新時(shí)代地方公立高校債務(wù)紓解研究

奚 賓，陳文帥

(河南工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，河南 鄭州 450001)

1999年教育部出臺(tái)《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，拉開(kāi)了高校擴(kuò)招的序幕，當(dāng)年全國(guó)普通高校招生160萬(wàn)人，隨后，招生數(shù)量逐年增加，2020年普通本?？七_(dá)967萬(wàn)人(數(shù)據(jù)來(lái)源于教育部網(wǎng)站)。為了滿足教學(xué)需要，公立高校紛紛大規(guī)模擴(kuò)建，形成了巨額債務(wù)，部分部屬和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公立高校資金來(lái)源有保障，化解了債務(wù)，然而大多數(shù)地方公立高校卻無(wú)法化解債務(wù)，成為高校管理者無(wú)法回避也難以解決的問(wèn)題。公立高校作為非營(yíng)利性組織，其資金來(lái)源主要為政府財(cái)政補(bǔ)助，其他收入均受政府限制，由擴(kuò)招而進(jìn)行的校區(qū)擴(kuò)建的費(fèi)用理應(yīng)由政府承擔(dān)。然而，現(xiàn)實(shí)中公立高校的債務(wù)仍置于學(xué)校名下，形成的巨額利息支出仍主要依靠擠占教師收入償還，從而出現(xiàn)了“公立不公”的現(xiàn)象。大量債務(wù)降低了高校財(cái)務(wù)的彈性，導(dǎo)致體制機(jī)制僵化，無(wú)法吸引優(yōu)秀人才，對(duì)在崗教師也缺乏激勵(lì)，部分高校甚至運(yùn)營(yíng)困難，人才流失，學(xué)生管理混亂。地方公立高校的債務(wù)困境勢(shì)必會(huì)影響人才培養(yǎng)的質(zhì)量，也將直接影響未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量，理應(yīng)引起政府和社會(huì)的高度重視，必須盡快采取措施紓解債務(wù)，讓地方公立高?；貧w到人才培養(yǎng)的核心任務(wù)上來(lái)。

1 地方公立高校建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金來(lái)源

公立高校屬于非營(yíng)利組織，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要依賴財(cái)政撥款，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)。公立高校收入主要包括財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營(yíng)收入、其他收入等6個(gè)方面，其中最重要的收入為財(cái)政補(bǔ)助收入，但不同的公立高校資金來(lái)源存在較大差異。

1.1 財(cái)政補(bǔ)助收入

包括財(cái)政教育撥款、財(cái)政科研撥款和財(cái)政其他撥款3類。地方公立高校缺乏其他收入來(lái)源，對(duì)財(cái)政補(bǔ)助收入的依賴偏高。2019年我國(guó)政府教育投入占GDP比重為4.04%，低于全球平均水平的4.9%，位列全球110位，說(shuō)明我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入水平總體較低。從高等教育經(jīng)費(fèi)支出情況看，北京、江蘇、上海、廣東、浙江位列前五，與其經(jīng)濟(jì)地位相匹配；湖北和陜西兩個(gè)教育強(qiáng)省緊隨其后，而高考人數(shù)第一大省的河南位列第17，各省市存在較大差異，多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公立高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張。

1.2 事業(yè)收入

公立高校第二大收入來(lái)源為事業(yè)收入，包括學(xué)費(fèi)收入、雜費(fèi)收入、餐費(fèi)收入以及宿費(fèi)收入等。為推進(jìn)中國(guó)高等教育的快速發(fā)展，我國(guó)于1996年依據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》出臺(tái)了《高等學(xué)校收費(fèi)暫行管理辦法》，規(guī)定“國(guó)家規(guī)定范圍之內(nèi)的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審批權(quán)限在省級(jí)人民政府。由省級(jí)教育部門提出意見(jiàn)，物價(jià)部門會(huì)同財(cái)政部門根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、辦學(xué)條件和居民經(jīng)濟(jì)承受能力進(jìn)行審核，三部門共同報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，由教育部門執(zhí)行?！痹撌杖胫饕獮閷W(xué)校開(kāi)展教學(xué)、科研及其輔助活動(dòng)取得的收入，多數(shù)“雙一流”大學(xué)具有明顯優(yōu)勢(shì)，事業(yè)收入的增長(zhǎng)都比較明顯，而地方公立高校受到各種條件約束，漲學(xué)費(fèi)提議屢屢破產(chǎn)，導(dǎo)致此項(xiàng)收入相對(duì)較少。

