì)劃，僅用34天時(shí)間就制定了《廣州市禁止濫食野生動(dòng)物條例》，并將野生動(dòng)物保護(hù)管理規(guī)定和傳染病防治規(guī)定調(diào)整為新增立法項(xiàng)目，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供有力法治支撐。

（二）充分有效發(fā)揮地方人大常委會(huì)黨組的作用

地方立法是有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是一項(xiàng)政治性、專業(yè)性、理論性、實(shí)踐性都很強(qiáng)的工作。加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，既要發(fā)揮地方黨委對(duì)同級(jí)人大的領(lǐng)導(dǎo)作用，又要發(fā)揮地方人大常委會(huì)黨組對(duì)地方人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)作用，兩者不可分割、不可替代。充分有效發(fā)揮地方人大常委會(huì)黨組在地方立法中的領(lǐng)導(dǎo)作用，確保在地方立法中堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央和地方黨委的決策部署，保障黨中央和同級(jí)黨委的決策通過法律程序成為國(guó)家意志，成為社會(huì)共同遵守的法律規(guī)范；同時(shí)，通過發(fā)揮人大代表、常委會(huì)組成人員以及常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)工作人員中的黨員先鋒模范作用，確保地方立法始終保持正確的政治方向，確保地方立法質(zhì)量和效率。

（三）立法規(guī)劃、立法計(jì)劃報(bào)送黨委審核

立法規(guī)劃是對(duì)未來(lái)一段時(shí)期立法工作作出的總體設(shè)想和部署，立法計(jì)劃通常是對(duì)年度立法工作作出的計(jì)劃安排，都是指導(dǎo)、規(guī)范地方立法工作的重要文件。堅(jiān)持黨對(duì)地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，首先要把好法規(guī)立項(xiàng)關(guān)。通過建立健全地方人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃報(bào)送同級(jí)黨委審核制度，明確由常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)全面研究、系統(tǒng)編撰五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，并經(jīng)常委會(huì)主任會(huì)議審議通過后，及時(shí)報(bào)請(qǐng)同級(jí)黨委審核，由黨委對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行審核把關(guān)，確保黨中央的決策部署和同級(jí)黨委交辦的重要立法任務(wù)、提出的立法建議在五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃中得到充分體現(xiàn)，切實(shí)做到中央有決策、地方有落實(shí)，黨委有要求、人大有行動(dòng)。

（四）立法中的重大問題向黨委請(qǐng)示匯報(bào)

立法是對(duì)社會(huì)資源、社會(huì)利益進(jìn)行分配的活動(dòng)，直接關(guān)系人民群眾的切身利益。原全國(guó)人大常委會(huì)彭真委員長(zhǎng)曾指出，“立法就是要在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀”。為了切實(shí)推動(dòng)解決制約地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生、發(fā)展、改革等方面的突出矛盾焦點(diǎn)，立法中難免出現(xiàn)各方對(duì)法規(guī)重大制度設(shè)計(jì)、重要立法決策意見相左的情況。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)建立健全地方立法重大事項(xiàng)向黨委請(qǐng)示匯報(bào)制度和工作程序，確保主動(dòng)、及時(shí)向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告立法中的重大問題和立法工作中的重要事項(xiàng)；對(duì)于立法中涉及的重大體制機(jī)制爭(zhēng)議或者重大利益調(diào)整，做到弄清情況、找準(zhǔn)問題、厘清分歧意見、提出解決方案或建議，為黨委科學(xué)決策提供參考。通過及時(shí)向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告，便于充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，將“立法之刀”砍向制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大矛盾焦點(diǎn)，確保地方立法有效管用、解決問題。

（五）法規(guī)草案表決稿報(bào)送黨委審核

法規(guī)草案表決是立法審議的最后一項(xiàng)程序，是法規(guī)通過生效的法定必要環(huán)節(jié)。為確保地方性法規(guī)草案內(nèi)容符合正確的政治方向，貫徹落實(shí)黨中央的精神要求，契合省委、市委的中心工作和工作部署，體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，回應(yīng)人民群眾的熱切期盼，應(yīng)當(dāng)建立健全并嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)草案表決前報(bào)送同級(jí)黨委審核制度，按規(guī)定提前將擬交付表決的法規(guī)草案報(bào)送黨委審核，對(duì)于特別重要的法規(guī)草案或者法規(guī)草案中的重要條款及時(shí)提請(qǐng)黨委常委會(huì)會(huì)議討論研究確定，確保每一項(xiàng)法規(guī)都全面貫徹黨的路線方針政策、體現(xiàn)黨的主張和意圖，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一?！?/p>