網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域行政約談的法治化困境與進(jìn)路

肖燕雄，顏美群

(1.湖南師范大學(xué) 新聞與傳播學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081；2. 湖南師范大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410081)

引言

行政約談已然成為網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容領(lǐng)域一種重要的“柔性”規(guī)制工具。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年全國(guó)網(wǎng)信系統(tǒng)全年依法約談網(wǎng)站平臺(tái)5654家，比2020年增長(zhǎng)1372家，新浪微博、豆瓣網(wǎng)、知乎網(wǎng)等嚴(yán)重違法違規(guī)平臺(tái)被重點(diǎn)約談，與約談相伴隨的是警告、罰款、暫停更新、下架、會(huì)同電信主管部門取消網(wǎng)站許可或備案、關(guān)閉違法網(wǎng)站、移送相關(guān)案件等處罰措施[1]。隨著網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的“野蠻”生長(zhǎng)，以及該領(lǐng)域違法違規(guī)現(xiàn)象急劇增長(zhǎng)，該領(lǐng)域約談面臨的法治化問(wèn)題也逐漸凸顯，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)被行政約談的頻次迅速提高，其陷入了屢犯屢約、屢約屢犯的怪圈。

自2015年《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“約談十條”)頒布以來(lái)，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域的行政約談已逐漸走向規(guī)范化、法治化的發(fā)展道路。但頗為遺憾的是，系統(tǒng)梳理該領(lǐng)域制度供給和行政執(zhí)法現(xiàn)狀便可知，其法治化之路依舊面臨著諸多困境：立法不完善、層級(jí)低，約談范圍、對(duì)象與主體泛化，約談的啟動(dòng)條件偏離預(yù)防功能，約談執(zhí)法有目標(biāo)偏移及異化的風(fēng)險(xiǎn)等。這些法治困境急切需要理論回應(yīng)。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)行政約談的研究主要集中于概念、性質(zhì)、類型、法治化路徑等層面，主要遵循法教義學(xué)的研究進(jìn)路。針對(duì)行政約談具體應(yīng)用的研究，主要集中于食品安全、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域的行政約談研究較少，即便個(gè)別研究從行政過(guò)程論的視角考察了約談的附屬性和可訴性[2]，剖析了約談工具選擇偏好的諸多因素[3]，但都未能全面揭示該領(lǐng)域行政約談面臨的法治困境，也未能系統(tǒng)梳理其理論基礎(chǔ)，缺少對(duì)相關(guān)理論的比較分析，缺乏有針對(duì)性的解決方案。理論研究的貧乏與普遍盛行的約談執(zhí)法實(shí)踐不相匹配，無(wú)法有效回應(yīng)約談實(shí)踐中產(chǎn)生的法治困境。在此情形下，本文提出并初步解決以下問(wèn)題，嘗試為網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域行政約談的法治化建設(shè)提出改進(jìn)性建議：相較于其他領(lǐng)域的行政約談，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域的行政約談法治發(fā)展的現(xiàn)狀如何？其主要困境何在？行政約談?dòng)心男┘扔欣碚撡Y源？法治困境對(duì)既有理論形成怎樣的沖擊？這些困境的法治出路在何處？

一、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域行政約談的法治困境研判

通過(guò)對(duì)2015年以來(lái)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域行政約談的制度供給①(1)①筆者對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域的立法以關(guān)鍵詞“約談”為對(duì)象進(jìn)行檢索，共檢索出七部相關(guān)法規(guī)范。七部法規(guī)范分別為：《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談工作規(guī)定》《專網(wǎng)及定向傳播視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位內(nèi)容管理從業(yè)人員管理辦法》《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》。和執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行細(xì)化分析可知，此領(lǐng)域的約談在兩個(gè)層面均存在困境，這些困境限制了這一制度的法治化運(yùn)行。

(一)約談立法不完善、層級(jí)低

如做一般性審視，目前國(guó)內(nèi)還沒(méi)有專門的行政約談法律，全國(guó)15部專門的行政約談法規(guī)范皆為部門規(guī)范性文件，且都沒(méi)有形成系統(tǒng)的程序、權(quán)利和責(zé)任規(guī)范。如做特殊性審視，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域?qū)ｉT性的行政約談立法只有“約談十條”，其立法層級(jí)為其他規(guī)范性文件，其行政處罰的設(shè)置存在違反法律優(yōu)先與法律保留原則之虞，“約談十條”缺乏完整的約談評(píng)估、約談告知、約談實(shí)施、跟蹤督查、約談監(jiān)察等程序設(shè)置，缺乏對(duì)約談主體的問(wèn)責(zé)機(jī)制；其他法規(guī)范規(guī)定粗略，只是將約談作為選擇性的民主程序和處罰前的規(guī)制措施點(diǎn)綴其中，宣示意味強(qiáng)；無(wú)論是專門性行政約談制度還是配套性條款，均未提及約談對(duì)象的相應(yīng)權(quán)利，也未設(shè)置對(duì)約談機(jī)關(guān)的約束條款，約談對(duì)象只能被動(dòng)接受約談，不得拒絕、阻撓，約談行政機(jī)關(guān)與約談對(duì)象之間地位不平等，缺乏權(quán)力制衡機(jī)制。

(二)約談范圍、對(duì)象與主體泛化

與其他領(lǐng)域相比，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)因?yàn)榫哂锌缃缛诤闲蕴卣?，行政約談的范圍大，約談對(duì)象多元，約談主體泛化。網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域的行政約談?dòng)晒芸貒?yán)格的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)切入，逐漸蔓延至專網(wǎng)及定向傳播音視頻服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容領(lǐng)域，約談范圍逐漸擴(kuò)大。約談對(duì)象由互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位負(fù)責(zé)人擴(kuò)大為網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)的負(fù)責(zé)人及互聯(lián)網(wǎng)用戶，約談對(duì)象逐漸多元化。約談主體泛化且有向非政府組織擴(kuò)散的趨勢(shì)。《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管領(lǐng)域的行政約談主體為省級(jí)以上人民政府有關(guān)部門，其余法規(guī)范規(guī)定的約談主體包括通信行政部門、廣電行政部門、互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門，約談主體沒(méi)有限定在明確的范圍內(nèi)。近年來(lái)活躍在約談執(zhí)法中的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)了約談主體的泛化。

