少子老齡化背景下“國民生育保險制度”的建構(gòu)理路

蔡向東，王 陽

（吉林財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，吉林 長春 130117）

人口問題是始終影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性的問題，歷來受到黨和國家高度重視。生育政策對我國人口轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)，人口形勢發(fā)生重大變化，人口負(fù)增長下“少子老齡化”將成為常態(tài)，生育政策也隨之進(jìn)行調(diào)整和完善。2021 年6 月26 日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，做出“實施三孩生育政策及配套支持措施”的重大決策，開啟了我國人口發(fā)展新階段。在實現(xiàn)我國人口長期均衡的遠(yuǎn)期目標(biāo)指引下，我國生育政策的階段目標(biāo)已逐步由“限制生育”向“鼓勵生育”轉(zhuǎn)變。而鼓勵生育政策的落實需要依靠具體制度來實現(xiàn)，生育保險制度在我國生育保障體系中的重要地位決定了其必然要成為鼓勵生育政策落實的制度依托。

生育保險制度直接關(guān)系到國民生殖健康、生育公平和人口可持續(xù)發(fā)展。近年來，隨著我國人口老齡化形勢日益嚴(yán)峻、人口出生率持續(xù)走低，尤其是三孩生育政策提出后，生育問題受到越來越多社會學(xué)、人口學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的高度關(guān)注，但現(xiàn)有研究提出的建議更多的是對現(xiàn)行制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的修補(bǔ)完善，未從根本上觸及生育保險制度理應(yīng)具備的國民屬性，因此無法給出建立在對生育保險制度全方位認(rèn)識之上的明確可操作的改革方向。

習(xí)近平在黨的二十大報告的第九部分“增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)”中提到，“健全社會保障體系……健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系，擴(kuò)大社會保險覆蓋面……堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權(quán)益”“建立生育支持政策體系……實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，這為我國生育保險制度的發(fā)展指明了方向。

長期以來，在思想理論層面，我們認(rèn)為有了城鎮(zhèn)職工生育保險和醫(yī)療保險中可報銷的一部分生育費用就是實現(xiàn)了生育保險全覆蓋，忽視了生育的社會屬性，進(jìn)而忽視了生育保障待遇的公平問題；在實踐層面，無視現(xiàn)行職工生育保險制度實際上只能保障那些具有法律意義上的穩(wěn)定勞動關(guān)系的城鎮(zhèn)職工，而將2 億多的城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員①（其中更多的是廣大新型產(chǎn)業(yè)工人，即農(nóng)民工）排除在外，由此造成了對同樣作為勞動者的后者在生育保障權(quán)方面的事實上的差異。

人口增長是社會的共同利益所在，鼓勵三孩生育政策涉及每位公民。生育權(quán)是公民的基本權(quán)利，生育保險制度也理應(yīng)覆蓋到每位公民，生育保險待遇也理應(yīng)公平。本文通過分析我國生育保險制度重構(gòu)的必要性，指明現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工生育保險制度的不足；主張建構(gòu)“全民統(tǒng)一”的國民生育保險制度，從而體現(xiàn)生育保險制度的國民生育保險公平屬性。

