環(huán)境民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度研究

張 康

《民法典》第1232條首次規(guī)定將懲罰性賠償適用于環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，最高人民法院在此基礎(chǔ)上頒布了《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅?簡(jiǎn)稱《環(huán)境侵權(quán)解釋》)，旨在為該制度的準(zhǔn)確適用提供具體規(guī)定，這是我國(guó)環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域的一大制度創(chuàng)新，使懲罰性賠償制度的適用范圍得到進(jìn)一步拓展。就保護(hù)生態(tài)環(huán)境而言，該制度加大了惡意損害者的侵權(quán)責(zé)任，既回應(yīng)了社會(huì)需要，也能充分救濟(jì)被侵權(quán)人的合法權(quán)益，對(duì)保護(hù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)良好的生態(tài)文明具有重要意義。

一、相關(guān)學(xué)說(shuō)概述

《民法典》作為一部私法，其所規(guī)定的懲罰性賠償適用規(guī)則也通常被用在與私主體之間環(huán)境侵權(quán)糾紛相關(guān)的案件當(dāng)中。而學(xué)理上關(guān)于能否在環(huán)境民事公益訴訟中適用該制度的看法各有千秋，總的來(lái)看主要有“可適用說(shuō)”“不可適用說(shuō)”和“限制適用說(shuō)”三種觀點(diǎn)。

持“可適用說(shuō)”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟是通過(guò)運(yùn)用私法上的程序達(dá)到保護(hù)環(huán)境公益的目的，而通過(guò)懲治侵權(quán)者以保護(hù)環(huán)境也是懲罰性賠償?shù)哪康模弑举|(zhì)上并無(wú)不同，適用懲罰性賠償是為了讓環(huán)境民事公益訴訟成為有效維護(hù)社會(huì)公共利益的手段。并且懲罰性賠償責(zé)任淵源于英美法系，其發(fā)展歷史表明懲罰性賠償責(zé)任已由私法責(zé)任逐漸演化為一種促進(jìn)公共政策實(shí)現(xiàn)、保護(hù)公共利益的特殊法律責(zé)任，因而懲罰性賠償制度在環(huán)境公益訴訟中使用具有充分的價(jià)值基礎(chǔ)[1]。而持“不可適用說(shuō)”觀點(diǎn)的學(xué)者則認(rèn)為，被侵權(quán)人在收取懲罰性賠償金后即對(duì)其享有處分權(quán)，可自由進(jìn)行處分，但一般很少會(huì)用于環(huán)境公益事項(xiàng)，如果適用懲罰性賠償制度，勝訴后得到的賠償金很可能構(gòu)成被侵權(quán)人的“不當(dāng)?shù)美?，這違反了公益的本質(zhì)，難以真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，也無(wú)法更好地保護(hù)環(huán)境公共利益。

持“限制適用說(shuō)”觀點(diǎn)的學(xué)者在對(duì)上述兩種學(xué)說(shuō)進(jìn)行批判之后得出一個(gè)結(jié)論，即環(huán)境民事公益訴訟可引入懲罰性賠償制度，但應(yīng)制定相關(guān)的限制性規(guī)定。筆者贊同“限制適用說(shuō)”的觀點(diǎn)?！翱蛇m用說(shuō)”觀點(diǎn)過(guò)于強(qiáng)調(diào)懲罰性功能，有學(xué)者認(rèn)為在某些環(huán)境污染事件中，無(wú)論是讓侵權(quán)人承擔(dān)刑事責(zé)任還是承擔(dān)行政責(zé)任，都無(wú)法起到實(shí)際有效的懲治效果，因此，應(yīng)當(dāng)讓其再承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任。這在一定程度上加重了侵權(quán)者的責(zé)任負(fù)擔(dān)，不利于人權(quán)保障。據(jù)此可以看出“不可適用說(shuō)”觀點(diǎn)已經(jīng)不適應(yīng)實(shí)踐的需要，隨著社會(huì)的發(fā)展，該觀點(diǎn)也終將被拋棄。