(三)約談的啟動(dòng)條件設(shè)置偏離預(yù)防功能

在約談啟動(dòng)上，傳統(tǒng)領(lǐng)域以潛在或輕微違法違規(guī)為啟動(dòng)條件。如《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法約談工作指南》中規(guī)定，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品存在質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)隱患或可能存在缺陷即可啟動(dòng)約談程序；如環(huán)保約談啟動(dòng)條件是企業(yè)出現(xiàn)環(huán)境違法行為，但還沒(méi)有造成嚴(yán)重的后果，它是一種風(fēng)險(xiǎn)防控制度[4]。而網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域的約談啟動(dòng)以嚴(yán)重違法違規(guī)情形為條件?！凹s談十條”中設(shè)置了“嚴(yán)重違法違規(guī)”“投訴、舉報(bào)情節(jié)嚴(yán)重”“違反……相關(guān)規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重”“未及時(shí)處置違法信息情節(jié)嚴(yán)重”“未及時(shí)落實(shí)監(jiān)管措施情節(jié)嚴(yán)重”等啟動(dòng)情形；《專網(wǎng)及定向傳播視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》的啟動(dòng)情形為未及時(shí)處置違法違規(guī)內(nèi)容、落實(shí)監(jiān)管措施；《網(wǎng)絡(luò)安全法》中的約談啟動(dòng)情形為存在較大安全風(fēng)險(xiǎn)或者發(fā)生安全事件；《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》強(qiáng)調(diào)約談啟動(dòng)情形為違法后、行政處罰前。相關(guān)條款整體傾向于在違法違規(guī)已成既定事實(shí)，且處于嚴(yán)重程度的情形下啟動(dòng)，排除了預(yù)防違法、違法隱患、輕微違法等其他啟動(dòng)條件，這種規(guī)定將網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域的約談置于末端治理的一環(huán)，其事前預(yù)防功能被虛置。

(四)約談執(zhí)法有目標(biāo)偏移及異化的風(fēng)險(xiǎn)

在國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的官方網(wǎng)站，以“約談”為檢索詞，以頻繁被約談的網(wǎng)絡(luò)音視頻平臺(tái)為篩選樣本，共檢索出自2015年至2021年1月的行政約談執(zhí)法記錄34項(xiàng)，對(duì)約談?dòng)涗浿械募s談機(jī)關(guān)、約談對(duì)象、約談原因、約談來(lái)源及關(guān)聯(lián)項(xiàng)(行政處罰與移送司法)等各要素進(jìn)行分析，歸納出如下執(zhí)法面向：約談?lì)l率高，約談主體、形式多樣化；存在就同一類問(wèn)題被多個(gè)部門重復(fù)約談的現(xiàn)象；約談原因以信息內(nèi)容合規(guī)問(wèn)題為主；約談動(dòng)機(jī)來(lái)源以非常規(guī)的專項(xiàng)行動(dòng)為主；約談常與其他規(guī)制手段配套使用；約談對(duì)象平臺(tái)化趨勢(shì)明顯。

進(jìn)一步檢視，當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域的約談在行政執(zhí)法層面存在的突出困境是：存在目標(biāo)偏移及異化為行政處罰之勢(shì)。

在約談原因?qū)用?，現(xiàn)有約談主要以信息內(nèi)容合規(guī)問(wèn)題為主，較少甚至缺乏以許可、價(jià)格、反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等經(jīng)濟(jì)性規(guī)制問(wèn)題及以消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)問(wèn)題為事項(xiàng)的約談，約談目標(biāo)呈現(xiàn)向度性偏移。在約談功能層面，約談本該以溝通協(xié)商、警示、告誡等非強(qiáng)制措施為主，且主要起預(yù)防性作用。但該領(lǐng)域現(xiàn)有行政約談經(jīng)常與行政處罰配套使用，34項(xiàng)約談?dòng)涗浿校s談后作出警告、關(guān)停、罰款、吊銷證照等處罰的有25例，占約談總數(shù)的73.5%。其他的規(guī)制手段較少與約談配套運(yùn)用?？傮w而言，約談忽視預(yù)防功能，有異化為行政處罰之勢(shì)。

二、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域行政約談的理論反思

行政約談的產(chǎn)生不僅是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的需要，而且更需要其背后的理論為之正當(dāng)性與合理性正名[5]。理論反思與法治實(shí)踐的展開(kāi)形成了復(fù)雜而循環(huán)往復(fù)的互動(dòng)關(guān)系。深挖行政約談背后的理論資源，發(fā)現(xiàn)理論的局限性和缺漏，保留其優(yōu)勢(shì)基因和有益部分，并結(jié)合規(guī)制現(xiàn)實(shí)對(duì)理論進(jìn)行調(diào)節(jié)、修正與更新，這是保持理論闡釋力、增進(jìn)理論指導(dǎo)法治實(shí)踐的必經(jīng)過(guò)程。約談對(duì)象、約談情境不斷變化，規(guī)則和規(guī)則適用不斷豐富，對(duì)約談制度的理論闡釋逐漸活躍，約談的理論架構(gòu)逐漸分明。行政約談的理論資源主要包括行政行為理論、行政過(guò)程論、回應(yīng)性規(guī)制理論。行政約談既有理論資源盡管有助于指導(dǎo)其法治化建設(shè)，但這些理論存在一定的局限性，尤其是面對(duì)新興的網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容領(lǐng)域時(shí)，其闡釋更為乏力。對(duì)此，需要進(jìn)一步明確該領(lǐng)域行政約談的既有理論陷入了何種闡釋困境，其理論應(yīng)如何轉(zhuǎn)向。

