行政處罰決定公開的原則及其限度

楊婉怡

2021年1月22日，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)的修訂草案于十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過。其中，第四十八條規(guī)定值得我們關(guān)注。首先，第四十八條第一款新增了“具有一定社會(huì)影響”這一限縮性規(guī)定，“依法”公開也替換了此前較為寬泛的“依據(jù)政府信息公開”；其次，第二款則是保留了此前對(duì)已公開存在瑕疵后的補(bǔ)救情形?？傮w來看，一方面與政府信息公開密切關(guān)聯(lián)，另一方面針對(duì)錯(cuò)誤公開的情形提供相應(yīng)依據(jù)，推動(dòng)了陽光、透明服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程，其重要意義不言自明。盡管如此，在高速發(fā)展的當(dāng)代社會(huì)，行政處罰決定公開也不可避免地面臨諸多問題，亟待解決和完善。

一、問題的提出

2022年9月11日，一則由北京市公安局朝陽分局官方微博發(fā)布的通報(bào)引發(fā)了社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，由此展開了關(guān)于處罰決定公開范圍和功能的探討。行政機(jī)關(guān)此類通報(bào)行為是否符合《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定？社會(huì)公眾對(duì)“依法行政”存在的認(rèn)知差異由何產(chǎn)生？究其原因，與“具有一定社會(huì)影響”這一前提要求規(guī)定不明有莫大關(guān)聯(lián)。

立法層面的模糊，相應(yīng)地是司法實(shí)踐中缺乏統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也就引發(fā)了上述社會(huì)公眾的探討，過度的公開不可避免地帶來相對(duì)人隱私權(quán)的受損，本著“吃瓜”心理的社會(huì)公眾對(duì)此發(fā)表的不當(dāng)言論很有可能造成網(wǎng)絡(luò)暴力。由此觀之，“具有一定社會(huì)影響”亟需予以明確界定，以此有效減少行政處罰決定亂公開造成相關(guān)當(dāng)事人權(quán)益損害的情況，以求實(shí)現(xiàn)行政處罰決定公開應(yīng)有的作用及功能。

二、行政處罰決定公開的法理依據(jù)探析

行政處罰決定公開是行政機(jī)關(guān)將執(zhí)法過程中做出的行政處罰信息，通過一定渠道向當(dāng)事人之外的不特定社會(huì)公眾公開的行政活動(dòng)。該制度的意義自不必多言，然而行政機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)案件的公開是否符合行政法要求的合法性、合理性等要求尚存爭(zhēng)議，因而有必要從法理依據(jù)角度出發(fā)進(jìn)行探討。

當(dāng)下，不少學(xué)者認(rèn)為對(duì)該處罰決定不應(yīng)公開，并認(rèn)為該公開缺乏法律依據(jù)。一方面，行政處罰決定公開范圍應(yīng)該嚴(yán)格限定。根據(jù)《行政處罰法》第四十八條規(guī)定，行政處罰公開必須以“具有一定社會(huì)影響”為條件，而“具有一定社會(huì)影響”應(yīng)是對(duì)公共秩序和公共利益有一定影響的處罰決定。并且依據(jù)《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》第五條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以公開的那些信息，只在涉及公共利益、公眾熱切關(guān)注以及需為社會(huì)知曉方面。而相關(guān)道德負(fù)面評(píng)價(jià)案件顯然并沒有直接危及公共利益，并不具有需要公民廣泛知曉的正當(dāng)性，因而不應(yīng)公開。另一方面，行政處罰決定公開應(yīng)遵守行政法的比例原則。行政機(jī)關(guān)對(duì)行為人此種行為作出的“處罰”予以公開后或有可能造成對(duì)行為人變相“二次處罰”的后果。[1]