1.3 其他收入

財(cái)政補(bǔ)助收入和事業(yè)收入占到地方公立高校收入的絕大部分，其他4項(xiàng)收入因?qū)W校而存在一定差異。21世紀(jì)以來(lái)，原有部屬院校多數(shù)劃歸地方，從主管部門和上級(jí)單位取得非財(cái)政補(bǔ)助收入大幅度縮減。多數(shù)地方公立高校雖然也有校辦企業(yè)，但在充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，多數(shù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況并不理想，附屬單位上繳收入非常有限，甚至學(xué)校補(bǔ)貼附屬單位的情況更為常見(jiàn)。由于公立高校的公共產(chǎn)品性質(zhì)，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受到諸多條件限制，容易造成社會(huì)的質(zhì)疑，除了少數(shù)部屬院?？梢岳闷渥陨淼馁Y源獲取較多事業(yè)收入外，多數(shù)地方公立高校經(jīng)營(yíng)收入并不多。對(duì)于財(cái)務(wù)狀況欠佳的地方公立高校，投資收入和利息收入幾乎可以忽略不計(jì)，捐贈(zèng)收入也只有少數(shù)名?；驌碛兄Ｓ训墓⒏咝？梢垣@取，故公立高校其他收入具有很大的不確定性。

2 地方公立高校債務(wù)困境形成的原因

我國(guó)地方公立高校建設(shè)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)主要依賴財(cái)政補(bǔ)助收入和事業(yè)收入，在沒(méi)有負(fù)債的情況下，多數(shù)公立高校的收入可以勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，一旦公立高校有新校區(qū)或其他大型項(xiàng)目投入，則其收入無(wú)法滿足當(dāng)期需要，必定依賴銀行貸款或其他融資，形成債務(wù)，并影響公立高校的發(fā)展。據(jù)中國(guó)人民銀行估計(jì)，截至2005年底，高校貸款余額已達(dá)2 001億元。財(cái)政部和教育部于2010年出臺(tái)了《財(cái)務(wù)部教育部關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān)化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)按照“誰(shuí)貸款、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，省級(jí)財(cái)政和高校主管部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)本省份高校債務(wù)化解工作，中央財(cái)政建立地方高?；瘋?jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制，積極引導(dǎo)地方有關(guān)部門和高?；鈧鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)踐來(lái)看，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府承擔(dān)了部分地方公立高校債務(wù)，其他多數(shù)地方公立高校的債務(wù)仍未得到有效化解。

2.1 多數(shù)地方政府財(cái)政困難，難以在短期內(nèi)化解掉巨額的存量債務(wù)

中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，導(dǎo)致多數(shù)地方政府財(cái)政支出大于收入，難以安排足夠資金化解地方公立高校建設(shè)所積累的巨額債務(wù)。即使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市也不能一次性解決轄區(qū)內(nèi)全部公立高校的債務(wù)問(wèn)題，通常其會(huì)優(yōu)先解決重點(diǎn)公立高校的債務(wù)，其他高校部分解決或者根本不解決。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府對(duì)公立高校的支持非常有限，每年安排的財(cái)政資金很難完成計(jì)劃，甚至出現(xiàn)一些地方政府不能滿足學(xué)校正常運(yùn)營(yíng)的資金需求，教師的各類獎(jiǎng)勵(lì)績(jī)效無(wú)法到位，還出現(xiàn)扣發(fā)和延遲發(fā)放精神文明獎(jiǎng)等項(xiàng)目的現(xiàn)象，更不用說(shuō)解決高校債務(wù)問(wèn)題，導(dǎo)致該問(wèn)題一直久拖不下。