一、生育保險制度重構(gòu)的必要性

（一）少子老齡化的現(xiàn)實需要鼓勵全民生育

人口再生產(chǎn)是社會生產(chǎn)的必要前提，是社會發(fā)展的根本，只有實現(xiàn)人口的可持續(xù)發(fā)展才能有經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。國家統(tǒng)計局公布的人口數(shù)據(jù)顯示，我國近五年人口出生率持續(xù)下降，2021 年全國人口出生率僅為7.52‰，連續(xù)兩年跌破10‰，創(chuàng)下1978 年以來新低；2021 年全國人口自然增長率僅為0.34‰，臨近人口負(fù)增長。各省區(qū)公布的2021 年人口數(shù)據(jù)顯示，黑龍江、內(nèi)蒙古、湖南、湖北、江蘇等多地已出現(xiàn)人口負(fù)增長。與此同時，《2021 年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，我國65 歲及以上老年人口在全國總?cè)丝谥姓急仁状瓮黄?4%，中國總體進(jìn)入深度人口老齡化階段②。少子老齡化問題日益凸顯，使得我國勞動力數(shù)量相對減少，人口紅利逐漸消失。生育事關(guān)勞動力資源的再生和延續(xù)，生育保險是對勞動力擴(kuò)大再生產(chǎn)的直接保障，其意義遠(yuǎn)超醫(yī)療、工傷、失業(yè)保險所提供的間接保障。為維護(hù)國家人口安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，生育保險制度勢必要發(fā)揮鼓勵全民生育的重要作用以改善我國的人口結(jié)構(gòu)。

（二）去勞動關(guān)系化等多元用工方式需要重新思考生育保險覆蓋范圍

蓬勃發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟(jì)代表著先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展方向，重塑了人類的生產(chǎn)方式和生活方式，并影響生產(chǎn)關(guān)系的局部變革。在數(shù)字化過程中，新的就業(yè)方式不斷增加，“去勞動關(guān)系化”成為數(shù)字勞動過程中出現(xiàn)的新趨勢［1］15。同時，“去勞動關(guān)系化”用工也拓展了“職工”這一概念的內(nèi)涵和外延，新業(yè)態(tài)勞動者、新興產(chǎn)業(yè)工人等非正規(guī)就業(yè)勞動者也當(dāng)屬其中。在勞動者因生育而造成勞動中斷時提供幫助是職工生育保險制度的使命，非正規(guī)就業(yè)勞動者的生育權(quán)益也理應(yīng)得到與正式職工同等的保障，但現(xiàn)實是在我國現(xiàn)有法律框架下，對勞動者權(quán)益的保護(hù)具有顯著的“兩分法”特征，即有勞動關(guān)系強(qiáng)保護(hù)，無勞動關(guān)系弱保護(hù)［2］126，非正規(guī)就業(yè)勞動者并未被納入、也難以被納入現(xiàn)行制度當(dāng)中。再者，生育保險與工傷、失業(yè)保險不同，生育風(fēng)險是每一個社會成員都會面臨的基本風(fēng)險，不必然以勞動關(guān)系作為存在基礎(chǔ)，全體國民均有抵御生育風(fēng)險的需要，因此該制度不應(yīng)是正規(guī)就業(yè)者的專享。顯然，建立在全體勞動者基本具有正式勞動關(guān)系基礎(chǔ)上的職工生育保險制度已完成其當(dāng)初被賦予的歷史使命，現(xiàn)在已不適宜新時代多元化的用工方式，因此有必要對其進(jìn)行順應(yīng)時代發(fā)展需要的改革，即對生育保險制度“去勞動關(guān)系化”。

（三）生育風(fēng)險及其需求的普遍性決定了生育保險具有全民保險屬性方顯制度公平

建立生育保險制度的一個重要目的就是預(yù)防和化解生育風(fēng)險。生育過程具有較高風(fēng)險，甚至危及母子生命，并且生育風(fēng)險往往伴生家庭風(fēng)險，影響社會穩(wěn)定。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國民對于抵御生育風(fēng)險的需求日益迫切。一方面，社會發(fā)展所帶來的社會壓力、環(huán)境污染等問題導(dǎo)致生育風(fēng)險類型增多且日益頻發(fā)。另一方面，“多孩政策”的負(fù)效應(yīng)、國民受教育年限延長和生育觀念轉(zhuǎn)變等因素導(dǎo)致高齡孕產(chǎn)婦③數(shù)量不斷增加，而高齡妊娠更易帶來妊娠期高血壓、妊娠期糖尿病、難產(chǎn)、流產(chǎn)、胎兒畸形等健康風(fēng)險［3］1。生育保險制度通過對女性孕前、孕中和產(chǎn)后的檢查、篩查和康復(fù)提供保障能有效防范和化解生育風(fēng)險，保障母子生命安全，維護(hù)家庭、社會穩(wěn)定，促進(jìn)優(yōu)生優(yōu)育。生育風(fēng)險是所有生育女性及其家庭都會面臨的風(fēng)險，并不僅限于城鎮(zhèn)職工，因此生育保險必須覆蓋全民，才不失其預(yù)防和化解生育風(fēng)險的作用。

