淺析國(guó)家治理視野下高校老舊家屬院區(qū)治理

唐曉雪 張 怡

淺析國(guó)家治理視野下高校老舊家屬院區(qū)治理

唐曉雪 張 怡

[北京大學(xué)]

高校老舊家屬院區(qū)的管理模式變遷帶有強(qiáng)烈的時(shí)代發(fā)展烙印，本文通過(guò)梳理高校老舊家屬院區(qū)的管理模式變遷，分析管理模式現(xiàn)狀，從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化下的社區(qū)治理角度，探討構(gòu)建適合高校老舊家屬院區(qū)的社區(qū)治理模式，逐步實(shí)現(xiàn)共建共治共享。

社區(qū)治理；高校；老舊家屬院區(qū)；物業(yè)管理

社區(qū)是社會(huì)的基本組成單位之一，社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。“在全面建成小康社會(huì)，開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中”，在社會(huì)主要矛盾為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”背景下，提高基層社區(qū)的治理效能，既能推動(dòng)社會(huì)改革向縱深發(fā)展，也能增強(qiáng)廣大群眾的獲得感、幸福感、安全感。

高校老舊家屬院區(qū)是我國(guó)城市社區(qū)的種類之一，是指建設(shè)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的福利住房時(shí)期的小區(qū)。高校家屬院區(qū)的形成和社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)變發(fā)展，是中國(guó)社會(huì)變遷的一個(gè)縮影。本文研究的“高校老舊家屬院區(qū)”是指仍延續(xù)舊有“單位制”社區(qū)管理模式的老舊家屬院區(qū)，高校作為產(chǎn)權(quán)單位還履行對(duì)社區(qū)的部分管理和服務(wù)職能。對(duì)于已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)社區(qū)管理的小區(qū)不作為本文的研究對(duì)象。

受制于早期設(shè)計(jì)規(guī)劃不足以及體制機(jī)制的原因，高校老舊家屬院區(qū)這種類型的社區(qū)成了現(xiàn)代社區(qū)治理中的難點(diǎn)之一。一方面是人民群眾日益增加的服務(wù)需求，一方面是單位不堪重負(fù)，單位老舊社區(qū)物業(yè)服務(wù)的效率和投入產(chǎn)出比低下。此外，多頭管理權(quán)責(zé)不明，高校后勤內(nèi)部涉及多個(gè)部門，外部與“街道——居委會(huì)”也存在“扯皮”現(xiàn)象。這就要求進(jìn)一步加快老舊家屬院區(qū)運(yùn)行機(jī)制的改革，打破舊有模式，從傳統(tǒng)單位制剝離出來(lái)。

一、高校老舊家屬院區(qū)歷史和管理現(xiàn)狀

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“單位”是政府進(jìn)行資源配置的一種組織形式，分擔(dān)了部分公共服務(wù)的功能，并為本單位職工提供社區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等配套服務(wù)，實(shí)行“單位辦社會(huì)”的模式。單位投資建設(shè)家屬院區(qū)，并將院區(qū)內(nèi)的住房分配給職工，形成了單位制家屬院區(qū)。單位制社區(qū)具有一定的特征：一是，社區(qū)通常由一個(gè)單位或者幾個(gè)單位共同建設(shè)，院內(nèi)公共服務(wù)主要由單位承擔(dān)，具有封閉性；二是，居民都是本單位的職工及家屬，人員結(jié)構(gòu)上具有很強(qiáng)的同質(zhì)性，有歸屬感和主人翁意識(shí)。此時(shí)，“街道——居委會(huì)”是作為社區(qū)的“輔線”，單位的后勤保障部門承擔(dān)家屬院區(qū)的管理和服務(wù)職能。

伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革，一方面發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源配置優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)分工而淘汰低效的自給自足式；另一方面發(fā)展社會(huì)服務(wù)，釋放社區(qū)服務(wù)市場(chǎng)，提升社會(huì)服務(wù)效率。1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，確定了取消住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化；建立業(yè)主自治與物業(yè)管理企業(yè)專業(yè)管理相結(jié)合的社會(huì)化、專業(yè)化、市場(chǎng)化的物業(yè)管理體制。原先由單位承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)和功能逐漸由更專業(yè)化、更高效的組織所代替，單位制社區(qū)逐漸與單位相剝離，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)。

隨著住房改革的深入，高校家屬院區(qū)的房屋產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)出多元化的局面，一部分住房留作高校周轉(zhuǎn)房面向新進(jìn)職工租住，一部分出售給職工稱為“已購(gòu)公有住房”。封閉的單位制社區(qū)向現(xiàn)代社區(qū)轉(zhuǎn)變，出售的公房通過(guò)出售、出租等方式以及人口的代際更替，帶來(lái)非單位人員進(jìn)入社區(qū)居住生活；而已購(gòu)公有住房多為退休職工，社區(qū)老齡化嚴(yán)重，社區(qū)居民相應(yīng)地呈現(xiàn)出利益和需求的多元化特點(diǎn)。

在這個(gè)過(guò)程中，“街道——居委會(huì)”在社區(qū)管理中成為責(zé)任主體，單位所承擔(dān)的管理和服務(wù)事務(wù)逐漸減少，主要涉及房屋維修等現(xiàn)代物業(yè)的部分服務(wù)內(nèi)容。雖然，早在上世紀(jì)九十年代政府就鼓勵(lì)住宅區(qū)引入現(xiàn)代物業(yè)管理，完善物業(yè)服務(wù)，社區(qū)管理中去行政化。但是在國(guó)家大力發(fā)展高等教育、特別是一流高校加大投入力度背景下，高校在二十多年里繼續(xù)發(fā)展壯大，“單位”未瓦解，舊有的運(yùn)行機(jī)制慣性以及依賴性思維使得部分高校老舊家屬院區(qū)仍延續(xù)以往的管理模式。

高校老舊家屬院區(qū)的管理模式在改革中逐漸形成三種形式，一是在延續(xù)原有大包大攬式的基礎(chǔ)上，由“街道——居委會(huì)”統(tǒng)管家屬院區(qū)的安全和衛(wèi)生，高校后勤部門負(fù)責(zé)房屋維修，單位或市政負(fù)責(zé)水電暖管道設(shè)施；二是，由隸屬于本單位的物業(yè)公司進(jìn)行管理；三是，引進(jìn)社會(huì)化、專業(yè)化、企業(yè)化的物業(yè)公司進(jìn)行管理。前兩種模式，還是依附于“單位”的原有“單位制”管理模式的延續(xù)和變型。

在“街道——居委會(huì)”和高校共同管理的社區(qū)，居委會(huì)和高校提供的服務(wù)僅能滿足基本的生活需求，存在多種問(wèn)題。一是樓宇公共部位維修內(nèi)容較多，資金不足，由于這些樓宇建成年代較早，房屋破舊老化情況比較嚴(yán)重，需維修內(nèi)容逐年增多。二是院區(qū)內(nèi)的安保、綠化、道路養(yǎng)護(hù)、停車等問(wèn)題缺乏規(guī)劃。三是多頭管理、職能分散，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。安保、衛(wèi)生保潔、水電暖、樓宇公共部位維修等基本物業(yè)服務(wù)分由街道、高校內(nèi)不同部門分別負(fù)責(zé)，甚至有些問(wèn)題權(quán)責(zé)劃分不甚清晰。四是居民不能接受通過(guò)付費(fèi)獲得社會(huì)化服務(wù)的轉(zhuǎn)變，習(xí)慣于由高校負(fù)擔(dān)物業(yè)服務(wù)所需的費(fèi)用。五是服務(wù)內(nèi)容基礎(chǔ)、響應(yīng)速度和服務(wù)態(tài)度也與社會(huì)化專業(yè)管理的物業(yè)公司存在一定差距。六是小區(qū)管理服務(wù)落后，減損房屋市場(chǎng)價(jià)值。

