宅基地退出復耕實踐困境與生態(tài)補償機制的構建

◇吳 萍

宅基地退出改革是解決土地低效閑置利用，牢牢守住18億畝耕地紅線和保障城鎮(zhèn)化建設用地的重要舉措。促進退出宅基地的高效再利用則是宅基地退出改革的應有之義。當前農(nóng)村宅基地退出后一是作為存量建設用地滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公益事業(yè)及未來村民建房需求，二是通過整理復墾為耕地形成增減掛鉤指標入市，三是依法有序轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地同等入市。其中宅基地復耕是宅基地退出再利用中被采用最多的一種方式。宅基地退出復耕對實現(xiàn)土地的集約節(jié)約利用，確保耕地總量動態(tài)平衡具有積極意義，但由于耕地比較效益低，實踐中宅基地退出復耕推進緩慢，復墾后的耕地質量也較難保證。目前已有學者關注到這一問題，并相應地提出了解決對策。汪莉[1]提出增加對土地發(fā)展權的經(jīng)濟補償，確立農(nóng)民及集體對新增建設用地指標的支配權。余永和[2]則從健全農(nóng)民社會保障等配套制度方面提出解決對策。顯然，當前的宅基地退出復耕補償無論是理論還是實踐均立足于宅基地的財產(chǎn)屬性和社會屬性，致使宅基地退出復耕的補償資金來源單一，補償標準較低，民眾積極性難以調動，宅基地退出復耕遭遇一定的困境。其實土地的生態(tài)屬性與財產(chǎn)屬性具有共生性[3]，生態(tài)文明時代土地的生態(tài)屬性與生態(tài)價值更應得到彰顯。生態(tài)補償是生態(tài)價值實現(xiàn)的重要途徑，2021年9月12日中辦、國辦印發(fā)《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，提出要建立健全分類補償制度，完善耕地保護補償機制。本文針對當前宅基地退出復耕實踐中的困境，在純粹的財產(chǎn)補償之外探索宅基地退出復耕的生態(tài)補償，拓寬宅基地退出復耕的資金來源渠道，提高補償標準，調動公眾參與積極性，對保障新一輪農(nóng)村土地制度改革健康、穩(wěn)妥、有序推進意義重大。

一、宅基地退出復耕及其實踐困境

我國《民法典》和《土地管理法》均未對“宅基地”的概念作出明確的界定，根據(jù)2019年9月中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》，宅基地是指農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地。新中國成立以來我國農(nóng)村宅基地經(jīng)歷了從農(nóng)民私有到農(nóng)村集體所有，從允許流轉到限制性流轉的發(fā)展演變過程[4]，逐漸形成了獨具特色的宅基地權屬和管理制度，即集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標準，規(guī)劃管控、無償取得，長期占有、內(nèi)部流轉[5]。這一制度安排對保障農(nóng)民基本居住權、維護農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)揮了基礎性和關鍵性作用，但其本身的漏洞以及與市場化、城鎮(zhèn)化的不相適應，在實踐中也遇到了種種矛盾與問題，如農(nóng)民建新后不拆舊，進城后不退出宅基地，加上結婚、繼承等形成的一戶多宅，農(nóng)村空置住宅、“空心村”、超標占用現(xiàn)象極為嚴重，致使宅基地閑置浪費、低效利用。1997年至2007年的10年間，在我國城鎮(zhèn)化快速推進，農(nóng)村人口減少13%的情況下，宅基地卻增長了約4%，人均用地高達229m2，近15%的宅基地被閑置[6]。土地資源具有不可再生性與稀缺性，宅基地的閑置低效利用嚴重擠壓耕地保有量，威脅糧食安全。據(jù)統(tǒng)計，全國新增建設用地占用耕地年均約為480萬畝，雖有占補平衡，2010年至2017年耕地卻凈減少780多萬畝[5]。宅基地退出成為整合農(nóng)村土地資源，保障城鄉(xiāng)建設用地及切實保護耕地的重要突破口。