（四）實現(xiàn)共同富裕必然要求生育保障待遇的分配公平

2022 年7 月25 日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》提出了完善生育保險等相關(guān)社會保險制度的相應(yīng)措施④，意在實現(xiàn)生育保障覆蓋全民。但在共同富裕的時代要求和三孩生育政策背景下，實現(xiàn)生育福利擴(kuò)面的同時也不能忽視生育保障待遇的分配公平。生育保險制度在生育保障體系中占據(jù)重要地位，因此生育保險待遇的分配公平在極大程度上影響生育保障待遇的分配公平。我國目前的生育保障制度包括城鎮(zhèn)職工生育保險制度和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度（即新農(nóng)合+城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，有的省份已合并，有的尚未合并），后者只是對除正規(guī)就業(yè)勞動者之外的參保群體從該醫(yī)療保險中報銷一部分生育費用，這就使得正規(guī)就業(yè)勞動者與其他社會群體間的生育福利存在差別，造成社會群體間的生育社會保障的差異性。生育保險制度覆蓋全民是實現(xiàn)生育保險待遇公平分配的前提和基礎(chǔ)，同時生育的社會屬性客觀上也要求消除群體間的生育福利差別，因此需要通過構(gòu)建全民統(tǒng)一的“國民”生育保險制度，使生育保險制度從職工權(quán)益走向國民權(quán)益，才能真正實現(xiàn)生育保障待遇的分配公平，從而推動我國向共同富裕目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

（五）生育收益的社會化要求生育保險通過全面分擔(dān)生育成本以提高生育率

生育已然不是一個家庭內(nèi)部的事，隨著生育收益的社會化，生育成本也要求實行社會化分擔(dān)。生育成本包括生產(chǎn)成本和養(yǎng)育成本兩部分，如今國民的生產(chǎn)成本社會化程度有限，養(yǎng)育成本基本處于私人化狀態(tài)。我國實際生育率低于意愿生育率已成為社會性問題，其中一大原因便是高昂的生育成本阻礙了眾多有生育意愿的家庭實施生育行為。我國已臨近人口負(fù)增長，為應(yīng)對人口負(fù)增長慣性，多孩政策將會是我國一項長期人口政策，而想要我國生育率的提升達(dá)到政策預(yù)期效果，生育保險就必須肩負(fù)起為全體社會成員分擔(dān)生育成本的重任，讓想生的家庭敢生。生育既可以單純解釋為“生產(chǎn)”“分娩”，也可以理解為“生殖和撫育”。顯然現(xiàn)行生育保險制度將生育界定為前者，尤其在制度保障內(nèi)容方面體現(xiàn)為重“生”輕“育”。我國生育政策由“限制生育”向“鼓勵生育”轉(zhuǎn)變，生育保險也應(yīng)及時轉(zhuǎn)變制度理念，重新對“生育”進(jìn)行界定，將全社會、全方位、全過程地分擔(dān)生育成本納入制度的發(fā)展目標(biāo)。