二、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化下的社區(qū)治理

（一）社區(qū)的概念

高校家屬院區(qū)屬于城市社區(qū)，社區(qū)是城市的基礎(chǔ)單元，聯(lián)合國(guó)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有17個(gè)新發(fā)展目標(biāo)，其中第11項(xiàng)為可持續(xù)的城市和社區(qū)，即到2030年，建設(shè)包容、安全、有風(fēng)險(xiǎn)抵御能力和可持續(xù)的城市及人類住區(qū)。

社區(qū)一詞來(lái)源于英文“community”，是指以一定地域?yàn)榛A(chǔ)的社會(huì)群體。2000年國(guó)務(wù)院發(fā)布《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中，明確“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體”。社區(qū)不僅包括住房問(wèn)題，還應(yīng)該包括服務(wù)、治安、衛(wèi)生、教育、交通、娛樂(lè)、文化、公園等元素，既能承擔(dān)綜合功能，也能解決社會(huì)問(wèn)題，通過(guò)形成“完整社區(qū)”，進(jìn)行社會(huì)重組，構(gòu)建和諧社區(qū)。[1]

從上面社區(qū)的定義來(lái)看，社區(qū)不僅僅是一個(gè)地理范圍，還承載著居住、安全、文化等多方面人的基本需要，是社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，是居民物質(zhì)文明和精神文明的家園。

（二）社區(qū)治理概念

2017年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》。意見提出，到2020年要基本形成“基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加完善，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力顯著提升，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)、公共管理、公共安全得到有效保障”。十九大報(bào)告也提出要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。

社區(qū)治理的概念，一般是指“政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織等基于市場(chǎng)原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過(guò)程與機(jī)制”[2]。這個(gè)定義是從治理理論角度強(qiáng)調(diào)不同主體之間的協(xié)作與配合，社區(qū)治理權(quán)利行使方式呈現(xiàn)出多向性、柔性化等特點(diǎn)。[3]

（三）社區(qū)治理理論

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市社區(qū)是以傳統(tǒng)的“單位制”為主體；改革開放后，城市中原有的單位制社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)閱挝缓途游瘯?huì)共同管理，核心還是政府主導(dǎo)。在這種威權(quán)式社區(qū)治理模式下，社區(qū)治理過(guò)度行政化，政府包攬社區(qū)事務(wù)，社會(huì)資源配置模式單一；同時(shí)，居民依賴于政府，并要求政府做得更好，將政府置于各種矛盾的焦點(diǎn)地位，政府不計(jì)成本地追求居民滿意度。

改革開放40多年，社會(huì)結(jié)構(gòu)分層和利益群體結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，政府倡導(dǎo)多元化的治理模式，強(qiáng)調(diào)自治和參與，社區(qū)治理開始從威權(quán)式向參與式轉(zhuǎn)型。[4]

研究者們根據(jù)治理理論，提出了“元治理理論”“多中心治理理論”“新公共管理理論”。目前，我國(guó)城市社區(qū)治理實(shí)踐中多采用“一核多元”的模式，即以基層黨組織為引領(lǐng)，不同主體進(jìn)行協(xié)作[5]，這是與我國(guó)國(guó)家制度、社會(huì)發(fā)展階段相契合的現(xiàn)階段社區(qū)治理途徑，是威權(quán)式治理的新發(fā)展。但是以政府為主導(dǎo)，可能會(huì)造成對(duì)政府權(quán)力依賴，忽略社會(huì)力量在社區(qū)的作用。一些學(xué)者認(rèn)為“多中心治理理論”更關(guān)注多種主體之間的共同協(xié)作，從威權(quán)式治理到參與式治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，從行政權(quán)力主導(dǎo)模式變革為居民參與的多元共治模式。

根據(jù)政府在社區(qū)管理中的作用，將社區(qū)治理模式分為行政型社區(qū)、合作型社區(qū)和自治型社區(qū)，后兩種治理模式是社區(qū)治理改革的方向。[6]