二、適用懲罰性賠償制度必要性分析

(一)補(bǔ)償性賠償無(wú)法起到威懾作用

通過(guò)檢索相關(guān)案例可以發(fā)現(xiàn)，各級(jí)法院在審理環(huán)境損害類案件時(shí)，通常是判決侵權(quán)人以賠償相關(guān)修復(fù)費(fèi)用的方式承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。比如在某環(huán)保聯(lián)合會(huì)與某公司大氣環(huán)境污染糾紛案中，法院按虛擬治理成本的四倍認(rèn)定該公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的大氣環(huán)境質(zhì)量修復(fù)費(fèi)用；而在某基金會(huì)訴某公司大氣污染責(zé)任民事公益訴訟案中，法院則是按虛擬治理成本的三倍認(rèn)定侵權(quán)人的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用?？梢姡覈?guó)司法實(shí)踐中對(duì)惡意破壞生態(tài)環(huán)境行為大多采用補(bǔ)償性賠償?shù)膽椭畏绞?，雖然不同的法院對(duì)虛擬治理成本的認(rèn)定不一，但相關(guān)的賠償金僅是用于修復(fù)環(huán)境，而不考慮環(huán)境被破壞之后的潛在影響，既無(wú)法達(dá)到完全救濟(jì)的目的，也不能對(duì)侵權(quán)者起到較大的威懾作用。相較于補(bǔ)償性賠償，懲罰性賠償是為了懲罰侵權(quán)人的惡劣行為并遏制其日后再次實(shí)施相關(guān)行為或社會(huì)上其他人效仿其行為，具有預(yù)防損害環(huán)境的功能。

(二)公共利益的特殊性

公共利益具有開放性和內(nèi)涵的不確定性等特殊特征，由社會(huì)大眾共同享有，而不僅限于為某一個(gè)體而保留，體現(xiàn)的是社會(huì)上不特定多數(shù)人的共同利益。我國(guó)對(duì)公共利益的保護(hù)具有優(yōu)先性，保護(hù)力度較其他權(quán)利更大，這是由我國(guó)的社會(huì)主義本質(zhì)決定的。而環(huán)境民事公益訴訟就是與環(huán)境公共利益相關(guān)的訴訟，由于公共利益的受益對(duì)象較為固化，一旦被侵害，利用現(xiàn)有的法律框架難以對(duì)其進(jìn)行有效保護(hù)。因而，為維護(hù)不特定多數(shù)人的利益，適用懲罰性賠償是非常必要的。此外，根據(jù)《民法典》的規(guī)定，環(huán)境私益訴訟作為私主體維護(hù)私人權(quán)益的訴訟程序可以適用懲罰性賠償，那么環(huán)境公益訴訟作為維護(hù)不特定多數(shù)人利益的訴訟程序，更應(yīng)當(dāng)適用懲罰性賠償制度，這是“舉輕以明重”的原則體現(xiàn)，再加上懲罰性賠償自身具有懲罰和遏制侵權(quán)行為等優(yōu)勢(shì)，通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或法律規(guī)定的組織適用該制度，能夠在最大限度使社會(huì)公共利益得到保護(hù)。

(三)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特殊性

生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中人們無(wú)法感知的潛在風(fēng)險(xiǎn)之一，具有不確定性、復(fù)雜性、隱蔽性和分散性等特征，僅通過(guò)舉證責(zé)任認(rèn)定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)可能導(dǎo)致法官無(wú)法作出正確的裁判。由于生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性較強(qiáng)，使得行為人實(shí)施的侵害環(huán)境活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境損害后果被發(fā)現(xiàn)之間間隔較長(zhǎng)時(shí)間。比如在泰州市人民檢察院支持起訴某企業(yè)環(huán)境污染公益訴訟案中，侵權(quán)人自2012年開始實(shí)施侵權(quán)行為，而檢察機(jī)關(guān)支持起訴是在2014年，即使期間有媒體對(duì)其進(jìn)行相關(guān)報(bào)道，侵權(quán)人的行為也已持續(xù)了將近一年的時(shí)間。從該案可以看出，正是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)涉及某些較為復(fù)雜和隱蔽的因素，一般人難以發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)其進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測(cè)和有效識(shí)別。加大對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為的懲罰強(qiáng)度，也有利于促使公民或企業(yè)積極履行保護(hù)環(huán)境的責(zé)任和義務(wù)，更大程度上減少破環(huán)環(huán)境現(xiàn)象的發(fā)生?？傊m用懲罰性賠償，加大對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為的懲罰力度，是防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的迫切需要。