為此，針對(duì)上述“@平安北京朝陽”發(fā)布的情況通報(bào)筆者認(rèn)為該決定公開合法合理。首先，2019年新修訂的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》)第二十條對(duì)公開信息作出了明確的規(guī)定?？梢?，是否具有一定社會(huì)影響的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由主管的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行認(rèn)定。并且政府信息公開本身目的是加強(qiáng)社會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的監(jiān)督，對(duì)該決定的公開并未違反行政法的相關(guān)規(guī)定。其次，關(guān)于該公開不符合“比例原則”一說也是經(jīng)不住邏輯質(zhì)詢的。公眾人物不同于普通公民，其在極大程度上因其自愿曝光在社會(huì)公眾下，因而權(quán)利相應(yīng)也受到了一定的限制。最后，《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》第一千零三十二條對(duì)隱私進(jìn)行了說明。因而被拘的公眾人物自是不愿該信息為外人所知，但是其由于行政外部行為的干涉，使該信息具有濃烈的公法屬性，從單純的民事自治領(lǐng)域轉(zhuǎn)入行政領(lǐng)域，其自然也被歸屬為政府相關(guān)信息。若因此而不予公開，這對(duì)社會(huì)公眾的知情權(quán)也是一種侵害。

三、行政處罰決定公開應(yīng)遵循的原則及限度

《行政處罰法》和《政府信息公開條例》的規(guī)定充分保障公眾知情權(quán)，使得行政執(zhí)法公開透明的目的成為現(xiàn)實(shí)。但是不可否認(rèn)沒有明確的行政處罰決定公開標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)任意公開或怠于公開都將對(duì)當(dāng)事人造成二次處罰。就此而言需要對(duì)《行政處罰法》第四十八條當(dāng)中的“具有一定社會(huì)影響”進(jìn)行限制，給出公開與否的明確限度以及判斷標(biāo)準(zhǔn)。否則，除以上探討問題之外，還將面臨更多的困厄，這就要求我們?cè)诎盐赵瓌t的基礎(chǔ)上加以明確，從而指導(dǎo)日后的行政執(zhí)法。

(一)行政處罰決定公開應(yīng)遵循的原則

1.比例原則

比例原則是指主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧兩方面，即目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保障相對(duì)人權(quán)益。首先，行為主體對(duì)相對(duì)人采取該措施是有法律依據(jù)的；其次，該措施的采取是出于正當(dāng)管理的需要，且是必要的；再次，若為行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)對(duì)行為人可能造成不利影響，此種不利影響也應(yīng)當(dāng)被限制在適當(dāng)?shù)南薅葍?nèi)。這就需要行政機(jī)關(guān)在作出公開與否的決定前著眼法益的均衡。就涉及相對(duì)人私德案件，相關(guān)部門在依法的前提下可以也應(yīng)當(dāng)對(duì)信息進(jìn)行公開，但對(duì)其中與社會(huì)公眾關(guān)系不大的內(nèi)容，可作適當(dāng)?shù)哪：幚?，無需列明巨細(xì)。[2]新修訂的《行政處罰法》正是考慮到不能做簡(jiǎn)單的“一刀切”處理，進(jìn)而對(duì)此采取了慎重的處理方式。

2.成本效益原則

行政處罰決定的公開需要成本，制度成本、權(quán)益成本以及最終產(chǎn)生的社會(huì)成本，泛化的公開繼而會(huì)導(dǎo)致針對(duì)性效果的減損。不難理解，當(dāng)過多的資源都傾注在一種信息上，真正值得關(guān)注的信息反而被淹沒難以為人所知。[3]因處于探索階段，行政機(jī)關(guān)工作的開展也相對(duì)機(jī)械化，這就導(dǎo)致信息公開同質(zhì)化現(xiàn)象的產(chǎn)生。除此之外，未能搭建便利的檢索渠道以至于社會(huì)公眾難以獲取他們想要的信息，也就無法發(fā)揮出社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。觀之相對(duì)人的成本，很有可能因公開附隨而來利益的減損，對(duì)其聲譽(yù)帶來不良的影響造成所謂的“聲譽(yù)罰”。[4]無論出現(xiàn)何種情形，在當(dāng)今信息時(shí)代都是難以修復(fù)的?；诖耍槍?duì)處罰決定的公開須明確公開的目的，對(duì)公開范圍也進(jìn)行限定，須得與公眾利益相關(guān)。針對(duì)不同類型的案件，采取區(qū)分的做法避免“一刀切”，這于降低公開成本以及防止造成“二次傷害”俱有益處。