宅基地退出是指農(nóng)戶退出宅基地，其享有的宅基地使用權因此而消滅的現(xiàn)象[1]。按照黨中央、國務院決策部署和中央全面深化改革工作安排，根據(jù)全國人民代表大會常務委員會有關授權決定，2015年3月原國土資源部選取33個縣(市、區(qū))開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革三項試點，其中的江西余江、云南大理等15個縣（市、區(qū)）為宅基地管理制度改革試點縣，主要探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉讓宅基地。該輪試點原計劃至2017年12月31日期限屆滿，后考慮到試點工作存在推進不夠平衡，改革樣本偏少，平衡國家、集體、個人三者之間收益的有效辦法不夠多等問題，先后兩度延期，至2019年12月31日結束，試點范圍也逐步拓展到33個試點地區(qū)。2020年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在第一輪試點基礎上繼續(xù)選定104個縣（市、區(qū)）以及3個地級市開啟新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點，計劃于2022年12月底前完成，重點探索宅基地自愿有償退出機制。2015年后，上述改革試點地區(qū)相繼開展了宅基地退出的探索與實踐，形成了一些可復制、能推廣、具有可操作性的宅基地退出實踐經(jīng)驗與模式。如安徽金寨的“置換式”、寧夏平羅的“土地收儲+以地養(yǎng)老”式、浙江義烏的“集地券”式、河南的“復墾券”式及江西余江的“貨幣補償+住房優(yōu)惠”模式等[2,7-9]。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年底，試點地區(qū)共騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝[10]。一方面，由于宅基地有償退出所需資金巨大，通常與退出后的有效再利用緊密結合，或復墾為耕地置換建設用地指標，或轉化為產(chǎn)業(yè)用地出租、入股民宿、旅游等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，或調整為集體經(jīng)營性建設用地直接入市；另一方面，緩解城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與耕地保護之間的沖突、減少城鄉(xiāng)建設對耕地占用壓力是宅基地制度改革始終如一的重要命題，宅基地復耕無疑成為宅基地退出再利用中被采用最多的一種方式。如浙江嘉善截至2017年共退出宅基地面積總數(shù)28.23平方千米，其中復耕14.75千米，占退出宅基地總面積的52.25%[11]。

宅基地復耕是指政府或者村集體將強制收回或農(nóng)戶自愿退出的閑置浪費的宅基地，通過土地整治后復墾為耕地的活動[12]。在新型城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明建設協(xié)同推進的當下，宅基地退出復耕有著積極的現(xiàn)實意義。其一，能有效緩解城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中城鎮(zhèn)建設用地供給不足和嚴格耕地保護之間的矛盾。宅基地退出復耕提高了宅基地集約節(jié)約利用效能，改善了農(nóng)村人居環(huán)境，增加了耕地面積，同時增加的耕地面積又通過增減掛鉤政策彌補城鎮(zhèn)建設用地指標的短缺，支持了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進程。其二，有助于增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。宅基地退出復耕后新增加的耕地通過增減掛鉤以節(jié)余指標、地票、集地券等方式入市交易，按《國務院關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號）等文件的規(guī)定，整理復耕后新增耕地的土地增值收益須完全、及時地返還給農(nóng)村，對農(nóng)民要足額補償、妥善安置。宅基地退出復耕使宅基地的隱性福利成為顯性的財產(chǎn)性收入，廣大農(nóng)民得以平等地參與現(xiàn)代化進程，共享現(xiàn)代化成果。其三，有利于增進生態(tài)利益。宅基地退出復耕后土地性質發(fā)生了根本改變，退出地塊從集體建設用地轉化為農(nóng)用地。農(nóng)用地是生態(tài)用地，具有保持土壤、涵養(yǎng)水源、固碳、景觀美學、提供物種生存繁衍等生態(tài)功能。同時，農(nóng)用地還是生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品用地，生產(chǎn)包括清新的空氣、清潔的水源、茂盛的森林、適宜的氣候等自然產(chǎn)品，以及有機食品、綠色農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)工業(yè)品等物質產(chǎn)品[13]。但隨著改革的持續(xù)推進,宅基地退出復耕也面臨著不少問題。