2.2 多數(shù)地方公立高校事業(yè)收入增長(zhǎng)有限，不足以在短期內(nèi)償還本金

除了少部分知名高校利用優(yōu)勢(shì)資源提高事業(yè)收入外，其他大部分地方公立高校難以大幅度提升該項(xiàng)收入。由于國(guó)務(wù)院2007年曾發(fā)生“限漲令”，要求五年內(nèi)學(xué)費(fèi)不得上漲，2012年各地上調(diào)學(xué)費(fèi)，但來(lái)自社會(huì)質(zhì)疑和反對(duì)的聲音導(dǎo)致上漲困難，直到最近兩年，部分省市才開(kāi)始小幅度上調(diào)學(xué)雜費(fèi)，然而，上調(diào)幅度仍無(wú)法抵擋同期其他成本的上升。從各省市學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，高校學(xué)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)越高，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)不僅學(xué)費(fèi)低，而且調(diào)整起來(lái)相當(dāng)困難。部分地方公立高校利用原校區(qū)或其他場(chǎng)所引入國(guó)外大學(xué)進(jìn)行合作辦學(xué)，變相提高學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上緩解了高校的財(cái)務(wù)緊張局面，然而，中國(guó)高校也為此付出了高昂的成本。

2.3 存量債務(wù)財(cái)務(wù)成本較高，制約了還本付息的進(jìn)度

中國(guó)人民銀行數(shù)據(jù)顯示，2000年—2010年期間，中國(guó)貸款基準(zhǔn)利率一直保持在6%以上，2011年短暫下調(diào)并反彈，隨后利率穩(wěn)步下調(diào)，近五年來(lái)利率保持5%以下的低位運(yùn)行。公立高校新校區(qū)建設(shè)主要集中于21世紀(jì)初，當(dāng)時(shí)社會(huì)融資成本都比較高，雖然部分高校償還了部分本金，但存量債務(wù)仍然面臨較高的財(cái)務(wù)成本。部分地方公立高校由于債臺(tái)高筑受到融資約束，在建設(shè)后期不得不以遠(yuǎn)高于同期貸款利率的成本向非銀行機(jī)構(gòu)或教職工進(jìn)行融資，以解決不斷增加的建設(shè)資金需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，部分地方公立高校的財(cái)務(wù)成本高達(dá)10%，每年需要償還的利息就使其不堪重負(fù)。由于缺乏財(cái)務(wù)規(guī)劃或其他利益原因，多數(shù)地方公立高校并沒(méi)有動(dòng)力進(jìn)行存量債務(wù)重構(gòu)，以降低財(cái)務(wù)成本。

2.4 公立高校運(yùn)營(yíng)成本不斷攀升，降低了償還債務(wù)的能力

隨著物價(jià)的不斷攀升，學(xué)校的各項(xiàng)運(yùn)營(yíng)成本隨之上升。占高校運(yùn)營(yíng)成本較大比重的用人成本最近幾年不斷提高，為了引進(jìn)人才，公立高校需要不斷提高各項(xiàng)待遇，如購(gòu)房補(bǔ)償、科研啟動(dòng)金及科研獎(jiǎng)勵(lì)等，越是偏遠(yuǎn)的城市，該項(xiàng)支出越大，引進(jìn)人才的層次越高，則標(biāo)準(zhǔn)越高。雖然“雙一流”高校的顯性收入并不高，但優(yōu)秀人才還是將其作為優(yōu)先選擇，利用這些高校所提供的平臺(tái)，可以很快出成果，迅速成長(zhǎng)為本領(lǐng)域內(nèi)的專家，借助影響力參與各類評(píng)審或者參加其他社會(huì)活動(dòng)，即可快速實(shí)現(xiàn)利益兌現(xiàn)。“雙非”高校沒(méi)有平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，只能提高即期收入，會(huì)加大當(dāng)期的財(cái)務(wù)困難。不同地區(qū)的高校差異較大，為了留住人才，內(nèi)地公立高校需要不斷提升在校教師的待遇，近幾年“孔雀東南飛”情況已顯示出東南部學(xué)校待遇的優(yōu)勢(shì)，內(nèi)地公立高校的人才加速外流。而來(lái)自其他行業(yè)報(bào)酬的隱性競(jìng)爭(zhēng)也整體上促進(jìn)高校營(yíng)運(yùn)成本的上升，新的不斷增加的成本降低了公立高校的償債能力，造成存量債務(wù)難以在短期內(nèi)償還。

