我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度研究

馬 慧

一、引言

農(nóng)業(yè)對(duì)于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障人民生產(chǎn)生活都有著不可替代的作用，作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展受氣候、環(huán)境、市場(chǎng)等多方面因素的影響，存在著很多的不確定性因素。為了能夠保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的權(quán)益，確保農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，我國在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革中大力推廣和發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，將其作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)保障。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)想要穩(wěn)定發(fā)展，必然需要相關(guān)法律制度作為保障。然而，目前我國在這一領(lǐng)域的法律制度仍然存在著系統(tǒng)性不足、監(jiān)管不到位等問題，導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在推進(jìn)的過程中面臨諸多阻礙，農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)保障權(quán)無法得到有效落實(shí)。因此，想要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性目標(biāo)，就必須構(gòu)建專門的法律規(guī)范，彌補(bǔ)當(dāng)前法律法規(guī)中存在的不足之處，進(jìn)而確保政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠發(fā)揮出應(yīng)有的價(jià)值。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的概念及特點(diǎn)

(一)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的概念

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的客體是指各主體在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)中的行為,是各主體之間權(quán)利—義務(wù)或者權(quán)利—責(zé)任關(guān)系的中介。[1]政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度即政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，從宏觀調(diào)控到其經(jīng)營(yíng)管理、優(yōu)惠政策、財(cái)稅政策等系列政策始終貫穿全程。政策指定的保險(xiǎn)公司為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保主體，投保的主題一般為農(nóng)戶，投保范圍原則上涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全部領(lǐng)域。

(二)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)主要包括以下幾個(gè)方面：

一是強(qiáng)制性。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最明顯的特點(diǎn)便是具有強(qiáng)制性，這也是其區(qū)別于其他類型的商業(yè)保險(xiǎn)的顯著特征，對(duì)于達(dá)到條件的保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者和投保者，國家會(huì)通過政策、法規(guī)等方式強(qiáng)制其參與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，以此來降低參與投保的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的風(fēng)險(xiǎn)，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的順利開展。[2]

二是高風(fēng)險(xiǎn)性。農(nóng)業(yè)作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，其自身的發(fā)展受到很多不確定性因素的影響，尤其是受自然災(zāi)害的威脅非常大，且農(nóng)業(yè)受災(zāi)還具有區(qū)域廣、危害大、期限長(zhǎng)等特點(diǎn)，一旦出現(xiàn)意外，必然會(huì)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者帶來嚴(yán)重的影響，這也就意味著政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率較高，承保主體面臨著比較大的賠償風(fēng)險(xiǎn)。

三是公共利益性。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在運(yùn)行過程中，政府以及各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼為保險(xiǎn)賠付和保險(xiǎn)費(fèi)繳納投入了大量的資金，在賠付金額和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中占有相當(dāng)大的比重，這充分體現(xiàn)出了政府保護(hù)公共利益的職能，同時(shí)也賦予了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)顯著的公共利益性，其最終目的是為了保障農(nóng)民的基本權(quán)益、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

(三)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能可以從防災(zāi)止損、促進(jìn)農(nóng)村金融改革兩個(gè)方面進(jìn)行概括。

一是防災(zāi)止損。通過實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，政府以及承保方等會(huì)將作為投放方的農(nóng)戶所面臨的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行部分乃至全部轉(zhuǎn)移，減少農(nóng)民因減產(chǎn)而帶來的損失，確保農(nóng)戶能夠迅速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保持農(nóng)產(chǎn)品供給的穩(wěn)定性。

二是促進(jìn)農(nóng)村金融改革。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則是政府強(qiáng)制力的介入，政府通過一系列補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶以及承保方經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的有效轉(zhuǎn)移，拓寬了農(nóng)業(yè)金融的融資渠道，提升了農(nóng)民參保的意愿，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融改革的目標(biāo)。

三、我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度存在的主要問題

(一)法律監(jiān)管不到位

首先是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主體地位不夠明確。按照規(guī)定，我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)涉及財(cái)政補(bǔ)貼部門的，其監(jiān)管權(quán)劃歸到財(cái)政部門，而事實(shí)上，我國關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)督是由中國保監(jiān)會(huì)來進(jìn)行監(jiān)管的，存在著監(jiān)督權(quán)力分割的問題。另外，由于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)十分復(fù)雜，我國現(xiàn)行的監(jiān)管模式也存在著“九龍治水”的多頭監(jiān)管問題，銀保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)行政主管部門、地方政策等全部參與到政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管當(dāng)中，監(jiān)管權(quán)力沖突、監(jiān)管存在空白地帶的問題也普遍存在。