第一，資金來源單一，且不具可持續(xù)性。當前各地的宅基地退出復耕完全由政府主導，資金籌措和安排也來源于地方財政。如寧夏平羅的“收儲式”資金主要來自政府設立的移民安置資金和收儲資金；安徽金寨的“置換式”資金一方面來源于國家扶貧政策資金，另一方面來源于宅基地復墾騰退的建設用地指標省內(nèi)交易[7]；江西余江的拆遷補償費和復墾工程費用由縣財政在土地出讓收益中列支。而宅基地退出復耕通常需支付三方面經(jīng)費：一是退出補償費，包括宅基地使用權補償和宅基地上建筑物、構筑物補償；二是建筑物拆除與清理費用；三是復耕費用，包括前期規(guī)劃、設計及耕作層培育、土壤檢測、驗收費等，所需資金量較大。如江西余江在規(guī)劃設計、耕作層土壤檢測、竣工驗收等前期、后期費用由縣財政單獨列支的情況下，給農(nóng)村居民點的拆舊區(qū)拆遷補償費和復墾工程費為5萬元/畝①數(shù)據(jù)來源：2016年《余江縣城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作實施方案》。，而發(fā)達地區(qū)如蘇南給農(nóng)戶的補償大約為100萬元/畝[14]。面對如此巨大的資金支出，目前實踐中單一的資金來源使得地方財政不堪重負，也不具可持續(xù)性。如寧夏平羅在2016年插花移民安置完成后,其“收儲式”立即陷入資金短缺的窘境，而余江模式隨著房地產(chǎn)市場和土地市場逐步回歸理性，土地出讓金趨穩(wěn)，同樣不可謀長遠。

第二，補償范圍小，補償標準低，農(nóng)戶參與積極性不高。追求自身利益最大化是主體決策的首要標準，補償高低對農(nóng)戶退出復耕的積極性具有顯著影響。當前關于宅基地退出復耕的補償范圍、補償標準的法律規(guī)定比較模糊②《土地管理法》第66條規(guī)定，因為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設需要使用土地而由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回土地使用權的，應當給予適當補償，而66條中規(guī)定的另兩種情形以及其他方式的退出的補償則沒有涉及。，實踐中可操作性不強，各地做法不一，但總體來看補償范圍小，補償標準偏低。從補償范圍來看，按房地一體原則，宅基地退出補償應包括宅基地使用權補償和宅基地上建筑物、構筑物補償兩部分，而實踐中各地基本上是擇其一進行，多數(shù)只補償宅基地上的房屋及其附屬設施③實踐中宅基地退出復耕后，原使用人享有優(yōu)先承包經(jīng)營權，農(nóng)民集體和農(nóng)民個人分別作為所有權人和使用權人的身份并沒有改變，所以一般不補償宅基地使用權。另有一些地方（如江西余江）為退出宅基地的農(nóng)民頒發(fā)15年后生效的申請宅基地使用“權證”，農(nóng)民并沒有喪失宅基地使用權，故也不對宅基地使用權進行補償。。如安徽馬鞍山參考當?shù)卣鞯匮a償標準，對退出宅基地的農(nóng)戶補償其地上房屋及附屬設施，而宅基地使用權不予補償；安徽寧國由于退出的對象為居住條件惡劣、房屋破舊的農(nóng)戶，則對宅基地使用權進行一定的補償，合法占有的補4萬～6萬元/畝，超標占用的補2萬～3萬元/畝，宅基地上的房屋不予補償[1]。江西余江也是只補房不補地，根據(jù)《余江縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉和退出暫行辦法》，凡自愿有償退出的則宅基地上的住房按建筑面積20～150元/平方米補償，宅基地上的廚房、廁所、畜禽舍、柴火間等輔助用房按占地面積10～30元/平方米補償，而該辦法并未涉及宅基地使用權補償問題。從補償標準來看，無論是與集體經(jīng)營性建設用地入市的補償標準相比，還是與建設用地指標出讓價格相比，宅基地退出復耕的補償標準都是偏低的。以江西余江為例，村集體通過增減掛鉤獲得的宅基地退出復耕的補償為5萬元/畝，而宅基地退出后調整為集體經(jīng)營性建設用地入市的補償為7.3萬元/畝，復耕后通過增減掛鉤獲得的建設用地指標出讓價格則為23萬元/畝，且這5萬元還是拆遷補償、復墾工程打捆包干的費用，農(nóng)民實際到手的補償很少。對宅基地退出補償?shù)牟粷M意、升值的高期待，外加留置的無成本，都使得農(nóng)民退出宅基地的積極性難以調動。