（六）推動國民生育觀念轉(zhuǎn)變需要依托生育保險制度強(qiáng)化國民生育責(zé)任意識

在生育問題中，公民既享有生育自由的權(quán)利，同時也承擔(dān)著社會存續(xù)、人口繁衍的生育責(zé)任，而個人主義生育觀念盛行將嚴(yán)重影響年輕一代的生育責(zé)任意識，隨之帶來的生育率大幅下降給我國人口安全、經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定帶來一定隱患。生育保險制度在我國生育保障體系中的重要地位決定了推動國民生育觀念由個人事務(wù)向社會事務(wù)轉(zhuǎn)變必定要依托于生育保險制度的實現(xiàn)，而現(xiàn)行制度覆蓋范圍有限且無須個人繳費，在制度中不足以體現(xiàn)國民對于生育的個人責(zé)任，也就難以在強(qiáng)化國民生育責(zé)任意識中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。因此，生育保險需要轉(zhuǎn)變制度理念，在保障國民生育權(quán)益的同時強(qiáng)調(diào)國民生育的個人責(zé)任，實現(xiàn)生育成本在選擇生育家庭與選擇不生育家庭之間的調(diào)節(jié)（而不應(yīng)是在企業(yè)間或以勞動關(guān)系劃分的不同群體間進(jìn)行調(diào)節(jié)），從而增強(qiáng)國民生育責(zé)任意識以推動國民生育觀念的轉(zhuǎn)變。

二、現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工生育保險制度的缺陷

我國城鎮(zhèn)職工生育保險制度運行七十年來，對維護(hù)女性就業(yè)及生育等方面的合法權(quán)益、均衡企業(yè)單位負(fù)擔(dān)、加快改善我國人口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定，發(fā)揮了不可替代的積極作用［4］8。但長期以來，我國經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，而生育保險制度并未及時進(jìn)行重大調(diào)整或根本性改革。隨著我國人口老齡化程度不斷加深、生育率降低及國家出臺鼓勵三孩等社會政策后，作為我國生育保險的主要制度——城鎮(zhèn)職工生育保險制度與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及國家宏觀人口政策已越發(fā)不適應(yīng)。

（一）職工生育保險制度只能覆蓋具有正式勞動關(guān)系的部分勞動者

新中國成立初期，囿于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，我國生育保險制度保障范圍、水平有限，制度設(shè)計更多考慮補(bǔ)償勞動者（包括多種用工方式的勞動者），具有時代特殊性。經(jīng)濟(jì)體制改革使得部分勞動者失去了原有的正式勞動關(guān)系，而改革后的職工生育保險制度卻并未因此“降低門檻”，進(jìn)而又導(dǎo)致同樣履行勞動及生育社會責(zé)任的其他群體被排除在該制度之外。盡管近年有新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險可以報銷一部分生育費用（在部分地區(qū)建立的靈活就業(yè)人員醫(yī)療保險中甚至無法享受任何生育報銷），但因其非強(qiáng)制性、可選擇性，以及待遇遠(yuǎn)不及職工生育保險，從而造成社會群體在生育保障上的不公平。尤其是在當(dāng)前及可預(yù)見的未來，靈活就業(yè)人員成為中國就業(yè)市場的主流，這種群體間生育待遇不公平、逆向保障問題將愈加明顯和加劇。

（二）職工生育保險制度的社會化程度不高，忽視生育的社會屬性

一是城鎮(zhèn)職工生育保險長期由企業(yè)買單，無須個人繳費，政府也無實質(zhì)性的財政責(zé)任，制度的社會化程度不足。二是現(xiàn)行制度保障內(nèi)容社會化不足，當(dāng)前制度主要是為勞動者個人提供生育補(bǔ)償，而在生育補(bǔ)償中卻重“生”少“育”，缺乏在“育”方面的社會化保障內(nèi)容，該制度的社會化保障功能不夠完整。三是城鎮(zhèn)職工生育保險制度未能在個人層面實現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，這無疑削弱了國民的生育責(zé)任意識，不利于引導(dǎo)國民形成集體主義生育觀念。四是現(xiàn)行制度確立了“促進(jìn)公平就業(yè)”保障女性就業(yè)權(quán)的理念，卻忽視了生育的社會屬性。國民的生育行為對社會貢獻(xiàn)的大小以生育子女的數(shù)量和質(zhì)量作為評判標(biāo)準(zhǔn)而非由是否具備正式勞動關(guān)系決定。在現(xiàn)行制度下我國生育保險制度只能實行分割管理，以是否具備正式勞動關(guān)系（或是否就業(yè)）作為劃分國民享受何種生育福利待遇的條件，弱化了生育的社會價值，進(jìn)而造成國民生育保障權(quán)不平等。