2.5 多數(shù)地方公立高校需要新增項(xiàng)目，擠占了償還債務(wù)的資金

隨著公立高校規(guī)模的不斷擴(kuò)張，以及學(xué)生對(duì)居住、餐飲、文體設(shè)施和教學(xué)科研條件需求的不斷提高，高校需要隨著社會(huì)變化不斷增加新的項(xiàng)目。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境已發(fā)生了深刻變化，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，學(xué)生對(duì)校園居住生活和學(xué)習(xí)環(huán)境的要求越來(lái)越高，裝空調(diào)的宿舍、現(xiàn)代的食堂、高標(biāo)準(zhǔn)的操場(chǎng)、具備先進(jìn)功能的實(shí)驗(yàn)室等都成為高校的必要基礎(chǔ)設(shè)施。為了吸引優(yōu)秀的學(xué)生報(bào)考，地方公立高校之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，為滿足不斷增加的新的需求，其不得不在基礎(chǔ)設(shè)施方面追加投入，然而，這些投資并不能獲取相應(yīng)的現(xiàn)金流入，占用償債資金成為主要選項(xiàng)之一。

3 新時(shí)代地方公立高校債務(wù)紓解的對(duì)策

新時(shí)代，中國(guó)的人口紅利已基本消失，依賴低廉人力成本的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)代已一去不復(fù)返，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的高質(zhì)量發(fā)展成為未來(lái)發(fā)展的新動(dòng)能。2016年以來(lái)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的動(dòng)力，人才是決定改革的關(guān)鍵所在，地方公立高校又是承擔(dān)人才培養(yǎng)任務(wù)的重要主體。債務(wù)已成為制約地方公立高校發(fā)展的重要瓶頸之一，然而，單一依賴政府全部解決債務(wù)的方案實(shí)踐證明是非常困難的，只有多措并舉、開(kāi)源節(jié)流、創(chuàng)新機(jī)制才能紓解高校的債務(wù)困境。

3.1 加大財(cái)政投入

中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要高素質(zhì)人才，而地方公立高校承擔(dān)著人才培養(yǎng)的主要任務(wù)。多數(shù)地方公立高校的發(fā)展和運(yùn)營(yíng)主要依賴政府財(cái)政投入，為了促進(jìn)地方公立高校的發(fā)展，政府應(yīng)不斷提高對(duì)高校的支持力度，化解前期積累下來(lái)的債務(wù)。中央政府和地方政府應(yīng)共同成立專門的債務(wù)清算工作組，梳理前期地方公立高校債務(wù)情況，按照其承擔(dān)的人才培養(yǎng)任務(wù)分步分批對(duì)債務(wù)進(jìn)行清償或豁免。對(duì)于近期不能償還的本息，在高校與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行存量債務(wù)重構(gòu)降息后，通過(guò)向金融機(jī)構(gòu)貼息的方式進(jìn)行展期，直至債務(wù)完全化解。新增項(xiàng)目原則上按照市場(chǎng)化方式進(jìn)行非債務(wù)融資，政府也可以下發(fā)文件，按照PPP方式提供部分資金，以吸引社會(huì)資金參與地方公立高校建設(shè)。

3.2 適當(dāng)提高學(xué)費(fèi)

中國(guó)地方公立高校學(xué)費(fèi)調(diào)整幅度遠(yuǎn)低于居民收入增長(zhǎng)幅度。中國(guó)居民2000年和2020年的人均可支配收入分別為6 280元和32 189元，增長(zhǎng)率達(dá)500%，同期大學(xué)學(xué)費(fèi)調(diào)整幅度卻相對(duì)較低，一般專業(yè)本科學(xué)費(fèi)由4 000元提升至5 200元左右，增長(zhǎng)比例僅為30%，學(xué)費(fèi)與人均可支配收入的比重由63.7%下降至16.2%，學(xué)費(fèi)調(diào)整空間很大。隨著家庭供養(yǎng)大學(xué)生人數(shù)急劇下降及家庭收入的不斷提高，供養(yǎng)大學(xué)生已不再成為家庭的負(fù)擔(dān)，反而是多數(shù)家庭的優(yōu)先選擇，大學(xué)學(xué)費(fèi)提高已基本不會(huì)影響居民生活質(zhì)量，但對(duì)于改善地方公立高校財(cái)務(wù)狀況及提升教學(xué)質(zhì)量卻顯得尤為重要。根據(jù)家庭收入的現(xiàn)實(shí)情況重新核定新的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)收入增長(zhǎng)情況動(dòng)態(tài)調(diào)整學(xué)費(fèi)，能夠較高增加學(xué)校的事業(yè)收入，部分抵消不斷增加的運(yùn)營(yíng)成本。通過(guò)提升學(xué)費(fèi)化解存量債務(wù)，減輕學(xué)校財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，從而安排更多資金提升教師待遇和改善教學(xué)科研環(huán)境，促進(jìn)人才培養(yǎng)質(zhì)量提高，有助于支撐地方公立高校高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 盤活存量資產(chǎn)