第三，復耕的耕地質量堪憂，后期管護缺乏。宅基地復耕工程復雜，包括建筑垃圾清理、耕作層培育、灌溉條件和路溝配套等，需要大量資金投入和長時間精心培育。當前一方面資金投入有限，另一方面獲得更多的建設用地指標是地方政府實施宅基地復耕的根本動力，實踐中重數(shù)量輕質量，整體上復墾的耕地地力不佳。河南省從出臺宅基地“復墾券”制度到第一宗復墾券上市，中間間隔只有短短兩個月時間[9]，其復耕質量可想而知。據(jù)調查，宅基地復耕的產(chǎn)量整體上只有同類耕地產(chǎn)量的40%～60%[15]。此外，宅基地復耕區(qū)域一般位于村莊規(guī)劃區(qū)外，遠離村民居住中心地，耕作不便，而且復耕補償一次性支付，未配備后續(xù)管護資金，宅基地復耕后的后期管護普遍缺乏，甚至出現(xiàn)棄耕拋荒現(xiàn)象。如重慶云陽縣復墾后的工程設施、田間道路閑置率達到28.81%以上，人為破壞或自然損壞程度在13.36%以上，土地利用增長率平均實現(xiàn)率僅為55%左右[16]，這意味著有接近45%的復墾耕地被拋荒撂荒。

二、宅基地退出復耕生態(tài)補償?shù)纳?/h2>

資金來源單一、資金短缺、缺乏持續(xù)有效的資金投入是當前宅基地退出復耕實踐困境的根源所在。探索多元化的資金來源渠道，增加資金的持續(xù)有效投入是紓解困局的良方。當前學界的研究僅關注到宅基地的財產(chǎn)屬性和社會屬性，并試圖通過減少政府在增減掛鉤中的分成來增加退地農(nóng)民收入，保障退地農(nóng)民合法權益，調動農(nóng)民參與的積極性[1,8]。但在獲利是政府推動增減掛鉤重要動力的情況下，這種思路的實踐力度和可持續(xù)性都不可被寄予厚望。我們認為，耕地是重要的自然資源，兼具財產(chǎn)屬性和生態(tài)屬性，宅基地退出復耕具備生態(tài)補償生成的合理性與正當性。在單純的財產(chǎn)補償之外探索宅基地退出復耕的生態(tài)保護補償，能有效拓寬宅基地退出復耕的資金來源渠道，擴大補償范圍，提高補償標準，且能獲得持續(xù)有效的資金輸入。

2012年中共十八大提出“建立資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，2014年修訂的《環(huán)境保護法》將生態(tài)補償制度確立為環(huán)境法的一項基本制度。目前學界對“生態(tài)補償”的概念尚未形成一致的見解，史玉成[17]認為，生態(tài)補償在本質上是一種利益補償機制，是因從事生態(tài)保護、治理、恢復與建設的單位和個人因增進公共生態(tài)利益而致自身利益減損或發(fā)展機會喪失，對生態(tài)受益者課以補償義務的一種制度安排。潘佳[18]認為生態(tài)補償由四個核心要素構成：第一，因人類活動產(chǎn)生；第二，以“受益者補償”為原則；第三，解決環(huán)境正外部問題；第四，補償之邏輯前提為生態(tài)保護者的發(fā)展機會受損。宅基地退出復耕符合生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵與構成要素，具備生態(tài)補償生成的合理性與正當性。