其次是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不夠完善。在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，一旦政府的支持和約束不到位，承保機(jī)構(gòu)出于逐利的心理，便會(huì)放棄高風(fēng)險(xiǎn)、低收入的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，避免自己出現(xiàn)虧損，或承擔(dān)較高的風(fēng)險(xiǎn)壓力。針對(duì)這一問題，我國各地方政府需要出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件對(duì)承保機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的監(jiān)管，然而在實(shí)踐過程中，受人員、技術(shù)等多方面因素的影響，政府的支持與監(jiān)管活動(dòng)往往存在著很多盲區(qū)，或是出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)管不到位。[3]另外，監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶的行為監(jiān)管也存在漏洞，現(xiàn)行法律中對(duì)農(nóng)戶的行為也缺乏有效規(guī)制。由于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移了農(nóng)戶的大部分生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，很多農(nóng)戶失去了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的緊張性，隨意經(jīng)營(yíng)、盲目生產(chǎn)甚至騙保的行為普遍存在，而我國現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》以及其他法律法規(guī)卻并沒有將農(nóng)戶行為納入到重點(diǎn)監(jiān)管范圍當(dāng)中，對(duì)其行為的約束效用比較弱。

(二)缺乏完善的財(cái)稅優(yōu)惠制度

雖然近年來我國不斷擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼范圍，但是整體上看仍然存在著財(cái)政優(yōu)惠力度不足的問題，具體而言，主要包括補(bǔ)貼形式單一和稅收優(yōu)惠力度、范圍較小兩個(gè)方面：

首先是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼形式單一。目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的主要形式仍然為保費(fèi)補(bǔ)貼，對(duì)于管理費(fèi)、再保險(xiǎn)基金等方面的補(bǔ)貼仍然比較少，很難滿足不同參保主體差異化的保險(xiǎn)需求，這就很容易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者投保的積極性受到影響，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

其次是稅收優(yōu)惠力度和范圍較小。通過研究法國、美國等西方國家的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度可以看出，其在法律法規(guī)中對(duì)財(cái)政比例、扶持范圍等優(yōu)惠政策進(jìn)行了明確的規(guī)定，優(yōu)惠政策力度較大、稅惠范圍也比較大，極大地推動(dòng)了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。與西方國家相比，我國在這一領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠力度仍然有著比較大的提升空間，例如政府為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)提供的基金為稅前企業(yè)保費(fèi)收入的25%，這和西方國家40%-55%的比例存在相當(dāng)大的差距。另外，在稅收優(yōu)惠范圍方面，我國的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，免于征稅的僅有營(yíng)業(yè)稅和印花稅，而目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推行比較好的國家中，對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入基本免于稅收，與之相比，我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍然存在著明顯的稅惠力度不足的問題，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者面臨的壓力仍然比較大，參保意愿不強(qiáng)。

(三)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系不完善

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策的組成部分，同時(shí)也是社會(huì)保障體系的重要組成元素，因此，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須在完善的法律制度下施行，相關(guān)立法應(yīng)保證涵蓋內(nèi)容的全面性以及法律的權(quán)威性。然而從目前來看，國務(wù)院是制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的主要機(jī)關(guān)，從這一點(diǎn)來看，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》應(yīng)屬于行政法規(guī)，與基本法相比，行政法規(guī)的強(qiáng)制性比較弱，很難實(shí)現(xiàn)較強(qiáng)的約束效力。另外，我國各地方主要是根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》來制定部門規(guī)章或地方規(guī)范性文件，然而在實(shí)施過程中，地方性法規(guī)和政策、文獻(xiàn)與《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》往往會(huì)存在著一定的沖突。例如，我國《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的第三條當(dāng)中明確規(guī)定，任何單位不得利用行政權(quán)力強(qiáng)迫或限制農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，然而廣東省現(xiàn)行的《2018—2020年廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施方案》第三部分中卻規(guī)定農(nóng)場(chǎng)、企業(yè)、養(yǎng)殖戶不得選擇性投保，而是需要全場(chǎng)投保，帶有明顯的強(qiáng)制性色彩，與《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中的規(guī)定相沖突，這也說明目前我國的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系不完善，內(nèi)容缺乏實(shí)際操作性，與配套的地方性文件存在沖突性等問題。

(四)再保險(xiǎn)制度缺乏法律保障

無論是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還是其他各類保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展過程中，再保險(xiǎn)制度都起著關(guān)鍵性的作用。對(duì)于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而言，再保險(xiǎn)制度即保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向另一家機(jī)構(gòu)進(jìn)行一定比例的再次投保行為，其目的在于分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)，降低保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并提升其賠付能力。[4]

目前，我國再保險(xiǎn)制度的法律保障問題主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，政策性農(nóng)業(yè)在保險(xiǎn)的相關(guān)法律法規(guī)仍然有待完善，有關(guān)政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的配套制度和法律法規(guī)尚未出臺(tái)；其次，由于缺乏法律保障，我國能夠提供農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的公司和機(jī)構(gòu)也十分匱乏，能夠提供專門的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)服務(wù)的僅有吉林安化集團(tuán)、上海安信集團(tuán)等部分企業(yè)，其服務(wù)輻射的范圍比較狹窄，承保能力也比較有限。

四、我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的完善對(duì)策

(一)完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管制度

針對(duì)目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律監(jiān)管不到位的問題，應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手進(jìn)行改善：

