規(guī)制虛假新聞的實踐與啟示
——以韓國為例

王 辰 劉勇峰

（作者單位：1.成都理工大學(xué)；2.四川廣播電視臺）

恪守新聞報道的真實性原則，是新聞職業(yè)道德規(guī)范的重要內(nèi)容。任何國家在制定新聞道德準(zhǔn)則時，都無一例外地要把新聞?wù)鎸嵭苑旁谧钔怀觥⒆罨镜牡匚弧Ｈ欢?，虛假新聞由來已久，是新聞界的頑癥。盡管虛假新聞歷來為人民群眾所惡，為新聞職業(yè)道德和新聞紀(jì)律所戒，我國也曾開展各類打擊新聞敲詐和假新聞專項行動且短時期內(nèi)成效顯著，但是虛假新聞依然存在。防止虛假新聞和打擊假新聞，任重道遠(yuǎn)。

1 虛假新聞的本質(zhì)

關(guān)于虛假新聞的定義，國內(nèi)外學(xué)者有不同的認(rèn)識。國內(nèi)學(xué)者有從新聞觀、新聞倫理、新聞采訪等角度來理解，可見虛假新聞指稱的對象構(gòu)成較為復(fù)雜[1]。虛假新聞通常是以新聞的形式傳達(dá)虛假信息，主要表現(xiàn)為向社會散布虛假消息并將消息快速傳播。從這一點看，故意性、新聞形式、快速傳播是構(gòu)成虛假新聞的核心要素?！凹佟笔侵浮安徽鎸嵉?、偽裝的”，“新聞”則是不為大眾所知的“新消息”，因此虛假新聞可以說是“由虛假事實構(gòu)成的新消息”?！疤摷俚氖聦崱被颉罢鎸嵉氖聦崱笔且允聦嵉拇嬖谂c否為基礎(chǔ)的。如果在全部內(nèi)容中故意節(jié)選一部分有目的地進行報道，那么從廣義上來看，也是一種虛假新聞。

虛假新聞沒有真實反映客觀事物的本來面貌，違背了新聞客觀性原則，它不僅會降低新聞媒體的公信力，還有可能造成比較嚴(yán)重的社會危害。大眾對媒體的信任通常是基于媒體長久以來所表現(xiàn)出的報道公正性和準(zhǔn)確性等。如果有人冒充具有公信力的特定媒體，以新聞的形式報道虛假信息，那就可能會受到相應(yīng)的處罰[2]。

2 虛假新聞監(jiān)管的復(fù)雜性

如果傳播者只是以新聞形式生產(chǎn)或流通虛假信息，是否會成為法律監(jiān)管的對象，目前法律界還存在疑問。另外，如果不是通過正式注冊的媒體，而是在個人社交媒體上以一般性的新聞形式提供虛假新聞，是否會成為管制對象，也很難作出法律上的判斷。因此，需要重點關(guān)注的是對誰、以什么目的、以什么方式提供虛假信息，以及其危害程度是否可以成為法律監(jiān)管對象。

在韓國，曾發(fā)生因虛假新聞嚴(yán)重影響國家經(jīng)濟秩序的先例。2008年全球金融危機爆發(fā)后，以“密涅瓦”（Minerva）為網(wǎng)名的韓國失業(yè)者樸某準(zhǔn)確預(yù)測出美國金融危機將殃及韓國，并導(dǎo)致股市暴跌、匯率暴漲等，從而備受關(guān)注。其后他發(fā)布一則“內(nèi)幕消息”，宣稱“政府將禁止主要金融機關(guān)和進出口主要企業(yè)的美元買入”。由于這則信息引發(fā)的恐慌效應(yīng)，韓國政府被迫損失近20億美元外匯儲備用以穩(wěn)定匯率。樸某因涉嫌散布虛假消息而被檢察機關(guān)逮捕，而韓國法院則判決宣告樸某無罪，并主張“很難看出當(dāng)事人有損害公眾利益的目的”。這一事件也引發(fā)輿論對于監(jiān)管虛假新聞中涉及社會公共利益考量的討論。在韓國，如果虛假新聞的受害者為特定人士，那么根據(jù)與虛假事實相關(guān)的多種實體法條款，其可以得到救濟。