(二)行政處罰決定公開限度界定及標(biāo)準(zhǔn)

在對(duì)行政處罰決定公開的限度進(jìn)行界定以前，本文采用“手段—目的”合比例性考慮行政處罰決定公開，即通過明確行政處罰決定公開的目的后，結(jié)合《行政處罰法》第四十八條當(dāng)中“具有一定社會(huì)影響”這一限縮前綴，進(jìn)一步界定“社會(huì)影響”這一關(guān)鍵因素，從而對(duì)處罰決定公開的范圍進(jìn)行確定。

1.行政處罰決定公開規(guī)范目的解析

行政處罰決定公開的規(guī)范目的決定其公開的限度和標(biāo)準(zhǔn)，因此，有必要探討規(guī)范目的，從而為行政處罰決定公開標(biāo)準(zhǔn)提供指引，從而限制“具有一定社會(huì)影響”這一寬泛規(guī)定。其一，政府信息公開必須以保障社會(huì)公共利益為目的。根據(jù)《政府信息公開條例》第一條規(guī)定可知政府信息公開制度并非處于行政管理的需要，更多地是強(qiáng)調(diào)其具有服務(wù)公眾的屬性。其二，必須明確處罰決定公開具備的雙重效果。處罰決定的公開并非滿足公眾的窺視欲望或單純地懲戒行政相對(duì)人。相反，行政處罰決定公開是為了保障公民的知情權(quán)，從而對(duì)政府有效監(jiān)督。通過行政處罰這一否定性評(píng)價(jià)產(chǎn)生警示和預(yù)防效果，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)目的。[5]可見，行政處罰等政府信息公開規(guī)范目的無不圍繞監(jiān)管、規(guī)制、社會(huì)公眾等關(guān)鍵詞，由此推導(dǎo)出，其本質(zhì)都離不開保護(hù)公共利益這一最終目標(biāo)。這也正是新修訂的《行政處罰法》第四十八條中增添“具有一定社會(huì)影響”這一限縮性規(guī)定的原因。

2.行政處罰決定公開限定具體標(biāo)準(zhǔn)

筆者認(rèn)為《行政處罰法》第四十八條規(guī)定的“具有一定社會(huì)影響”應(yīng)當(dāng)作為行政處罰決定公開的指引。即行政處罰決定公開與否以“具有一定社會(huì)影響”為限，行政機(jī)關(guān)需要對(duì)案件進(jìn)行分析是否具有一定社會(huì)影響。而社會(huì)影響絕不是光憑社會(huì)關(guān)注度就能決定的，社會(huì)關(guān)注度可以作為理解社會(huì)影響的一個(gè)重要因素。因此，理解處罰決定的“社會(huì)影響”是判斷行政處罰決定是否公開的關(guān)鍵所在。

應(yīng)當(dāng)如何理解“社會(huì)影響”？承前所述，結(jié)合“手段—目的”合比例分析，關(guān)鍵要看該行政處罰所涉及的違法行為與公眾利益的關(guān)聯(lián)強(qiáng)度如何，是否涉及公共監(jiān)管需要和風(fēng)險(xiǎn)溝通管理。[6]行政處罰決定公開，探其本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)將獲取的信息通過公開的方式進(jìn)行披露，從而引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)主體做出選擇，也為此后監(jiān)管減少不必要的麻煩。對(duì)“社會(huì)影響”的把握應(yīng)依靠違法行為與行政監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管理之間的關(guān)聯(lián)程度來理解，進(jìn)而對(duì)行政處罰決定能否公開作出判斷。值得注意的是，社會(huì)關(guān)注度只能作為一個(gè)輔助性要素理解。[7]因?yàn)樯鐣?huì)關(guān)注度高并不一定意味著與公共利益息息相關(guān)，也有可能是社會(huì)公眾出于好奇心和隨波逐流心理將事件熱度炒高。