（三）職工生育保險制度下企業(yè)負(fù)擔(dān)生育成本的責(zé)任邊界模糊

在城鎮(zhèn)職工生育保險完全由企業(yè)繳費的制度規(guī)定下，國家鼓勵三孩的人口生育政策勢必將大大增加“參?！逼髽I(yè)的生育繳費負(fù)擔(dān)及企業(yè)成本，在市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，這就會造成參保企業(yè)與未參保企業(yè)間、勞動密集型企業(yè)與非勞動密集型企業(yè)間以及雇傭女職工多的企業(yè)與雇傭女職工少的企業(yè)間的負(fù)擔(dān)公平問題。一方面，生育所帶來的收益由全社會共享，并非只由具有正式勞動關(guān)系的企業(yè)獨享，并且企業(yè)所享受到的生育收益大小不僅在于所雇傭勞動力的數(shù)量多少也在于所雇傭勞動力的質(zhì)量高低。另一方面，我國目前實行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，市場經(jīng)濟(jì)的一個重要內(nèi)容就是建立一套產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。在負(fù)擔(dān)生育成本問題上，現(xiàn)行制度沒有為企業(yè)劃清責(zé)任邊界，進(jìn)而造成企業(yè)間因生育成本負(fù)擔(dān)不均而影響公平競爭［5］17。

（四）職工生育保險制度性別色彩濃厚，未能真正落實男女平等

男女平等作為我國一項基本國策應(yīng)在我國生育保險制度中得以充分體現(xiàn)和落實。而現(xiàn)行制度在男女平等就業(yè)的問題上，職工生育保險制度設(shè)計的初衷是通過均衡參保企業(yè)間的負(fù)擔(dān)使企業(yè)不必?fù)?dān)心由于女職工的生育給本企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)上的損失，同時又能維護(hù)女性平等就業(yè)的權(quán)利。但現(xiàn)實情況是由生育給企業(yè)帶來的“性別虧損”使女性因“生育”而“失業(yè)”的事件并未徹底根除，足可見現(xiàn)行規(guī)定有效性有待提高。在男女生育責(zé)任分擔(dān)問題上，男女雙方都有養(yǎng)育子女的責(zé)任，也都有照顧、陪伴子女的權(quán)利。而現(xiàn)行制度更多體現(xiàn)對女性勞動者的生產(chǎn)補(bǔ)償卻相對忽視男性在撫育子女過程中的重要作用，等同于默認(rèn)女性需要為生育承擔(dān)主要責(zé)任，這也是導(dǎo)致女性生育意愿降低的重要影響因素。同時男女對子女照顧責(zé)任的不平等，實則忽視了男性對陪伴孩子的需求，導(dǎo)致男性在獲得親子權(quán)利上的不平等［6］81。

三、“國民”生育保險制度的建構(gòu)邏輯

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑?，F(xiàn)行職工生育保險制度已不適應(yīng)數(shù)字化時代新的就業(yè)形勢和用工方式，難以實現(xiàn)和發(fā)揮生育保險本身應(yīng)承載的多項功能，因此應(yīng)對其加以根本性改革，使之“去勞動關(guān)系化”，由只覆蓋正式勞動關(guān)系的“職工生育保險制度”變成全民普遍享有的“國民生育保險制度”，這樣才能使生育保險制度回歸“生育”問題本身，充分發(fā)揮其預(yù)防和化解全民生育風(fēng)險、強(qiáng)化個人生育責(zé)任意識、維護(hù)男女平等、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定等功能。重構(gòu)“國民”生育保險制度必須體現(xiàn)以下幾點重要原則。