(一) 行政約談的理論基礎(chǔ)及其闡釋困境

1.行政行為理論及其闡釋困境

概念法學(xué)派代表奧托·邁耶認(rèn)為，行政行為是在具體情況下適用法律、決定個(gè)人權(quán)利和義務(wù)的政府裁決，行政行為具有公權(quán)力作用、法律適用、強(qiáng)制性與單方性等與法院裁判類似的共通性[6]99。行政行為的創(chuàng)設(shè)是以實(shí)現(xiàn)法治為價(jià)值訴求，其目的是通過(guò)法律把大量豐富的行政活動(dòng)限制起來(lái)，而且還要使行政活動(dòng)在其內(nèi)部逐漸形成一些確定內(nèi)容，以保證個(gè)人權(quán)利及個(gè)人對(duì)行政活動(dòng)的可預(yù)測(cè)性[6]68-69。換言之，以法院裁判為藍(lán)本對(duì)行政活動(dòng)的型式化鍛造是出于控制行政權(quán)的恣意、保護(hù)公民合法權(quán)利的考慮。20世紀(jì)以來(lái)，概念法學(xué)仍致力于行政行為的共同素材的型式化提煉，通過(guò)法律對(duì)行政行為的構(gòu)成要件、合法要件作統(tǒng)一規(guī)定，從而有利于認(rèn)識(shí)和分析各行政行為的特征[7]5-6。行政行為理論以行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等型式化行政行為類別為核心，發(fā)展成追求內(nèi)部邏輯統(tǒng)一的較為封閉的概念體系。隨著公共行政的演進(jìn)和服務(wù)行政的興起，一些強(qiáng)制性較弱、非高權(quán)的新型管理方式得以出現(xiàn)，政府不再只通過(guò)命令與強(qiáng)制的方式達(dá)到管理的目的，行政需要由強(qiáng)制走向說(shuō)服、由對(duì)抗走向參與合作、由統(tǒng)治走向治理[8]。這些轉(zhuǎn)變對(duì)行政行為理論提出了新的考問(wèn)，即行政行為理論面臨能否對(duì)新型行政方式進(jìn)行型式化處理的疑問(wèn)。

對(duì)行政約談性質(zhì)、類型、效力及可訴性的既有研究大都在型式化行政行為的分析框架下予以考察。遺憾的是，學(xué)術(shù)界關(guān)于行政約談的屬性、類別眾說(shuō)紛紜，幾乎囊括了行政事實(shí)行為[9]、準(zhǔn)具體行政行為[10]、類行政指導(dǎo)行為[11]、新型行政行為[12]、具體行政行為[13]以及決策參謀型、糾紛協(xié)調(diào)型、違法預(yù)警型、執(zhí)法和解型、督辦處罰型[14]等各種觀點(diǎn)論說(shuō)。由以上諸多屬性與類別的劃分可知，行政約談可以在從行政事實(shí)行為到強(qiáng)制性行政行為的寬大頻譜間靈活滑動(dòng)，這反而使得行政約談的界限不清、內(nèi)涵不明，凸顯了行政行為理論對(duì)行政約談的非型式化特征的闡釋困境。行政行為的型式是某類行政行為典型特征的理論化、固定化和體系化，是根據(jù)特定的構(gòu)成要件而建立的，那些尚不具有相應(yīng)模式的行政行為，則稱為未模式化或未型式化行政行為[7]71-43。未型式化的行政約談容易脫出行政行為構(gòu)成要件和合法要件的約束，如此增加了其進(jìn)入法治化規(guī)范體系的障礙。行政行為理論忽視難以型式化的活動(dòng)方式，無(wú)力解釋諸如行政約談這樣的新型行為及其法律效果的多樣性。于是，行政行為理論對(duì)行政約談的形式合法性闡釋乏力在網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域轉(zhuǎn)化成一系列法治困境：制定法滯后、不完善，約談異化為行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)加大，脫離程序規(guī)制與行政訴訟范圍的機(jī)率增加，被約談對(duì)象的權(quán)利得不到可預(yù)測(cè)性伸張等。

2.行政過(guò)程論及其闡釋困境

行政過(guò)程通常由復(fù)數(shù)的行為形式和法律關(guān)系連鎖構(gòu)成。在這一連鎖構(gòu)成背后，通常有一套或數(shù)套法律制度，行政法學(xué)將行政過(guò)程中的各種活動(dòng)及其制度全盤納入視野，并引入時(shí)間要素，在行政活動(dòng)的線性序列中連續(xù)地考察各種行為形式和制度及其相互間的關(guān)聯(lián)和組合[15]。行政過(guò)程論是在批判行政行為理論的立場(chǎng)上展開(kāi)的，它強(qiáng)調(diào)對(duì)行政行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)、全面、微觀探究，將內(nèi)部行政行為、行政事實(shí)行為、新型行為等所有行政活動(dòng)形式都納入行政過(guò)程連鎖范圍，將各種行政活動(dòng)納入法治規(guī)制體系之中。行政過(guò)程論整體的、動(dòng)態(tài)的、聯(lián)系的觀察方法一定程度上克服了行政行為理論的狹窄、靜態(tài)和僵化的弊端。

行政過(guò)程論相當(dāng)于生長(zhǎng)在行政行為理論的延長(zhǎng)線上，拓展了行政與救濟(jì)的范疇，其包容性更強(qiáng)。有研究以行政過(guò)程論為視角，將行政約談?wù)J定為一種新型行政行為，并主張將行政約談的可訴性問(wèn)題放在具體情境下討論①(2)①孟強(qiáng)龍主張通過(guò)擴(kuò)大行政訴訟法的“容量”對(duì)侵害相對(duì)人合法權(quán)益的約談給予規(guī)制及賠償。參見(jiàn)孟強(qiáng)龍.行政約談法治化研究[J].行政法學(xué)研究,2015(6):99-118。鄭寧認(rèn)為，約談的性質(zhì)應(yīng)放到具體語(yǔ)境下討論，屬于行政事實(shí)行為的不可訴，屬于行政法律行為的有可訴性。參見(jiàn)鄭寧.互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容監(jiān)管領(lǐng)域的約談制度——理論闡析與制度完善[J].行政法學(xué)研究,2015(5):53-60。龐鵬主張以事后性司法審判程序設(shè)置的方式，包括考慮法律效果主義、司法權(quán)與行政權(quán)的界限、比例原則，來(lái)設(shè)計(jì)行政約談的可訴性。參見(jiàn)龐鵬. 試論行政約談機(jī)制的可訴性及實(shí)現(xiàn)路徑[J]. 知與行,2016(2):29-34。。但行政過(guò)程論只是為我們提供了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的價(jià)值中立的視角或方法[16]，行政過(guò)程論在行政約談的諸多價(jià)值選擇和判斷的問(wèn)題上仍然闡釋乏力。例如，在約談的啟動(dòng)層面，由于網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容具有多樣性，其傳輸渠道也具有多樣性，不同信息、不同傳輸渠道，其違法違規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)不一，其約談的啟動(dòng)條件是否能涵蓋以上因素而獲得正當(dāng)性？在約談與強(qiáng)制性程度不一的其他規(guī)制方式的組合層面，約談常與行政處罰組合使用，其規(guī)制的時(shí)機(jī)、程度如何把握？網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)涉及國(guó)家利益、私人營(yíng)業(yè)自由、公民的表達(dá)自由、公共利益、未成年人利益與成年人利益等，以上利益如何通過(guò)約談達(dá)到平衡？如何評(píng)估約談的有效性？以上問(wèn)題無(wú)不涉及價(jià)值選擇和判斷的正當(dāng)性問(wèn)題，行政過(guò)程論似乎無(wú)法回答。