對(duì)此，關(guān)于行政處罰決定公開的限度判斷標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)當(dāng)為是否涉及公共利益，盡管公共利益尚無統(tǒng)一的界定，但對(duì)行政處罰決定公開來說這種界定是必要的。為此，應(yīng)從以下方面對(duì)公共利益做出判斷：第一，目的正當(dāng)性，即公開只能出于維護(hù)公共利益的目的；第二，利益均衡性，即在維護(hù)的利益與造成損害的利益之間作出權(quán)衡；第三，必要性原則(最小損害原則)，這里所謂的“必要”，就是指非采取此種方式不可，除此之外，再也難以找到又實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾利益對(duì)公民權(quán)利傷害又最小的方式了。[8]對(duì)行政處罰決定公開具體案件上，筆者認(rèn)為可從公開信息的性質(zhì)進(jìn)行判斷。

其一，行政處罰信息是否與公共領(lǐng)域密切相關(guān)或是社會(huì)公眾普遍急需了解。為此可從違法類型著手，將違法信息大致分為監(jiān)管類違法信息(包括食品、產(chǎn)品、環(huán)境、稅收違法信息等)、社會(huì)管理類違法信息(包括交通違章、治安管理處罰信息等)和失信信息三大類。這三類違法信息之間存在明顯區(qū)別。但只有第一類是真真切切與社會(huì)公眾密不可分并值得關(guān)注的，他們的了解在一定程度上會(huì)影響其市場(chǎng)活動(dòng)。而社會(huì)管理類，主要針對(duì)自然人個(gè)人，其社會(huì)性程度并不算太高，因而應(yīng)排除在外；至于失信類主要屬于社會(huì)信用體系建設(shè)的內(nèi)容，本身自成一體，也不應(yīng)將其認(rèn)定為行政處罰決定公開范圍。在實(shí)踐中，多數(shù)地方行政機(jī)關(guān)對(duì)這三類行政違法信息未進(jìn)行區(qū)分，造成不應(yīng)公開的信息公開，應(yīng)公開信息而不公開的困境，這并不利于保障公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

其二，對(duì)特殊主體的行政處罰決定公開問題。不可否認(rèn)，特殊主體因其身份不可避免地會(huì)帶來公開的差異性，換言之，較普通大眾而言因其身份的特殊性在享有一些利益的同時(shí)當(dāng)一定范圍內(nèi)的隱私受到侵害也要負(fù)有比常人更大的容忍義務(wù)。[9]但這并不意味著在行政處罰決定公開問題上就一刀切，對(duì)其處罰決定全部予以公開。此外，作為與社會(huì)公眾存有差異的特殊主體，其行為可能是很多社會(huì)公眾行為的參照和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)整個(gè)社會(huì)的價(jià)值取向和風(fēng)氣具有重大影響，涉及公共利益，對(duì)其所從事的具有社會(huì)公共影響力的事件加以公開，有助于社會(huì)大眾重新做出選擇。

綜上所述，行政處罰決定的公開值得進(jìn)行更細(xì)致的探討，新修訂的《行政處罰法》對(duì)處罰決定公開的規(guī)定仍然不夠明確，一定程度上行政機(jī)關(guān)具有比較大的自由裁量權(quán)。因此，如何避免該權(quán)力的濫用，同樣是實(shí)踐中必須注意的問題。故而，在《行政處罰法》實(shí)施中，對(duì)“具有一定社會(huì)影響”這一限縮性規(guī)定進(jìn)行具體化、類型化十分有必要。同時(shí)，對(duì)處罰決定公開權(quán)的濫用，應(yīng)明確相應(yīng)的救濟(jì)途徑、法律后果及追責(zé)機(jī)制。