3 韓國規(guī)制虛假新聞的實踐

3.1 應(yīng)對虛假新聞的策略

韓國言論振興財團2019年2月面向全韓國開展的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，在8種類型的假新聞中，24.1%的韓國人認(rèn)為未經(jīng)核實的“虛假新聞”對讀者的危害最大。而捏造報道以23.3%緊隨其后，之后是用即時通信軟件散布的假新聞（19.4%）、有失偏頗或斷章取義的報道（13.9%）、標(biāo)題黨報道（7.8%）、用拼湊或重復(fù)內(nèi)容博點擊量的報道（6.6%）、不辨真?zhèn)无D(zhuǎn)載的社交網(wǎng)報道（3.8%）、廣告性報道（1.1%）[3]。

如果媒體自行制作并傳播虛假新聞，在韓國必須通過檢察機關(guān)證明其惡意性和明顯虛假的、具有實質(zhì)性的社會不良影響，才能成為法律制裁的對象。但是，如果是因單純的過失而生成的虛假新聞，就應(yīng)該看作是誤報。在這里惡意發(fā)布新聞是指為了誹謗特定的個人或團體而策劃的。虛假的事實是指“把沒有的事實具象化為有的事實”，也包括選擇部分事實，歪曲整體的意義。被誤認(rèn)為是媒體發(fā)布的虛假新聞并不單純是具備一般新聞的基本要素，而是意味著具備了可以被認(rèn)為是媒體生產(chǎn)流通的詳細(xì)的新聞構(gòu)架。這里對錯誤的判斷通常以普通人的認(rèn)知為準(zhǔn)。虛假新聞所造成的“顯而易見的危險”，是指由接近真實新聞形式的虛假事實構(gòu)成的信息，引發(fā)的嚴(yán)重的社會混亂和危機。

3.2 對侵害個人權(quán)益的虛假新聞的管制

在韓國，對“虛假新聞”可根據(jù)《民法》《刑法》《信息通信網(wǎng)法》《公職選舉法》等法律進行處罰或追究損害賠償責(zé)任。韓國法律不僅對虛假新聞生成者追究刑法上的名譽毀損罪、業(yè)務(wù)妨礙罪、民法上的非法行為責(zé)任，還根據(jù)《公職選舉法》上的公布虛假事實罪和《信息通信網(wǎng)法》禁止利用網(wǎng)絡(luò)進行名譽損毀的相關(guān)信息流通等規(guī)定來追究法律責(zé)任。韓國《公職選舉法》第96條明確規(guī)定：“任何人不得公布或報道歪曲與選舉有關(guān)的民意調(diào)查結(jié)果?！蓖瑫r《信息通信網(wǎng)法》第44條第2款規(guī)定了非法信息的刪除請求權(quán)，以及第44條第7款關(guān)于禁止流通非法信息的規(guī)定等，都可以起到抑制虛假新聞擴散的作用。針對虛假新聞，根據(jù)《信息通信網(wǎng)法》，媒介有義務(wù)防止侵害他人人權(quán)的信息流通，有義務(wù)采取刪除或登載反駁內(nèi)容等必要的措施及臨時措施。韓國《輿論仲裁法》第14條第1款規(guī)定：“由于有關(guān)媒體報道等內(nèi)容不真實而受到損失的人，自知道媒體報道內(nèi)容之日起3個月內(nèi)，可以向媒體公司、網(wǎng)絡(luò)新聞服務(wù)公司及互聯(lián)網(wǎng)多媒體公司要求對其內(nèi)容進行更正報道?！蓖瑫r，成立輿論仲裁委員會，審議與媒體相關(guān)的侵權(quán)糾紛。韓國《刑法》第307條第2款則明確規(guī)定：“發(fā)布虛假事實，損害他人名譽的，處五年以下有期徒刑，十年以下剝奪政治權(quán)利或者一千萬元以下罰金。”這些規(guī)定都是基于受害主體是明確的，如果是不特定的受害者，則不能確定直接危害的程度和范疇，除非存在特殊情況，否則很難適用民事、刑事相關(guān)法律。