3.回應(yīng)性規(guī)制理論及其闡釋困境

回應(yīng)性規(guī)制理論將規(guī)制工具根據(jù)執(zhí)行能力強(qiáng)弱區(qū)分為教育與勸誡、警告、民事制裁/禁令、刑事制裁、吊銷許可等過(guò)程性手段[17]265-267。從底層的非正式勸誡、警告到頂層的剝奪資格等毀滅性制裁之間形成了“執(zhí)法金字塔”模型?；貞?yīng)性規(guī)制理論旨在保留強(qiáng)干預(yù)措施達(dá)到威懾效果的前提下，激發(fā)并回應(yīng)被規(guī)制對(duì)象業(yè)已具備的自我規(guī)制能力，試圖以最低干預(yù)程度的規(guī)制確保實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)[17]26-129。該理論具有超越放松規(guī)制的功能主義取向，是對(duì)命令-服從式規(guī)制弊端的回應(yīng)和批判，將規(guī)制理論所關(guān)注的公共利益、規(guī)制體制等宏大問(wèn)題聚焦到微觀規(guī)制工具層面來(lái)研究[18]，試圖以四兩撥千斤撬動(dòng)政府規(guī)制、企業(yè)自我規(guī)制、第三方參與規(guī)制的局面，從而形成良性循環(huán)的一盤大棋。

在回應(yīng)性規(guī)制理論框架下，有研究力圖認(rèn)定網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域行政約談最底端規(guī)制工具的性質(zhì)[3]，肯認(rèn)了約談在規(guī)制工具箱中低干預(yù)程度、低成本設(shè)計(jì)的功能定位及效率優(yōu)勢(shì)[19]，而且認(rèn)為約談在社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域表現(xiàn)為市場(chǎng)監(jiān)管工具與科層內(nèi)部規(guī)制資源調(diào)控裝置的雙軌模式[20]，認(rèn)為行政約談法治化的重心應(yīng)首先放在促進(jìn)約談權(quán)力的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，而不是將限制行政約談裁量權(quán)放在首位[21]。這實(shí)際上是認(rèn)可了約談的功能主義價(jià)值取向，緩解了行政過(guò)程論價(jià)值選擇與判斷上的闡釋乏力，其主要價(jià)值是設(shè)計(jì)了約談在聯(lián)動(dòng)的規(guī)制過(guò)程中的前置預(yù)防功能，即通過(guò)約談與其他規(guī)制手段的正當(dāng)聯(lián)結(jié)，實(shí)現(xiàn)約談作為底部規(guī)制工具的勸服機(jī)制。功能主義視角同時(shí)也避開(kāi)了行政約談型式化的要求以及規(guī)范層面的程序約束，轉(zhuǎn)而追求效率機(jī)制。

回應(yīng)性規(guī)制理論拓展了規(guī)制主體與規(guī)制手段的范圍，其包容性強(qiáng)，試圖將規(guī)制矛盾囊括為科層內(nèi)部矛盾。但該理論建立在強(qiáng)大的國(guó)家能力、自治能力及規(guī)制者與被規(guī)制者間的良好協(xié)調(diào)能力的假設(shè)基礎(chǔ)上，膨脹和分散了的行政權(quán)力和規(guī)制資源如何協(xié)調(diào)、整合，以上理論沒(méi)有給出解決之道。網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)的跨界融合性發(fā)展加劇了各規(guī)制部門規(guī)制權(quán)的爭(zhēng)奪，容易形成碎片化的規(guī)制空間；各規(guī)制部門間以及規(guī)制部門與規(guī)制對(duì)象間缺乏良好的溝通機(jī)制；互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)、網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)暫未擔(dān)當(dāng)起利益代表者和行業(yè)規(guī)制者的角色；面對(duì)海量的網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容，平臺(tái)的自我規(guī)制能力有限，以上因素決定了該領(lǐng)域行政約談還達(dá)不到理論所需要的較高運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)?；貞?yīng)性規(guī)制理論中執(zhí)法金字塔等概念雖納入了豐富的過(guò)程性規(guī)制手段，但規(guī)制資源碎片化，只是形成了規(guī)制工具冗余的假象，約談還不能緩解該領(lǐng)域執(zhí)法資源緊張與大量規(guī)制需求之間的矛盾，不能避免企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為。這些都決定了回應(yīng)性規(guī)制理論對(duì)于該領(lǐng)域行政約談在規(guī)制資源整合層面的闡釋困境。

(二)行政約談理論的轉(zhuǎn)向

前文已述，約談的理論基礎(chǔ)主要經(jīng)歷了從行政行為理論向行政過(guò)程論，再到回應(yīng)性規(guī)制理論的演進(jìn)，主要反思了形式合法性、實(shí)質(zhì)合法性以及規(guī)制資源整合效率的闡釋困境問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域行政約談的法治化建設(shè)，對(duì)這些既有理論構(gòu)成了不小的挑戰(zhàn)，需要探尋新的理論轉(zhuǎn)向。由政府單向規(guī)制到主體間性的大規(guī)制、由形式合法向?qū)嵸|(zhì)合法的轉(zhuǎn)向，被認(rèn)為是必然趨勢(shì)，也是有效支撐該領(lǐng)域行政約談法治化的理論資源。