（一）公平正義是制度建構(gòu)的核心理念

公平是人類共同的價值偏好，正義是社會制度的首要價值，社會保障制度是政府追求公平正義的工具之一。黨的十六屆五中全會實現(xiàn)了發(fā)展的指導(dǎo)思想從“效率優(yōu)先，兼顧公平”向“更加注重社會公平”的重大轉(zhuǎn)變。黨的十七大報告明確指出，公平正義是社會主義和諧社會的基本特征之一，實現(xiàn)社會公平正義是發(fā)展中國特色社會主義的重大任務(wù)。十八屆三中全會進(jìn)一步提出“要建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”。十九屆五中全會又把“公平統(tǒng)一”作為建設(shè)多層次社會保障體系的基本要求。黨的二十大報告提到“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系，擴(kuò)大社會保險覆蓋面”。

生育風(fēng)險既然是普遍存在的，不是特有人群的專屬風(fēng)險，那么生育保險只有覆蓋全體國民，彰顯國民屬性，才能體現(xiàn)其公平性特征。生育保險制度中的公平就是要平等地為每一位國民提供生育保障，普遍地增加國民生育福利。正義以公平為基礎(chǔ)，是公平的升華，它內(nèi)含人類對高尚道德的追求。生育保險制度中的正義是在維護(hù)國民生育公平的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會對國民生育的“善”。以預(yù)防和化解全民生育風(fēng)險、增進(jìn)國民生育福利為導(dǎo)向；重視生育的社會價值，引導(dǎo)構(gòu)建生育友好型社會等便是未來生育保險制度所應(yīng)追求的改革路向?？v觀中外社會保障實踐史，社會保障的發(fā)展經(jīng)歷了從慈悲到正義的發(fā)展歷程，并日益凸顯出公平、正義、共享的核心價值理念和以人為本的本質(zhì)特征［7］2。從國際視野出發(fā)，社會保障制度越是健全的國家，國民共享的份額就越大、社會平等與公正的程度就越高、離共同富裕目標(biāo)的距離就越近［8］?！皣瘛鄙ｋU制度堅持以公平正義作為制度建構(gòu)的核心理念，旨在保障國民生育風(fēng)險、維護(hù)國民生育公平、增進(jìn)國民生育福祉、實現(xiàn)生育福利全民共享。

（二）預(yù)防和化解生育風(fēng)險是制度建構(gòu)的根本要義

首先，個人生育風(fēng)險向社會生育風(fēng)險的轉(zhuǎn)變是生育社會保險制度產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)，以預(yù)防和化解生育風(fēng)險為根本的“國民”生育保險制度更符合生育保險的制度宗旨［9］35。社會發(fā)展使生育風(fēng)險種類增多且日益頻發(fā)，國民對抵御生育風(fēng)險的需求日益迫切，社會理應(yīng)為生育承擔(dān)更多責(zé)任。其次，“國民”生育保險制度以預(yù)防和化解全民生育風(fēng)險為根本，有助于厘清制度責(zé)任邊界，避免因生育保障與勞動保護(hù)的內(nèi)容交織而造成制度負(fù)擔(dān)畸重，從而增強(qiáng)制度的可持續(xù)性。最后，職工生育保險制度被當(dāng)作企業(yè)改革的配套措施，一直以來以維護(hù)女性平等就業(yè)的權(quán)利、均衡企業(yè)間的生育負(fù)擔(dān)、補(bǔ)償勞動者因生育而造成的損失為使命。但隨著養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險已基本形成覆蓋全體國民的保障網(wǎng)，無須以勞動關(guān)系為存在基礎(chǔ)的社保險種已經(jīng)逐步破除對勞動關(guān)系的依附，回歸抵御社會風(fēng)險、增進(jìn)國民福利本身。顯然現(xiàn)行的職工生育保險制度已不適應(yīng)現(xiàn)實需要，讓“國民”生育保險回歸生育本身，以預(yù)防和化解生育風(fēng)險為制度重構(gòu)的根本是必然選擇。