第一，宅基地退出復耕存在財產(chǎn)權受限，發(fā)展機會受損，具有生態(tài)補償?shù)倪壿嬊疤帷?007年通過的《物權法》明確把宅基地使用權規(guī)定為用益物權。雖然受我國農(nóng)村社會保障體制缺失現(xiàn)實的影響，宅基地使用權始終是一種受限制的用益物權，但2013年黨的十八屆三中全會以后的農(nóng)村土地制度系列改革，以及2019年新出臺的《土地管理法》，使得宅基地的財產(chǎn)屬性不斷得以確認與加強[19]。社會公共利益與私人利益既是互動的，也是沖突的，針對私有財產(chǎn)權從傳統(tǒng)的絕對保護逐漸走向社會義務論，公權力對私財產(chǎn)權的限制已常態(tài)化[20]。從國家層面上看，國家基于社會公共利益目的而具備干預私人權利的正當性，同時為消除政府行為外部性對利益的侵害，政府在制度供給和管理機制上常常做出一定的補救，設計相應的補貼或援助制度給予公平的補償[21]。而在環(huán)境保護領域此種補償往往呈現(xiàn)出財產(chǎn)權補償和生態(tài)保護利益補償?shù)母偤?、重合或累計。如我國的“退耕還草”“退耕還林”“提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林”等，法律法規(guī)相應規(guī)定了“森林生態(tài)效益補償基金”“退耕還林中央財政補助資金”等補償資金，其性質就兼具因環(huán)境資源開發(fā)利用限制而引起的財產(chǎn)性權益損失的補償，及因環(huán)境資源開發(fā)利用限制而形成的良好生態(tài)環(huán)境質量的生態(tài)保護利益的補償[20]。土地屬于稀缺性自然資源，基于糧食安全、公共福利、生態(tài)效益、社會利益等公共利益的實現(xiàn)，政府通過土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制對土地利用主體的行為進行限制，這在宅基地退出方面則具體表現(xiàn)為由于區(qū)位特點、生態(tài)保護和國家糧食安全需要，退出后再利用方式受限于復墾為耕地。與其他再利用方式相比，耕地不僅價值最小，并且喪失了土地發(fā)展權，收益遠不如非農(nóng)用地[22]。農(nóng)民（農(nóng)村集體）在生態(tài)、環(huán)境、資源利益上為全社會整體福利作出了區(qū)域利益的特別犧牲和讓渡，放棄了自己的發(fā)展機會，法律就要實現(xiàn)該生態(tài)效益的提供者因為此類限制及犧牲而享有的生態(tài)補償權利。正如杜群[20]所言，環(huán)境法具有雙重調整功能，既以行政管制的“規(guī)訓”來強化人們對環(huán)境問題重要性的認知并約束自由行為的恣意，又在生態(tài)環(huán)境保護導致的復雜利益和資源配置不平衡問題上尋找再分配的均衡點，以實現(xiàn)法律上的公平。

第二，宅基地退出復耕產(chǎn)生環(huán)境正外部性與利益外溢，具備生態(tài)補償?shù)睦碚摶A。正外部性是指某個經(jīng)濟行為主體的活動使他人或社會受益,而受益者又無須花費代價[23]。概括地說，正外部性就是收益與成本的不對等，具體表現(xiàn)為一部分人付出了成本卻沒有獲得相應的收入,而另一部分人獲得了收益卻沒有付出相應的成本或代價[24]。在正外部性的情況下,產(chǎn)生了利益外溢，存在大量的“搭便車”行為，導致私人維護利益的動力不足，出現(xiàn)資源短缺。按庇古手段，對創(chuàng)造生態(tài)環(huán)境正外部性的生產(chǎn)者進行補貼和鼓勵，以提高其收益,鼓勵其增加供給。環(huán)境領域的正外部性通過生態(tài)保護補償矯正，具有正外部性是判斷一項環(huán)境資源使用權限制包含生態(tài)補償權利的重要標準[20]。宅基地退出復耕產(chǎn)生了復墾而來的耕地，耕地除了依靠其生產(chǎn)功能具有經(jīng)濟產(chǎn)出價值外，在空氣和水的凈化、生物多樣性的支持、景觀的提供等方面使得生態(tài)環(huán)境進一步改善，同時保證了耕地紅線，使全社會的糧食安全得到相應的保障，而全社會成員享用這些利益卻無需支付任何代價,是一種典型的具有正外部性的準公共品。宋敏、張安錄[25]將耕地資源正外部性劃分為提供社會保障、保證糧食安全以及提供生態(tài)服務三個方面，對其價值進行研究，最終核算出耕地正外部性的總價值為經(jīng)濟產(chǎn)出價值的1.05～1.38倍。農(nóng)民宅基地復耕使整個社會在糧食安全、生態(tài)環(huán)境等公共物品方面的福利水平得到顯著提升，產(chǎn)生了正外部性，然而由于公共物品的非排他性和非競爭性，農(nóng)民（農(nóng)村集體）未得到價值回報，引發(fā)市場失靈。法律必須實現(xiàn)正外部性生態(tài)效益的提供者享有的生態(tài)補償權利，使農(nóng)民（農(nóng)村集體）收益不斷接近社會收益，以矯正宅基地退出復耕外部性引發(fā)的市場失靈。