1.由政府單向規(guī)制轉(zhuǎn)向主體間性的大規(guī)制

行政行為理論集中于對(duì)終局行政行為進(jìn)行研究，是單方結(jié)點(diǎn)式理論；行政過(guò)程論引入了時(shí)間線，是線性的理論；而回應(yīng)性規(guī)制理論則是一個(gè)多面立體的金字塔規(guī)制體系，只是這個(gè)規(guī)制體系仍局限于以科層內(nèi)部規(guī)制資源的整合為主導(dǎo)。在關(guān)聯(lián)性密切的信息社會(huì)，規(guī)制更是一個(gè)多向度的溝通問(wèn)題，特別是在包含網(wǎng)絡(luò)新聞、網(wǎng)絡(luò)音視頻、網(wǎng)絡(luò)表演、網(wǎng)絡(luò)文化、網(wǎng)絡(luò)出版等多個(gè)維度的信息內(nèi)容服務(wù)業(yè)，該規(guī)制領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)、協(xié)會(huì)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、附著于平臺(tái)上的信息內(nèi)容經(jīng)營(yíng)者、用戶等諸多主體構(gòu)成復(fù)雜的關(guān)系系統(tǒng)，各子系統(tǒng)之間及其與法律系統(tǒng)之間勢(shì)必進(jìn)入同步溝通融合過(guò)程。因此，行政約談的理論反思與構(gòu)建不能只局限于點(diǎn)狀或線性治理模式，也不能只局限于政府內(nèi)部規(guī)制資源及法律子系統(tǒng)內(nèi)部的調(diào)整設(shè)計(jì)，由政府單向規(guī)制向主體間性的大規(guī)制轉(zhuǎn)向理應(yīng)得到強(qiáng)調(diào)和體現(xiàn)。

主體間性的大規(guī)制視角轉(zhuǎn)向需要突破科層內(nèi)部規(guī)制的局限，鋪以權(quán)力與權(quán)利的協(xié)商平臺(tái)，吸納其他子系統(tǒng)的秩序維護(hù)，將法治化進(jìn)程導(dǎo)向與社會(huì)更為兼容的途徑。這是網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域的約談制度進(jìn)一步完善的目標(biāo)。更好目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)涉及多方主體利益的實(shí)現(xiàn)，需要跨越單方力量主導(dǎo)的屏障，主體間可通過(guò)協(xié)商提高信息獲取能力，增強(qiáng)反身學(xué)習(xí)的能力，激發(fā)科層內(nèi)外的管理資源和管理能力，降低權(quán)力與權(quán)利之間的對(duì)抗程度，克服法律制度因網(wǎng)絡(luò)信息新型產(chǎn)業(yè)的沖擊而弱化規(guī)制功能的弊端，通過(guò)彼此適應(yīng)和理解，最終達(dá)成共識(shí)。

2.由形式合法轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)合法

對(duì)新興領(lǐng)域的規(guī)制，很難用非此即彼的行政行為二元理論涵蓋。研究者們通常用“傳統(tǒng)行政行為理論”不能涵蓋新興的規(guī)制方式從而表明型式化的行政行為理論已經(jīng)過(guò)時(shí)。行政過(guò)程論將各種難以型式化的行為形式均納入法治規(guī)范體系之中，其面對(duì)行政行為理論的形式合法性闡釋壓力雖有一定的緩解，但在行政約談的諸多的價(jià)值選擇和判斷的問(wèn)題上仍然闡釋乏力。從以上理論的演進(jìn)可知，相關(guān)理論試圖將作為新型規(guī)制工具的約談約束在規(guī)范體系內(nèi)，同時(shí)又讓其發(fā)揮靈活性特征，兼顧形式主義與功能主義取向。理論對(duì)形式合法與實(shí)質(zhì)合法問(wèn)題的闡釋不可回避，特別是在法律滯后和不確定下容易引發(fā)合法性問(wèn)題時(shí)，理論闡釋要為行政行為的正當(dāng)性證成發(fā)揮應(yīng)有的作用。形式合法秉承法律實(shí)證主義傳統(tǒng)，有法可依、唯法是從、依法解決是形式合法的信條，實(shí)質(zhì)合法是在對(duì)形式合法的質(zhì)疑中提出，其注重法的品質(zhì)，不僅要求形式合法，還要合理并考慮效率[22]。在網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域，為排除法律的滯后及不確定性引發(fā)的困擾，合法性理論基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)合法是必然趨勢(shì)。

規(guī)制國(guó)的興起，特別是大規(guī)制視角的轉(zhuǎn)向使規(guī)制范圍大為擴(kuò)展，規(guī)制主體更加多元化，非政府組織被納入規(guī)制主體范疇，規(guī)制權(quán)力更加彌散。以上規(guī)制事實(shí)的變化容易給規(guī)制的合法性帶來(lái)沖擊。西方福利國(guó)和規(guī)制國(guó)共同面臨的問(wèn)題是過(guò)度的法條主義對(duì)其他子系統(tǒng)的敗壞，解決方法是強(qiáng)調(diào)對(duì)自我規(guī)制的規(guī)制和間接規(guī)制[17]119-123。與之不同的是，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域的行政約談既要面對(duì)合法/違法邏輯，追究責(zé)任，面向過(guò)去；又要面對(duì)結(jié)構(gòu)融合的大規(guī)制邏輯，面向未來(lái)，完成超越形式合法基礎(chǔ)的目標(biāo)和任務(wù)，提高規(guī)制效率，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義和良法之治。該領(lǐng)域行政約談制度的合法性建設(shè)之路還很長(zhǎng)遠(yuǎn)，既要夯實(shí)形式合法基礎(chǔ)，又要應(yīng)對(duì)規(guī)制事實(shí)的變化向?qū)嵸|(zhì)合法轉(zhuǎn)向。通過(guò)對(duì)既有理論資源的整合與優(yōu)化，明確理論的轉(zhuǎn)向，進(jìn)而為走出具體法治困境提供理論支撐。