三、構(gòu)建適合高校老舊家屬院區(qū)的社區(qū)治理模式

高校作為家屬院區(qū)的主要產(chǎn)權(quán)單位，要積極協(xié)助“街道——居委會(huì)”整合社區(qū)各類型主體，促進(jìn)共建共治共享的現(xiàn)代社區(qū)治理模式的形成。

（一）結(jié)合老舊小區(qū)改造工程，補(bǔ)齊設(shè)施設(shè)備短板

老舊小區(qū)缺乏完善的管理服務(wù)機(jī)制，房屋、管網(wǎng)破舊、養(yǎng)老衛(wèi)生等公共服務(wù)等缺失，是一個(gè)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，資金缺口大，以往通過(guò)街道或單位來(lái)解決較為困難。

為了解決這一民生問(wèn)題，2020年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，明確政府主導(dǎo)推動(dòng)老舊小區(qū)改造，涉及基礎(chǔ)類的建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位維修，以及水、電、氣、路等配套設(shè)施改造；完善類的環(huán)境改造、小區(qū)內(nèi)建筑節(jié)能改造、有條件的樓棟加裝電梯等，環(huán)境改造包括整治綠化、無(wú)障礙設(shè)施、停車配套等；提升類的公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)及其智慧化改造，如綜合服務(wù)設(shè)施，以及養(yǎng)老、托育、助餐、家政保潔等服務(wù)設(shè)施。要多方籌措改造資金，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣块T、高校、住戶共同負(fù)擔(dān)，也可以借鑒成功經(jīng)驗(yàn)引入社會(huì)力量。

（二）結(jié)合國(guó)家物業(yè)改革，完善社區(qū)物業(yè)服務(wù)

物業(yè)服務(wù)也是伴隨住房改革而產(chǎn)生的社區(qū)公共服務(wù)體系中的重要主體。以北京為例，為進(jìn)一步建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的職工住宅區(qū)物業(yè)管理，2014年國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等單位聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在京中央和國(guó)家機(jī)關(guān)職工住宅區(qū)物業(yè)管理和供熱采暖改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確提出要實(shí)行物業(yè)服務(wù)、采暖補(bǔ)貼制度，建立“誰(shuí)住房、誰(shuí)交費(fèi)”機(jī)制，即不再由單位承擔(dān)物業(yè)和采暖費(fèi)用，但為了兼顧到職工的福利發(fā)放補(bǔ)貼，建議原產(chǎn)權(quán)單位牽頭協(xié)調(diào)社區(qū)其他主體，推動(dòng)成立業(yè)主大會(huì)，加強(qiáng)業(yè)主依法自我管理?！兑庖姟窂恼呱现С趾屯苿?dòng)老舊小區(qū)的物業(yè)管理。

1.物業(yè)定義

《物權(quán)法》和2021年1月1日正式實(shí)行的《民法典》提供了三種物業(yè)管理模式：“業(yè)主可以自行管理建筑物及其附屬設(shè)施，也可以委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人管理”，即業(yè)主自治、業(yè)主委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主委托他人。而在《物業(yè)管理?xiàng)l例》中對(duì)物業(yè)管理的定義：“物業(yè)管理，是指業(yè)主通過(guò)選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，對(duì)房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場(chǎng)地進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)、管理，維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和相關(guān)秩序的活動(dòng)”?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》的定義相對(duì)于《民法典》更為狹義。

2.老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)問(wèn)題

現(xiàn)階段，物業(yè)公司因?yàn)橐?guī)范化、專業(yè)化、市場(chǎng)化，并可根據(jù)小區(qū)特點(diǎn)靈活選擇服務(wù)內(nèi)容，因此老舊小區(qū)的改造中大多數(shù)是引進(jìn)專業(yè)的物業(yè)公司。雖然我國(guó)物業(yè)管理的法制化、規(guī)范化、專業(yè)化在逐漸加強(qiáng)，但是引進(jìn)物業(yè)公司不是萬(wàn)能鑰匙，還是存在服務(wù)質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)象。