對虛假信息的規(guī)制原則上也屬于憲法規(guī)范的領(lǐng)域。從權(quán)利方面來看，不能得到憲法保護的信息僅限于基于虛假信息造成的名譽毀損等，或者引發(fā)具有較強煽動性的行為以及淫穢信息等。因此，“以虛假為基礎(chǔ)的虛假新聞”在原則上也屬于憲法規(guī)范范圍內(nèi)的認(rèn)知是正確的[4]。具備常識、理性的公民可以辨別多數(shù)信息的真?zhèn)??？梢哉f，這種“虛假新聞”并不是法律監(jiān)管的對象。當(dāng)然，如果這里的虛假新聞是為欺騙他人獲取經(jīng)濟或政治利益等發(fā)出的信息或冒充現(xiàn)有媒體的行為等造成的，而且如果其產(chǎn)生的不利影響很明確，也可以成為法律規(guī)制的對象。

3.3 對侵害公共利益的虛假新聞的管制

由于難以在某種程度上推測受害者的特定情況和受害規(guī)模，與適用相關(guān)法律比較容易的個人領(lǐng)域不同，在社會領(lǐng)域?qū)μ摷傩侣劦墓惨?guī)制實際上處于薄弱狀態(tài)。2010年，韓國憲法裁判所宣布《電子通訊基本法》有關(guān)條款違憲，理由是其“危害公共利益為目的”表述不明確且不完整?！肮怖妗辈皇亲鳛榱P則條款的構(gòu)成要件，并沒有設(shè)定具體標(biāo)志，其含義不明確和抽象化，只能取代限制憲法基本權(quán)利的最低要求。因此，對于某種表現(xiàn)行為是否危害“公共利益”的判斷主要依據(jù)主觀看法。由于很難客觀地確定“公共利益”的意義，因此該案件的相關(guān)法律條款不能告知全體國民到底出于何種目的禁止通信。憲法法官一致認(rèn)定，“表達(dá)中存在虛假事實并不意味著存在著擾亂國家秩序的特定風(fēng)險，也不會導(dǎo)致社會危害”[5]。如何從法理上應(yīng)對侵害社會法律利益的虛假新聞，韓國社會尚未有明確的方向。

推進規(guī)制侵害社會公共利益的虛假新聞，應(yīng)當(dāng)考慮對虛假新聞實行最低限度的法律限制，主要包含兩個方面：其一，從權(quán)利保護及哲學(xué)思想角度出發(fā)，制定社會應(yīng)遵循的管制虛假新聞的方向；其二，在這種原則下，在制定有關(guān)法律規(guī)范時反映詳細(xì)內(nèi)容。目前，韓國提出限制虛假新聞的多數(shù)法案都被擱置，而韓國現(xiàn)行法律中對“信息”也沒有區(qū)分“事實信息”和“虛假信息”。在名譽損害侵權(quán)中，如果刻意散播虛假事實，損害他人名譽，就會得到處罰；如果揭露事實的，損害他人名譽的，也會實施處罰。與侵害個人法律利益不同，在社會領(lǐng)域很難明確受害者的特定情況，而且也很難明確查明危害的程度。