（三）凸顯生育的社會屬性是制度建構(gòu)的本質(zhì)要求

生育保險制度不應(yīng)是對勞動能力（暫時）喪失導(dǎo)致的收入損失的補(bǔ)償，而應(yīng)是對另一種社會必要勞動（人自身的生產(chǎn)）價值的肯定與補(bǔ)償；它不僅是滿足勞動者個人特殊時期生存發(fā)展的需求，而且是對人類自身再生產(chǎn)活動的社會保障［10］48。隨著“家庭人”向“社會人”轉(zhuǎn)變，生育所帶來的收益也從家庭獨享轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣蚕?，而如今生育觀念和生育成本卻依舊保持私人化，這種脫節(jié)帶來包括極低生育率在內(nèi)的許多負(fù)面后果［11］66。一方面，國民生育觀念需要社會化。社會的新陳代謝作用是為了社會的完整，人為了個人生活的健全必須維持社會結(jié)構(gòu)的完整［12］175，所以無論國民選擇生育與否，均需承擔(dān)生育的社會責(zé)任。而個人主義生育觀念嚴(yán)重削弱國民的生育責(zé)任意識，只享受生育帶來的紅利而不愿承擔(dān)生育的社會責(zé)任顯然有悖公民權(quán)利義務(wù)對等的基本原則，不利于維系社會的存續(xù)與穩(wěn)定。因此，“國民”生育保險制度必須引導(dǎo)國民由個人主義生育觀念向集體主義生育觀念轉(zhuǎn)變。另一方面，國民生育成本需要社會化承擔(dān)。萊賓斯坦提出，孩子是拘束產(chǎn)品⑤，只要與這種產(chǎn)品發(fā)生關(guān)系，就要在一定時期內(nèi)連續(xù)地為他支出，可見生育孩子的成本是一項長期的、不菲的支出，而生育成本的私人化使一眾家庭面對高額的生育成本想生卻不敢生。生育具有二重屬性：既有內(nèi)部性——對家庭和個人的影響，也有外部性——對國家和社會的影響［13］75。所以生育既是家事，也是國事，生育成本也理應(yīng)實行社會化分擔(dān)。而現(xiàn)行的職工生育保險制度更多體現(xiàn)對勞動者生育的個人補(bǔ)償，強(qiáng)調(diào)生育的個人屬性，作為一項社會化程度較低、制度功能單一的社保險種，難以在我國當(dāng)前所面臨的嚴(yán)峻人口形勢下形成全民之間的互助共濟(jì)。因此重構(gòu)后的“國民”生育保險制度必須要凸顯生育的社會屬性，實現(xiàn)國民生育觀念和生育成本的社會化。

（四）維護(hù)男女平等是制度建構(gòu)的基本原則

1954 年，新中國頒布的第一部憲法就明確了男女平等原則，規(guī)定“婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利”。黨的十八大首次將男女平等作為基本國策寫入報告。2022 年10 月十三屆全國人大常委會第三十七次會議表決通過新修訂的婦女權(quán)益保護(hù)法，明確提出男女平等是國家的基本國策。同時，新修訂的婦女權(quán)益保障法提出多項措施，鼓勵家庭友好型社會的形成。在黨和國家的高度重視和大力推進(jìn)下，男女平等從憲法原則到基本國策、再到黨的施政綱領(lǐng)的歷史發(fā)展及落地實施，對推動我國人口事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響［14］26。男女平等原則的落實需要通過具體制度實現(xiàn)，就生育問題而言，生育保險應(yīng)成為男女平等原則落實的制度遵循。生育問題中的“男女平等”主要體現(xiàn)在兩個方面：一是男女平等承擔(dān)生育責(zé)任；二是男女平等就業(yè)，使女性不因生育而遭受就業(yè)歧視，同時二者存在一定的因果聯(lián)系。在人力資本理論、性別歧視理論和生育懲戒理論中關(guān)于女性因生育而遭受就業(yè)歧視的問題有十分一致的觀點，概括來說是由于女性需要為生育承擔(dān)主要責(zé)任，導(dǎo)致其投入到工作中的精力就會相對減少。因此，想要緩解因生育而帶來的男女就業(yè)不平等問題首先要實現(xiàn)男女生育責(zé)任的平等。同時男性在生育責(zé)任中的普遍缺位使女性承擔(dān)過重的生育責(zé)任，伴隨女性自主意識的覺醒，女性生育意愿不斷下降，為減緩甚至逆轉(zhuǎn)我國的人口負(fù)增長趨勢，也需要盡快實現(xiàn)男女之間生育責(zé)任的平等。再者，男性也有陪伴子女的需求，男性作為父親所應(yīng)享受的權(quán)利也需得到保障。因此，重構(gòu)后的“國民”生育保險制度應(yīng)更好地落實男女平等的基本原則，平衡兩性生育責(zé)任，減輕女性生育壓力，維護(hù)女性平等就業(yè)的權(quán)利和男性在生育中的相關(guān)權(quán)利，進(jìn)而提高生育意愿并促進(jìn)生育行為。