從已經(jīng)進(jìn)行物業(yè)化改革的一些老舊小區(qū)的調(diào)研和反饋情況來(lái)看，老舊小區(qū)物業(yè)化改革后常會(huì)遇到以下幾個(gè)問(wèn)題。

一是基礎(chǔ)條件差。老舊小區(qū)由于樓齡普遍較長(zhǎng)，需維修的內(nèi)容明顯多于新建小區(qū)，給物業(yè)管理帶來(lái)了更大的挑戰(zhàn)和壓力。另外，由于建成年代較早，老舊小區(qū)內(nèi)部較之新建小區(qū)，規(guī)劃設(shè)計(jì)難以滿足現(xiàn)在的需求，停車位不充足、綠化面積小、安保設(shè)施不充分等問(wèn)題都普遍存在，增加了物業(yè)公司的管理難度。

二是物業(yè)管理費(fèi)收繳率低。由于老舊小區(qū)的居民沒(méi)有養(yǎng)成繳費(fèi)買服務(wù)的習(xí)慣，另外老舊小區(qū)有很大一部分空置或出租房屋，難以聯(lián)系到業(yè)主，物業(yè)公司進(jìn)駐后經(jīng)常面臨物業(yè)費(fèi)收取不足的問(wèn)題。于是，由于收費(fèi)難，提供的物業(yè)服務(wù)質(zhì)量難免下降，則進(jìn)一步有業(yè)主不滿意物業(yè)服務(wù)而拒絕繳費(fèi)，收繳率越發(fā)降低，陷入惡性循環(huán)。

三是物業(yè)管理存在業(yè)主財(cái)產(chǎn)損失賠償糾紛、公用設(shè)施傷人賠償糾紛、房屋質(zhì)量糾紛等。

（三）積極引導(dǎo)，逐步形成多元共治的社區(qū)

在老舊小區(qū)，居民參與意愿低。老舊小區(qū)的產(chǎn)權(quán)成分通常較為復(fù)雜，包含依照房改政策出售產(chǎn)權(quán)的住房、福利承租住房、單位周轉(zhuǎn)房、私人出租房屋以及二次上市的住房，有時(shí)一個(gè)小區(qū)內(nèi)的產(chǎn)權(quán)單位還并不單一。在住房產(chǎn)權(quán)多元化的情況下，尤其是一部分住戶并沒(méi)有房屋產(chǎn)權(quán)的情況下，居民自治組織的成立存在較大困難。而缺乏居民參與，給物業(yè)公司的管理也增加了難度。

高校應(yīng)動(dòng)員本校職工參與社區(qū)治理發(fā)展，培養(yǎng)自我組織、自我管理意識(shí)，提出合理需求，群策群力自動(dòng)作為，共同改善社區(qū)管理。

[1] 鄭杭生. 中國(guó)社會(huì)管理和社區(qū)治理的新特點(diǎn)新趨勢(shì)——從社會(huì)學(xué)視角看地方經(jīng)驗(yàn)的持續(xù)貢獻(xiàn)[J]. 廣州公共管理評(píng)論, 2013（03）:3-14.

[2] 吳良鏞. 住房?完整社區(qū)?和諧社會(huì)——吳良鏞致辭[J]. 住區(qū), 2011（20）:18-19.

[3] 史柏年. 治理:社區(qū)建設(shè)的新視野[J]. 社會(huì)工作, 2006（07）:4-10.

[4] 周慶智. 論中國(guó)社區(qū)治理——從威權(quán)式治理到參與式治理的轉(zhuǎn)型[J]. 學(xué)習(xí)與探索, 2016（06）:38-47.

[5] 張平, 隋永強(qiáng).一核多元:元治理視域下的中國(guó)城市社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2015（05）:49-55.

[6] 魏娜.我國(guó)城市社區(qū)治理模式:發(fā)展演變與制度創(chuàng)新[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2003,17（1）:135-140.

（責(zé)任編輯：趙相華）