一是明確監(jiān)管部門。無論是美國還是法國等政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展較好的國家，都設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)相關(guān)的監(jiān)管工作。因此，我國也應(yīng)盡快設(shè)置農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，并在法律層面來規(guī)定其權(quán)責(zé)，賦予其應(yīng)有的法律地位，確保其能夠真正發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)管效用，進(jìn)而改變“九龍治水”的監(jiān)管局面，不斷提升政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的質(zhì)量，并做到權(quán)責(zé)到人，分工明確。

二是加強(qiáng)對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系主體的監(jiān)管。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在推行的過程中涉及 多個(gè)主體，如政府、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶等等，這就需要從法律層面對(duì)這些關(guān)系主體進(jìn)行有效約束。具體來說，主要包括監(jiān)督政府行為、監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)行為、監(jiān)督農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者行為。其中，對(duì)政府行為的監(jiān)督主要是保證政府能夠按照法律法規(guī)來開展各項(xiàng)工作，確保專項(xiàng)資金的流向；對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)行為的監(jiān)督主要是確保其能夠履行保險(xiǎn)義務(wù)，并確定其具備良好的經(jīng)營(yíng)狀況和償付能力，禁止將相關(guān)資金挪為他用；對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的監(jiān)督主要是避免其實(shí)施虛假理賠等行為。

(二)完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)稅優(yōu)惠制度

首先，應(yīng)完善財(cái)政法律制度。目前我國的財(cái)政優(yōu)惠制度不夠完善，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投入不足。對(duì)此，一是要通過立法的方式明確政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政優(yōu)惠來源，從法律的角度明確財(cái)政支持的方式和份額；二是要通過立法明確財(cái)政對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的具體支持方式，加大財(cái)政支持力度，但應(yīng)注重將補(bǔ)貼水平控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政的穩(wěn)健發(fā)展。

其次，應(yīng)完善稅收法律制度。目前，相比于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策發(fā)展較好的國家，我國稅收優(yōu)惠政策范圍存在著明顯的“有效性”，對(duì)此，應(yīng)從法律的角度明確規(guī)定稅收優(yōu)惠項(xiàng)目，避免各地方出現(xiàn)稅收征收混亂的情況。另外，考慮到農(nóng)業(yè)的公共產(chǎn)品性質(zhì)，其發(fā)展并不僅僅是為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者個(gè)人，也是社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，因此，應(yīng)根據(jù)稅收社會(huì)政策原則免于征收稅收，進(jìn)而彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的問題。

(三)建立完善的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系

首先，應(yīng)從法律層面明確政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有國家主導(dǎo)原則，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律的法律地位。對(duì)此，應(yīng)制定專門的政策性專業(yè)保險(xiǎn)法律制度，將其上升至基本法的地位，提升其對(duì)于各關(guān)系主體的約束效力。

其次，在制定相關(guān)法律的過程中，既要有領(lǐng)導(dǎo)性的法律制度，又要允許各地方結(jié)合實(shí)際情況，出臺(tái)具體的法律規(guī)范，確保法律法規(guī)具有針對(duì)性、可操作性和較強(qiáng)的地方適用性，避免其成為一紙空文，但必須對(duì)各地方出臺(tái)的規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)制，確保地方性法規(guī)與基本法的內(nèi)容相契合，避免出現(xiàn)沖突，確保各地方法律法規(guī)符合領(lǐng)導(dǎo)性法律的基本要求。

(四)完善農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度

農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度有助于分散保險(xiǎn)人風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)保障投保人的利益有著直接的影響，對(duì)此應(yīng)從以下兩個(gè)方面對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度予以完善：

首先，應(yīng)出臺(tái)相關(guān)法律保障再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展，進(jìn)而提升保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)公司的承保能力，確保其業(yè)務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。另外，通過制定相關(guān)法律，也能夠進(jìn)一步規(guī)范再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為，確保運(yùn)營(yíng)資本的安全性，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

其次，針對(duì)現(xiàn)階段我國能夠提供再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)較少的問題，各地方政府可以通過稅收、財(cái)政等相關(guān)優(yōu)惠政策，吸引商業(yè)保險(xiǎn)公司發(fā)展再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，進(jìn)而在全國范圍內(nèi)形成國家參股型、國家控股型農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)公司，并通過法律來明確對(duì)不同形態(tài)的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)公司的目標(biāo)、職能、權(quán)限等，同時(shí)也應(yīng)根據(jù)公司的性質(zhì)來提供差異化的優(yōu)惠政策。

五、結(jié)語

農(nóng)業(yè)對(duì)于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，我國作為農(nóng)業(yè)大國，發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是必由之路，對(duì)于轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著重要的影響。因此，近年來我國大力推行農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)，并取得了一定的實(shí)踐成果，在一定程度上降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提升了其參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的信心。本文結(jié)合目前我國政策性法律制度存在的問題，提出了完善我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的對(duì)策建議。隨著我國農(nóng)業(yè)事業(yè)的發(fā)展以及理論研究的不斷成熟，相關(guān)法律法規(guī)也將得到進(jìn)一步的完善，這對(duì)于促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)生產(chǎn)者權(quán)益必將發(fā)揮著更大的作用和價(jià)值。