三、環(huán)境民事公益訴訟適用懲罰性賠償?shù)睦Ь撤治?/h2>

(一)未將“重大過(guò)失”規(guī)定為適用要件

根據(jù)《民法典》和《解釋》規(guī)定可知，侵權(quán)人只對(duì)其“故意”損害環(huán)境行為承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任，也就是說(shuō)，只要侵權(quán)人的行為被認(rèn)定為“重大過(guò)失”，則只需承擔(dān)一般侵權(quán)責(zé)任。而就民法體系而言，重大過(guò)失往往與間接故意很相似，其心理態(tài)度都是放任損害后果的發(fā)生，通常表現(xiàn)為“肆意妄為”、不顧他人利益等，主觀惡性不亞于故意。學(xué)者張輝也認(rèn)為成立懲罰性賠償責(zé)任必須要求行為人主觀過(guò)錯(cuò)較為嚴(yán)重，主觀過(guò)錯(cuò)較為嚴(yán)重包括故意、惡意或者具有惡劣的動(dòng)機(jī)毫不關(guān)心和不尊重他人的權(quán)利具有重大過(guò)失[2]。而立法上卻嚴(yán)格限定只有故意行為才可以主張懲罰性賠償，這無(wú)疑是提高了該制度的適用門檻，很可能造成被侵權(quán)人舉證不能。比如在張某與某公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中，該公司則是以“沒(méi)有主觀故意、行為屬于不可抗力”的理由進(jìn)行抗辯的，可見侵權(quán)人在實(shí)施損害環(huán)境的行為后并不認(rèn)為行為具有不正當(dāng)性，即使發(fā)生了損害后果，也都?xì)w結(jié)于環(huán)境本身。此外，就社會(huì)公平而言，讓一般過(guò)失者與重大過(guò)失者承擔(dān)一樣的法律責(zé)任，對(duì)一般過(guò)失者來(lái)講是不公平的，為避免審判失衡，造成社會(huì)治理混亂，有必要對(duì)重大過(guò)失者施以更重的懲罰。

(二)責(zé)任承擔(dān)方式不合理

司法實(shí)踐中，法院審理環(huán)境侵權(quán)案件一般以《民法典》第1232條為審理依據(jù)，而《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律的“三倍賠償”規(guī)定則是認(rèn)定懲罰性賠償金數(shù)額的主要參照。比如在上文所述的某公司環(huán)境污染案中，法院審理后認(rèn)為“公共環(huán)境與消費(fèi)者權(quán)益、食品安全、產(chǎn)品責(zé)任等均關(guān)系到社會(huì)公共利益，三倍賠償不會(huì)超出當(dāng)事人的合理預(yù)期”，據(jù)以環(huán)境功能性損失費(fèi)用的三倍認(rèn)定該公司的懲罰性賠償責(zé)任。試想一下，如果按照該法院的認(rèn)定方式，那么在某藝術(shù)鑒賞中心生態(tài)破壞案中，被侵權(quán)人的懲罰性賠償將是“天價(jià)”的，但該案的審理法官在對(duì)該中心的行為及其償付能力進(jìn)行綜合考量后，予以酌情裁判，并且同意侵權(quán)人以勞務(wù)代為履行部分懲罰性賠償責(zé)任，極大地發(fā)揮了自由裁量權(quán)。就該案而言，法院的做法是合理的，但如果法律未明確規(guī)定懲罰性賠償金的適用幅度，就可能出現(xiàn)法官濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，不利于該制度的統(tǒng)一適用，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)同案同判，有違司法公正。