三、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域行政約談的法治化進(jìn)路

對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域行政約談的法治困境進(jìn)行系統(tǒng)梳理是探尋其法治化進(jìn)路的基礎(chǔ)，法治實(shí)踐與理論之間循環(huán)往復(fù)的反思過(guò)程是探尋其法治化進(jìn)路的基本方法，在理論反思的前提下，筆者將從法制、執(zhí)法實(shí)踐層面有針對(duì)性地總結(jié)其法治化進(jìn)路。

回顧前述法治困境，法制供給與行政執(zhí)法所呈現(xiàn)的困境存在著關(guān)聯(lián)性。約談立法層面缺少權(quán)力制衡機(jī)制與執(zhí)法層面偏向于管理者角度的約談，導(dǎo)致該領(lǐng)域平臺(tái)與消費(fèi)者權(quán)利需求被忽視以及約談目的偏移，二者形成因果關(guān)聯(lián)；約談機(jī)關(guān)的泛化規(guī)定、權(quán)責(zé)模糊以及約談程序不完善且缺少監(jiān)督機(jī)制，與執(zhí)法層面約談?lì)l繁、重復(fù)約談、約談過(guò)程容易被非常規(guī)的專項(xiàng)行動(dòng)所主導(dǎo)形成因果關(guān)聯(lián)；嚴(yán)重違法的約談啟動(dòng)條件，與約談的預(yù)防性功能缺失、約談異化為行政處罰密切關(guān)聯(lián)。這些都充分體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域行政約談的法治化進(jìn)路，是一個(gè)具有前后主次的雙向度過(guò)程。一方面需要完善約談的法律制度，為約談的法治化提供制度約束和保障；另一方面需要糾正和創(chuàng)新約談的行政執(zhí)法模式，為約談法治化提供行為支撐。

(一)法制供給的路徑遵循

行政約談法制供給一般屬于行政立法，具有開(kāi)放、靈活的特征。一些新興規(guī)制領(lǐng)域，需要通過(guò)行政立法與快速變化著的規(guī)制現(xiàn)實(shí)接軌。在網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域發(fā)展的現(xiàn)階段，法制供給主要是做好加法，完善一系列制度建設(shè)，在夯實(shí)形式合法性的基礎(chǔ)上考慮實(shí)質(zhì)合法，緩解法律開(kāi)放性不平衡擴(kuò)張與約束力不足之間的矛盾。

1.適時(shí)提高法律位階并完善程序規(guī)范與問(wèn)責(zé)機(jī)制

法律位階過(guò)低，沒(méi)有專門性的約談法律法規(guī)，易導(dǎo)致約談制度失去權(quán)威性，易導(dǎo)致法制不統(tǒng)一、執(zhí)法不規(guī)范、侵害相對(duì)人權(quán)利等問(wèn)題。對(duì)此，在條件成熟時(shí)可以考慮制定專門規(guī)范行政約談的法律或行政法規(guī)，以保障約談制度的正常發(fā)展。而對(duì)于約談程序規(guī)范與問(wèn)責(zé)機(jī)制的闕如，我們要做的是：首先，根據(jù)行政行為的流程，完善約談前的評(píng)估調(diào)查制度，約談中的身份核實(shí)、記錄制度，約談后的監(jiān)察制度、處罰銜接制度等；其次，明確約談的參與方、人員要求、次數(shù)、時(shí)限要求及書(shū)面材料要求等；再次，為保障相對(duì)人的程序性權(quán)利，完善聽(tīng)證制度、告知制度、約談對(duì)象的代理制度、利益回避制度、信息公開(kāi)制度、陳述申辯制度、救濟(jì)制度等；又次，對(duì)約談機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督，明確約談機(jī)關(guān)的職責(zé)，制定對(duì)違反約談規(guī)定的執(zhí)法人員的舉報(bào)、處分、處罰條款，將濫用裁量權(quán)、以罰代約、違反程序等越位、錯(cuò)位、缺位行為納入行政復(fù)議、行政訴訟甚至國(guó)家賠償?shù)姆秶?；最后，評(píng)估、調(diào)查工作委托給第三方的，要出臺(tái)第三方委托制度，進(jìn)一步明確第三方應(yīng)當(dāng)具備的資質(zhì)條件、委托范圍、評(píng)估程序、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估形式和效力以及對(duì)第三方的監(jiān)督等問(wèn)題。

2.調(diào)整因約談主體泛化造成的約談工具濫用問(wèn)題

網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域的約談機(jī)關(guān)主要包括掃黃打非辦、廣電行政部門、公安部門、通信行政部門、版權(quán)行政管理部門、文化與旅游行政部門、文化市場(chǎng)行政執(zhí)法部門、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)等，約談機(jī)關(guān)彌散化。約談機(jī)關(guān)的分散化易導(dǎo)致各部門執(zhí)法尺度與裁量標(biāo)準(zhǔn)不一，極易形成各自封閉的規(guī)制空間，形成重復(fù)約談、增加協(xié)調(diào)障礙，增加信息溝通成本等不良后果。雖然2014年國(guó)務(wù)院已授權(quán)重組的國(guó)家網(wǎng)信辦負(fù)責(zé)全國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容管理工作，并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理執(zhí)法。但多部門職權(quán)交疊的局面短期內(nèi)沒(méi)有改變。要克服此弊端，需要進(jìn)一步精簡(jiǎn)、整合機(jī)構(gòu)職權(quán)，同時(shí)也需要在法律法規(guī)的立、改、廢，以及法律解釋的完善等多方面形成合力。要明確規(guī)定專門的約談主導(dǎo)機(jī)關(guān)，同時(shí)列舉協(xié)助型的約談機(jī)關(guān)；理順不同約談機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，推動(dòng)建立正式化的協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議制度；統(tǒng)一不同約談機(jī)關(guān)的執(zhí)法尺度與裁量標(biāo)準(zhǔn)，防止約談的擴(kuò)張性失衡，克服由約談主體擴(kuò)張使得約談成為一個(gè)無(wú)所不包的大口袋的隱患。