可以通過限制信息通信服務(wù)提供者從而限制侵害公共利益的虛假新聞擴散。德國聯(lián)邦議院于2017年6月通過了一項名為《網(wǎng)絡(luò)施行法（NetzDG）》的法案，這部已經(jīng)于2018年1月起實施的法案迫使任何擁有200萬以上用戶的互聯(lián)網(wǎng)平臺實施更有效的方式來報告和刪除潛在的非法內(nèi)容。暴力和誹謗威脅等內(nèi)容必須在收到投訴后24小時內(nèi)刪除，如果案件更加復(fù)雜，則應(yīng)在7天內(nèi)刪除。這些公司還有義務(wù)制作年度報告，詳細(xì)說明它們刪除了多少信息及其原因。如果違反最后期限，公司可能會被處以高達(dá)4.23億人民幣的罰款，網(wǎng)絡(luò)使用者可以向德國聯(lián)邦司法辦公室報告違規(guī)行為[6]。刪除被認(rèn)為是非法的虛假新聞時，法案要求必須將原件保存10周，每6個月要將“不滿意舉報處理”的明細(xì)記錄下來，刊登在官方報紙上，這種做法其實也在一定程度上緩解了社會大眾對于侵害個人權(quán)利的擔(dān)憂。就服務(wù)商的作用可能引發(fā)爭議的地方是，它以何種法律地位、基于何種立場來判斷信息是否違法、是否屬于刪除對象。

4 規(guī)制虛假新聞的啟示

虛假新聞對于社會產(chǎn)生的不良影響很大，任何刻意的、有目的的散布虛假新聞的行為都值得被高度關(guān)注。在社交媒體發(fā)達(dá)的今天，很小的一則虛假新聞經(jīng)過媒體的渲染、炒作都可能成為影響社會發(fā)展、擾亂社會秩序的“大新聞”。韓國社會在面臨虛假新聞泛濫的情況下，堅持以保障個人權(quán)利為基礎(chǔ)開展一系列的對形式上的虛假新聞的系統(tǒng)化的法律規(guī)制，是值得我們研究與借鑒的。

作為社會的毒瘤，中國社會上的虛假新聞對于單位、個人以及其他社會組織的法律權(quán)益侵害是客觀存在的，其產(chǎn)生的不良社會影響必須引起重視。從已頒發(fā)的法律法規(guī)、管理文件來看，我國新聞管理機構(gòu)相當(dāng)重視新聞倫理規(guī)范與記者職業(yè)道德素養(yǎng)的要求，但這些規(guī)定多數(shù)還是停留在職業(yè)道德自律層面，對新聞失范行為的懲戒以及記者合法權(quán)益的保護還較為欠缺，無論是新聞業(yè)界還是學(xué)界依然期盼權(quán)責(zé)更加清晰的法律及早出臺[7]。有學(xué)者指出，后真相時代，情緒的傳播力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過真實的新聞。我國一些社交媒體掌握了流量經(jīng)濟的密碼，打著傳播正能量的名義炮制虛假新聞、發(fā)布煽動網(wǎng)民情緒的信息，如挑起性別對立、地域歧視、貧富差距、家庭倫理等爭議性話題，挑動網(wǎng)民樸素的同情、正義、獵奇等情緒，從而收割流量，獲取利益[8]。

為了打擊和控制虛假新聞，應(yīng)當(dāng)從自律和他律入手，最重要的是創(chuàng)造能夠正常啟動自主限制的社會環(huán)境。前期可以考慮完善對侵犯個人權(quán)益的虛假新聞的法律法規(guī)體系建設(shè)，其后可以考慮基于社會公共利益的整體規(guī)制方案。比如，為了防止虛假新聞的擴散，政府有關(guān)部門必須引導(dǎo)信息通信服務(wù)提供者發(fā)揮主導(dǎo)作用，并且設(shè)立輿論監(jiān)督協(xié)會，應(yīng)對公共利益由于虛假新聞而受到侵犯時開展調(diào)解工作。同時，考慮到人工智能和流量經(jīng)濟的發(fā)展，應(yīng)該更加精確地開發(fā)過濾虛假新聞的算法體系，努力從技術(shù)角度有效防止虛假新聞傳播。從長遠(yuǎn)的角度來看，應(yīng)該加強識別虛假新聞的媒體通識教育。只有將市場凈化機制、最低限度的公共限制規(guī)定、市民教育等綜合起來，采取應(yīng)對措施，才能有效遏制虛假新聞傳播。