(三)未明確規(guī)定“專家組”的鑒定主體資格

要讓侵權(quán)者承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，前提是需要確定環(huán)境損害造成的損失數(shù)額，而環(huán)境案件的鑒定過(guò)程是極其復(fù)雜的，對(duì)損失數(shù)額的確定往往需要由專業(yè)性較強(qiáng)的鑒定機(jī)構(gòu)才能準(zhǔn)確認(rèn)定。但由于我國(guó)在環(huán)境損害方面的司法鑒定機(jī)構(gòu)較少，且環(huán)境損害鑒定難度較大、費(fèi)用較高，導(dǎo)致司法實(shí)踐中難以準(zhǔn)確鑒定損失數(shù)額。鑒于此，在司法實(shí)踐中存在某些環(huán)境侵權(quán)案件是由學(xué)者代表組成的專家組對(duì)環(huán)境損失數(shù)額進(jìn)行鑒定評(píng)估的，這在一定程度上緩解了法院鑒定的壓力，但這種由學(xué)者組成的專家組鑒定資格應(yīng)如何認(rèn)定，立法上并沒(méi)有明確的規(guī)定。雖然司法實(shí)踐中法院通常對(duì)該意見予以采納，但當(dāng)事人對(duì)以這種方式獲得的鑒定結(jié)果往往不予認(rèn)可。比如在張某某等生態(tài)破壞民事公益訴訟上訴案中，上訴人張某某認(rèn)為只有合法的鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人才有資格出具鑒定報(bào)告，而法律上并沒(méi)有規(guī)定專家組可以對(duì)損害后果進(jìn)行評(píng)估鑒定，由沒(méi)有專業(yè)資質(zhì)的專家組作出的評(píng)估報(bào)告結(jié)論是不正確的，評(píng)估結(jié)果不能采信。由此可見，目前我國(guó)司法實(shí)踐中專家組作出的評(píng)估鑒定報(bào)告無(wú)法真正讓當(dāng)事人信服，這在一定程度上影響審判活動(dòng)的公信力。

四、環(huán)境民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度的完善路徑

(一)將“重大過(guò)失”行為規(guī)定為適用要件之一

根據(jù)《民法典》第1229條的規(guī)定，在一般的環(huán)境侵權(quán)案件中，只要行為人實(shí)施的損害環(huán)境行為造成損害后果，無(wú)論其主觀心態(tài)如何，均需承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。而根據(jù)《解釋》第4條規(guī)定，懲罰性賠償是只有侵權(quán)人故意實(shí)施損害環(huán)境的行為時(shí)才需要承擔(dān)的責(zé)任，這表明，侵權(quán)人的重大過(guò)失行為只需承擔(dān)一般侵權(quán)責(zé)任。羅克辛認(rèn)為，重大過(guò)失是一種“有意識(shí)的過(guò)失”[3]重大過(guò)失行為人作為應(yīng)盡但未盡義務(wù)者，主觀不作為同樣是惡性行為。懲罰性賠償所要懲罰的重點(diǎn)則是明知不可而為之，明知應(yīng)為而不為的主觀惡性行為。

現(xiàn)實(shí)生活中，造成環(huán)境污染的侵權(quán)人往往是大型企業(yè)，對(duì)具有重大過(guò)失行為的企業(yè)來(lái)講承擔(dān)一般環(huán)境侵權(quán)責(zé)任并不會(huì)對(duì)企業(yè)發(fā)展造成多大影響，并且承擔(dān)一般侵權(quán)責(zé)任與侵權(quán)人的主觀惡意往往是不對(duì)等的。因而這樣的責(zé)任方式并不能對(duì)以企業(yè)為主的侵權(quán)人起到警示作用。針對(duì)這種情形，筆者認(rèn)為《解釋》第4條第二項(xiàng)應(yīng)當(dāng)包含“重大過(guò)失”要件，即應(yīng)修改為“侵權(quán)人具有污染環(huán)境、破壞生態(tài)的故意或重大過(guò)失”。一方面，將重大過(guò)失侵權(quán)者與無(wú)過(guò)錯(cuò)侵權(quán)者的行為評(píng)價(jià)加以區(qū)分，能夠更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。另一方面，面對(duì)日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，讓實(shí)施重大過(guò)失行為的侵權(quán)人承擔(dān)懲罰性賠償，能夠在社會(huì)上形成一種“不敢污染、不會(huì)污染、不再污染”的氛圍，真正做到保護(hù)環(huán)境、愛(ài)護(hù)自然。