3.科學(xué)設(shè)置約談的啟動(dòng)條件

啟動(dòng)條件的規(guī)定決定著約談范圍的界定與約談功能的發(fā)揮。一則，不能以嚴(yán)重違法違規(guī)為啟動(dòng)條件，否則容易誤入行政處罰的范圍邊界，導(dǎo)致規(guī)制權(quán)力的重復(fù)與資源的浪費(fèi)，且虛置了約談的預(yù)防性功能；再者，也不能對(duì)公共利益無(wú)損的低門檻事由或私人間的零星糾紛為啟動(dòng)條件，否則越過(guò)了民法調(diào)整的邊界，破壞了企業(yè)、行業(yè)、市場(chǎng)的自治能力，得不償失。網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)關(guān)涉到企業(yè)、公眾、國(guó)家、成年人及未成年人等多方利益，對(duì)內(nèi)容違法違規(guī)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)較為復(fù)雜。為此，該領(lǐng)域約談啟動(dòng)條件的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)衡量多方利益，將有損于公共利益的輕度違法違規(guī)事由、潛在的違法違規(guī)事由，以及有違公序良俗的不良現(xiàn)象劃入啟動(dòng)條件，并附加約談機(jī)關(guān)的相關(guān)調(diào)查報(bào)告和證據(jù)材料，必要時(shí)可引入技術(shù)專家以發(fā)揮其輔助功能。約談啟動(dòng)條件應(yīng)給出大致范圍，給主導(dǎo)約談機(jī)關(guān)和協(xié)助約談機(jī)關(guān)以統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)。

4.建立激勵(lì)性機(jī)制

從理想化角度而言，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域的約談制度既要滿足形式合法性，又要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義；不僅要督促企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)，而且要在消極守法的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)企業(yè)內(nèi)部的積極自我規(guī)制，最終實(shí)現(xiàn)良法善治的目的。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既需要采用嚴(yán)格制約機(jī)制，以防行政主體濫用行政權(quán)、行政相對(duì)方濫用權(quán)利，又應(yīng)通過(guò)激勵(lì)機(jī)制激勵(lì)行政主體提供更好的行政服務(wù)，激勵(lì)行政相對(duì)方積極參與行政并與行政主體真誠(chéng)合作以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)與公眾私益的增值[23]。對(duì)于制約機(jī)制，前三點(diǎn)已有詳細(xì)論述。對(duì)于激勵(lì)機(jī)制，我們則要考慮建立配套的激勵(lì)性法律制度，通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、聲譽(yù)激勵(lì)、權(quán)利賦予、義務(wù)減免等激勵(lì)措施，積極引導(dǎo)平臺(tái)進(jìn)行高質(zhì)量網(wǎng)絡(luò)信息生產(chǎn)與傳輸，減輕其守法成本，以利于網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)行業(yè)更有效地履行法律法規(guī)要求。

綜上，前三者主要是針對(duì)約談的法律位階、約談主體、約談范圍和程序等進(jìn)行的規(guī)范，是解決網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域約談的約束力不強(qiáng)的問(wèn)題。后一種制度的完善，則是用弱強(qiáng)制性的激勵(lì)性法律規(guī)制，激發(fā)行政約談的開(kāi)放性與靈活性，并充分考慮約談對(duì)象的權(quán)利與需求，以實(shí)現(xiàn)更好規(guī)制的效果。

(二)行政執(zhí)法的路徑遵循

如果待適用之法規(guī)范供給充足且文義清晰，就應(yīng)該嚴(yán)格適用制定法，行政規(guī)制主體在作出裁量時(shí)，應(yīng)遵守事實(shí)認(rèn)定和法律適用方面的標(biāo)準(zhǔn)和要求，遵守法定程序并不得超越自身的法律授權(quán)；如果法律制度供給不足或文義不清晰，就要借助于法律原則、解釋、倫理、政治、政策、專家意見(jiàn)及公眾參與等擴(kuò)散性因素實(shí)現(xiàn)規(guī)制目的。無(wú)論有無(wú)充足清晰的法規(guī)范，規(guī)制主體在執(zhí)法過(guò)程中都需要涵射規(guī)制事實(shí)，形成行政裁量。行政裁量是執(zhí)法的關(guān)鍵所在，一方面，應(yīng)通過(guò)創(chuàng)制實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范來(lái)制約行政裁量權(quán)的濫用；另一方面，又應(yīng)在實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)合法、主體間性的大規(guī)制視角下適度拓展裁量的視野，激勵(lì)行政規(guī)制者積極行政，激勵(lì)規(guī)制對(duì)象積極守法?；诖耍谕晟圃擃I(lǐng)域法制供給的基礎(chǔ)上，行政執(zhí)法也應(yīng)該根據(jù)所面臨的困境，做出相應(yīng)的調(diào)整以達(dá)到適度裁量。

1.約談目標(biāo)歸正與預(yù)防性功能復(fù)位

高效執(zhí)法是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容法治建設(shè)中的重要一環(huán)[24]，而高效執(zhí)法的前提是規(guī)制目標(biāo)的清晰。在任何一個(gè)規(guī)制體系中，作為行動(dòng)前提的目標(biāo)均顯得格外重要，目標(biāo)決定著規(guī)制方案的設(shè)計(jì)與規(guī)制工具的選擇。網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域行政約談目標(biāo)的偏移，使得執(zhí)法效果大打折扣，因此約談目標(biāo)需要?dú)w正。除了以信息內(nèi)容合規(guī)為約談目標(biāo)外，要將許可、價(jià)格、反壟斷、消費(fèi)者保護(hù)等目標(biāo)也融入到該領(lǐng)域約談目標(biāo)之中，進(jìn)而發(fā)揮約談的高效執(zhí)法屬性。與此同時(shí)，約談的預(yù)防性功能也需要復(fù)位。行政約談的預(yù)防性功能是其本來(lái)的面目，在行政執(zhí)法過(guò)程中，要確保約談溝通、協(xié)商、警示和告誡等事先預(yù)防的功能價(jià)值，防止由約談變?yōu)樘幜P。