雖然受到債務(wù)問(wèn)題困擾，但地方公立高校存量資產(chǎn)的數(shù)量不容小覷，盤活存量資產(chǎn)可以解決或者部分解決存量債務(wù)。地方公立高校進(jìn)行新校區(qū)建設(shè)背負(fù)大量債務(wù)，然而，多數(shù)公立高校存在一個(gè)或多個(gè)老校區(qū)，部分公立高校的老校區(qū)不再承擔(dān)教學(xué)和科研任務(wù)，出售即可解決債務(wù)問(wèn)題，即使不出售，按照市場(chǎng)化原則選擇合適的對(duì)象出租也會(huì)有較高的收入。雖然公立高校舊址屬于教育用地，但地方政府可以通過(guò)更改土地性質(zhì)轉(zhuǎn)化為商業(yè)開(kāi)發(fā)用地，提高土地的價(jià)值并進(jìn)行出售，從而借助市場(chǎng)的力量解決債務(wù)問(wèn)題。大量公立高校還有校辦企業(yè)，多數(shù)至今仍未理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，導(dǎo)致資產(chǎn)流失，亟待進(jìn)行體制改革，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，按照市場(chǎng)化運(yùn)作要求企業(yè)上繳利潤(rùn)，虧損企業(yè)及時(shí)關(guān)停或拍賣。除此之外，多數(shù)公立高校都擁有高標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)驗(yàn)室、專利技術(shù)等，鼓勵(lì)其向社會(huì)開(kāi)放，為社會(huì)服務(wù)，創(chuàng)造收益。因此，做好頂層設(shè)計(jì)，挖掘有價(jià)值的資產(chǎn)，增加收入來(lái)源，能夠緩解地方公立高校財(cái)務(wù)緊張局面。

3.4 重構(gòu)存量債務(wù)

近20年來(lái)，社會(huì)融資成本整體趨勢(shì)是下行的，表明近期社會(huì)資金是充裕的，融資市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)充分，因此，可以向原融資方議價(jià)，或者引入更多金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)行存量債務(wù)重構(gòu)，降低財(cái)務(wù)成本。地方公立高校具有較高的信譽(yù)，理論上不會(huì)破產(chǎn)，并且每年都有穩(wěn)定的收入，雖然存在還本的壓力，但付息基本是可以保證的，因此，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，地方公立高校的債務(wù)都是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。地方公立高校財(cái)務(wù)部門需要參照同等資質(zhì)事業(yè)單位核算融資成本，或者直接與商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)詢價(jià)確定成本，向原融資方提出低成本債務(wù)置換方案，或可引入其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行存量債務(wù)重構(gòu)，從而達(dá)到降低財(cái)務(wù)成本的目的。在當(dāng)前環(huán)境下，地方公立高校債務(wù)的利率可以控制在4%甚至更低，與已公布的公立高校財(cái)務(wù)成本6%～7%相比，存在較大的下行空間。

3.5 善用金融工具

即使存在大量債務(wù)，在面臨巨大競(jìng)爭(zhēng)壓力情況下，地方公立高校仍要籌措資金加快發(fā)展，但多數(shù)地方政府要求公立高校不能新增債務(wù)，從而導(dǎo)致高校陷入困境。事實(shí)上，中國(guó)金融市場(chǎng)體系已日趨完善，靈活多樣的金融工具為地方公立高校提供了新的選擇。地方公立高校的良好信譽(yù)使多數(shù)金融機(jī)構(gòu)都將其列為優(yōu)質(zhì)客戶，并愿意為其設(shè)計(jì)個(gè)性化的金融產(chǎn)品，滿足新增項(xiàng)目或運(yùn)營(yíng)管理的融資需求。只要高校擁有穩(wěn)定的生源，就有穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，金融機(jī)構(gòu)即可創(chuàng)新性地設(shè)計(jì)非債權(quán)類金融產(chǎn)品，為地方公立高校提供資金投資于相關(guān)項(xiàng)目。參照自來(lái)水等公共產(chǎn)品的融資模式，地方公立高校既可以不新增債務(wù)，又可以為新項(xiàng)目融資，另外也不擠占償債資金，解決了發(fā)展困境問(wèn)題。