（五）優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展是制度建構(gòu)的遵循

人是社會生活的主體，是社會存在的基礎(chǔ)，也是社會發(fā)展的動力。生育保險制度與人口再生產(chǎn)之間的直接聯(lián)系決定了它天然地肩負(fù)著調(diào)控我國人口的自然結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的使命，以此來助力我國的人口政策目標(biāo)由單純控制人口增長向維護(hù)人口長期均衡轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定［15］27。同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所提供的財政基礎(chǔ)是重構(gòu)后的“國民”生育保險制度得以啟動、達(dá)成既定目標(biāo)和實現(xiàn)長足發(fā)展的先決條件。經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，可供再分配的國民財富份額就越大，生育保險制度的良性運轉(zhuǎn)就越有保障［16］211。習(xí)近平總書記在《促進(jìn)我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》一文中也指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障是水漲船高的關(guān)系，水淺行小舟，水深走大船，違背規(guī)律就會擱淺或翻船。改革開放以來，伴隨國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，國家對社會保障的投入力度也持續(xù)加強(qiáng)，而社會保障的改革與發(fā)展又為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定創(chuàng)造了有利的條件［17］。生育保險制度與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間相輔相成的密切聯(lián)系必然要求重構(gòu)后的“國民”生育保險制度要通過不斷優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)來為我國經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展提供可靠保障。

注釋：

①2022 年1 月17 日，國家統(tǒng)計局局長寧吉喆就2021 年國民經(jīng)濟(jì)運行情況答記者問中指出：“目前我國靈活就業(yè)人員已經(jīng)達(dá)到了2 億人左右?！?/p>

②按照國際通行劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個國家或地區(qū)65 歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時，則意味著這個國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化；當(dāng)這個比例超過14%，則進(jìn)入了深度老齡化；達(dá)到20%，則是超級老齡化。

③我國醫(yī)學(xué)界將孕婦預(yù)產(chǎn)期時的年齡≥35 歲定義為高齡孕婦，屬于高危產(chǎn)科范疇。

④具體意見包括：有條件的地方可探索參加職工基本醫(yī)療保險的靈活就業(yè)人員同步參加生育保險。未就業(yè)婦女通過參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險享受生育醫(yī)療待遇。為領(lǐng)取失業(yè)保險金人員繳納職工基本醫(yī)療保險費（含生育保險費），保障其生育權(quán)益，所需資金從失業(yè)保險基金列支。

⑤萊賓斯坦在1974 年針對“孩子不是一般耐用消耗品”的這樣一種新的生育率行為的微觀經(jīng)濟(jì)理論，從否定嗜好不變的假設(shè)出發(fā)，提出了相對收入假說。他認(rèn)為孩子是拘束產(chǎn)品（commitment goods），只要與這種產(chǎn)品發(fā)生關(guān)系，就要在一定時期內(nèi)連續(xù)為他支出，在這個意義上這種支出不同于普通支出，這種產(chǎn)品的邊際效用到了一定程度就會出現(xiàn)遞增的現(xiàn)象，這一點也不同于其他普通產(chǎn)品。