2.規(guī)制工具的合理選擇與優(yōu)化組合

規(guī)制工具的優(yōu)化組合是實(shí)質(zhì)合法的一部分。鑒于網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域的行政約談易過(guò)度使用且易異化為行政處罰，探索優(yōu)化規(guī)制工具的組合是規(guī)避此問(wèn)題的解決途徑。一者，約談執(zhí)法應(yīng)處理好與行政處罰等強(qiáng)制性規(guī)制手段的關(guān)系。以約談+處罰的組合為例，因?yàn)樘幜P工具的強(qiáng)制性特征，存在遁入約談而造成以約談之名行處罰之實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。處罰應(yīng)以嚴(yán)重違法違規(guī)結(jié)果為導(dǎo)向，面向過(guò)去，以懲罰性威懾為主要目的。約談應(yīng)發(fā)揮預(yù)防功能，面向未來(lái)，以規(guī)制者與規(guī)制對(duì)象的協(xié)調(diào)、構(gòu)建共識(shí)及整改為主要內(nèi)容。二者的銜接至關(guān)重要，應(yīng)注意約談過(guò)程中約談對(duì)象的變化，如果其違法違規(guī)事實(shí)持續(xù)累積并嚴(yán)重到了處罰的程度而不整改，有權(quán)機(jī)關(guān)可實(shí)施行政處罰。再者，約談執(zhí)法應(yīng)處理好與行政指導(dǎo)、行政教育、行政契約、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性規(guī)制手段的關(guān)系。以上規(guī)制手段與約談?dòng)兄烊坏挠H緣性，可將之嵌入到約談的過(guò)程中，通過(guò)約談機(jī)關(guān)的正向引導(dǎo)，并與約談對(duì)象之間形成契約合意性，將要糾正的問(wèn)題做出實(shí)質(zhì)性化解?？傮w而言，約談執(zhí)法應(yīng)處理好與信息公開(kāi)、黑名單、行政調(diào)查、行政指導(dǎo)、行政契約、專項(xiàng)行動(dòng)、行政處罰等不同強(qiáng)制程度的規(guī)制手段的關(guān)系，處理好以上關(guān)系，可避免“執(zhí)法金字塔”失去向上逐級(jí)遞增威懾的運(yùn)轉(zhuǎn)效力，防止約談異化為行政處罰，減弱從嚴(yán)從快的專項(xiàng)行動(dòng)對(duì)約談的主導(dǎo)推動(dòng)。

3.建立約談雙向溝通機(jī)制

主體間性的大規(guī)制視角，要求約談主體間、約談主體與約談相對(duì)人間建立有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制。一者，約談執(zhí)法要統(tǒng)一、協(xié)調(diào)各約談機(jī)關(guān)的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)制資源的有機(jī)配置。傳統(tǒng)的分業(yè)規(guī)制模式下，各管理部門只需“自掃門前雪”。而網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)涵蓋網(wǎng)絡(luò)新聞信息、網(wǎng)絡(luò)文化、網(wǎng)絡(luò)影視、網(wǎng)絡(luò)出版等相互交錯(cuò)的行業(yè)，各部門權(quán)力范圍變得模糊。因此，可根據(jù)依法行政原則為該領(lǐng)域的行政約談打通規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，確定約談執(zhí)法的范圍，各部門做到信息整合、信息共享，消除標(biāo)準(zhǔn)不一致的障礙。再者，要處理好約談機(jī)關(guān)與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的關(guān)系，做好政府與企業(yè)、行業(yè)及第三方主體間的制度建設(shè)共享，提升市場(chǎng)自治的能力。針對(duì)平臺(tái)屢犯屢約、屢約屢犯的的情況，以及約談對(duì)象只能被動(dòng)服從，其守法能力和權(quán)利地位被忽視的情況，約談機(jī)關(guān)要充分尊重約談對(duì)象的權(quán)利需求，根據(jù)約談對(duì)象的具體情況分類規(guī)制。約談機(jī)關(guān)應(yīng)與平臺(tái)保持密切的信息交流與互動(dòng)，掌握平臺(tái)的違法違規(guī)情況與出現(xiàn)不良現(xiàn)象的頻次，以及掌握平臺(tái)對(duì)問(wèn)題的自我規(guī)制能力，建立約談機(jī)關(guān)與平臺(tái)間的互信協(xié)助機(jī)制。約談機(jī)關(guān)還應(yīng)做好與企業(yè)(平臺(tái))、行業(yè)協(xié)會(huì)和第三方主體的信息傳導(dǎo)工作與制度輸送工作，將專家及公眾代表等納入約談參與者之中，以提升整個(gè)市場(chǎng)的自治能力，改善規(guī)制環(huán)境。

結(jié)語(yǔ)

網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)行業(yè)因具有跨界融合性特征，使得該領(lǐng)域的行政約談?shì)^之于其他領(lǐng)域出現(xiàn)了更多問(wèn)題，集中彰顯了新媒體行業(yè)發(fā)展與規(guī)制的難度。因此之故，該領(lǐng)域行政約談的法治化建設(shè)也顯得更為迫切。對(duì)此，筆者在梳理該領(lǐng)域行政約談的現(xiàn)狀，厘清其法治化建設(shè)的困境后，試圖通過(guò)探尋行政約談背后的理論基礎(chǔ)——行政行為理論、行政過(guò)程論、回應(yīng)性規(guī)制理論，并將這些理論置于網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)這一特定領(lǐng)域進(jìn)行考問(wèn)，從而反思得出該領(lǐng)域約談法治化的理論轉(zhuǎn)向，即由政府單向規(guī)制轉(zhuǎn)向主體間性的大視角規(guī)制，由形式合法轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)合法。在這些理論資源的支撐下，本文以“良法”促“善治”的邏輯進(jìn)路，從靜態(tài)的法制供給視角與動(dòng)態(tài)的行政執(zhí)法視角出發(fā)，通過(guò)有主次的雙向度思考，對(duì)現(xiàn)有困境提出有針對(duì)性的解決方案，包括提高法律位階、補(bǔ)充程序性規(guī)范與問(wèn)責(zé)機(jī)制、科學(xué)規(guī)范約談主體與啟動(dòng)條件、建立激勵(lì)性機(jī)制、復(fù)歸預(yù)防性功能、優(yōu)化組合規(guī)制工具、建立雙向溝通機(jī)制等，進(jìn)而尋求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域行政約談的法治化之道。