(二)明確規(guī)定“勞務(wù)代償”的責(zé)任承擔(dān)方式

由于民事私益訴訟涉及的是私主體之間的糾紛，可由雙方當(dāng)事人自行協(xié)商民事責(zé)任的承擔(dān)方式，即雙方可自行約定勞務(wù)代償。而環(huán)境民事公益訴訟涉及社會(huì)公共利益，能否讓侵權(quán)人以勞務(wù)代為履行環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，立法上并未明確規(guī)定。在實(shí)現(xiàn)制度懲罰功能的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合侵權(quán)人財(cái)產(chǎn)狀況、經(jīng)濟(jì)條件，參照比例原則的基本原理進(jìn)行個(gè)案衡量[4]。縱觀相關(guān)案件，可以發(fā)現(xiàn)法院判決的懲罰性賠償金額普遍較高。比如雷某放火罪、非法狩獵罪一案，法院判處雷某懲罰性賠償費(fèi)89732元；如此高的賠償金額雖然能對(duì)侵權(quán)人起到懲戒作用，但是對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)而言，可能會(huì)因侵權(quán)人的經(jīng)濟(jì)能力較弱而面臨在一定程度上不能執(zhí)行。

司法實(shí)踐中就有法院在綜合考量責(zé)任人的償付能力后作出“以勞務(wù)代為履行”的判決，比如上述的某藝術(shù)鑒賞中心生態(tài)破壞一案，該案審理法官最終判處侵權(quán)人通過(guò)環(huán)境公益勞動(dòng)的方式承擔(dān)部分懲罰性賠償責(zé)任。該案是我國(guó)將以勞務(wù)代為履行懲罰性賠償責(zé)任的方式運(yùn)用于環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域的第一案，在社會(huì)上影響很大。

(三)“專家組”鑒定主體資格正當(dāng)化

由于立法上未明確規(guī)定專家組的鑒定主體資格，使得司法實(shí)踐中由專家組出具的評(píng)估鑒定報(bào)告因無(wú)相關(guān)法律依據(jù)支撐而無(wú)法得到當(dāng)事人認(rèn)可。但在目前我國(guó)關(guān)于環(huán)境損害的鑒定機(jī)構(gòu)和專業(yè)鑒定人員數(shù)量較少的情況下，當(dāng)涉及專業(yè)性較強(qiáng)的鑒定問(wèn)題時(shí)往往無(wú)法及時(shí)有效解決，導(dǎo)致環(huán)境案件審判遇到難題。因此，為有效解決環(huán)境侵權(quán)案件審判中的鑒定難題，順利開展環(huán)境損害評(píng)估鑒定工作，有必要將專家組引入環(huán)境損害評(píng)估鑒定領(lǐng)域，從立法上明確規(guī)定專家組的鑒定主體資格，使其正當(dāng)化。同時(shí)要制定關(guān)于專家組鑒定適用條件、適用范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管機(jī)制等方面的具體規(guī)則，充分發(fā)揮專家組在環(huán)境損害鑒定評(píng)估中的積極作用。

五、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境民事公益訴訟旨在通過(guò)懲治損害環(huán)境行為維護(hù)我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境，適用懲罰性賠償是為了用最嚴(yán)格的法律手段懲治惡意的環(huán)境損害行為，讓破壞生態(tài)者得到慘痛的教訓(xùn)，形成“保護(hù)環(huán)境不僅是一種美德，更是一種義務(wù)、一種責(zé)任”的社會(huì)觀念，真正做到人與自然和諧共生。《民法典》規(guī)定將懲罰性賠償制度運(yùn)用于環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域是立法上的一大進(jìn)步，最高院在此基礎(chǔ)上出臺(tái)相關(guān)司法解釋，為懲罰性賠償制度的準(zhǔn)確適用提供了法律依據(jù)，對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境具有非常重要的意義