三、宅基地退出復耕生態(tài)補償機制的構建思路

作為一種利益協(xié)調機制，生態(tài)補償在實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標和利益再分配上發(fā)揮著重要作用。宅基地退出復耕生態(tài)補償是指通過經(jīng)濟補償?shù)姆绞?，將宅基地退出復耕中生態(tài)保護的外部性內(nèi)部化，提高利益相關者宅基地退出復耕的積極性和主動性，促進生態(tài)環(huán)境保護、糧食安全等公共利益的實現(xiàn)。在單純的宅基地退出財產(chǎn)補償?shù)幕A上增加宅基地退出復耕生態(tài)補償，一方面拓寬了補償資金來源渠道，提高了補償標準，破解了實踐困局，另一方面不同于財產(chǎn)補償?shù)囊淮涡灾Ц叮瑥透孬@得了持續(xù)的資金輸入，保障了復耕地的后期管護，對耕地數(shù)量保障、耕地質量提升、全社會生態(tài)利益實現(xiàn)意義重大。建立上下銜接、相互配套和運行靈活的宅基地退出復耕生態(tài)補償制度安排至關重要。生態(tài)補償機制設計中一般需考慮補償模式、補償資金來源、補償主體、受償主體、補償標準等關鍵要素。

（一）探索政府引導下的市場化補償模式，拓寬補償資金來源渠道

生態(tài)補償模式是指生態(tài)保護外部性內(nèi)部化的具體實現(xiàn)方式，主要有庇古稅（庇古型生態(tài)補償）和市場交易（科斯型生態(tài)補償）兩種。庇古型生態(tài)補償以稅收和補貼為手段，通過政府運用財政政策實現(xiàn)；科斯型生態(tài)補償以明晰自然資源產(chǎn)權為基礎，通過市場交易實現(xiàn)。政府補償是以國家或上一級政府為補償主體，以區(qū)域、下級政府或農(nóng)牧民為補償對象，以非市場途徑對生態(tài)系統(tǒng)進行的補償，補償方式包括縱向財政轉移支付、專項基金等；市場補償是生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者與受益者，基于自愿協(xié)商，通過市場化或準市場化途徑進行的補償，補償方式有產(chǎn)權交易、橫向財政轉移支付、生態(tài)標識、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)等[26-27]。在我國，政府補償是生態(tài)補償實踐的主導，較為成熟的退耕還林、天然林保護、公益林生態(tài)補償、南水北調工程水源地補償?shù)?，采取的都是政府補償模式。近年來我國流域生態(tài)保護對市場補償模式尤其是區(qū)際橫向補償進行了有益探索①如2000年浙江省金華江流域的東陽-義烏水權交易；2006年后廣東省每年支付1．5 億元對江西省東江源區(qū)進行的跨省補償；2018年北京市與河北省簽訂的《密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》等。。相較而言，我國耕地保護生態(tài)補償?shù)膶嵺`開展較為薄弱，直到2008年后才開始有部分省市對縱向財政轉移支付的耕地保護生態(tài)補償進行一些零星嘗試②江蘇省蘇州市2010年出臺《關于建立生態(tài)補償機制的意見(試行)》，后不斷調整完善，到2019年對水稻田按420元/畝·年予以生態(tài)補償；2015年北京市海淀區(qū)出臺《關于建立海淀區(qū)農(nóng)田生態(tài)補償機制的意見》，明確農(nóng)田生態(tài)補償由農(nóng)田生態(tài)補貼、永久基本農(nóng)田保護補貼兩部分構成，農(nóng)田生態(tài)補貼的標準為1500元/畝·年，永久基本農(nóng)田保護補貼標準為1000元/畝·年；2012年廣東省建立了全省范圍的基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償制度，省級財政預算按照30元/畝引導市級、縣級政府配套投入補助資金，如佛山永久基本農(nóng)田補貼標準為800元/畝·年。參見秦靜《開展耕地生態(tài)保護補償?shù)膸c建議》,《中國國土資源經(jīng)濟》2020年第12期,第25-29頁。，中央層面的耕地保護生態(tài)補償專項基金和縱向財政轉移支付至今缺位③2004年開始實施的農(nóng)業(yè)補貼政策，仍屬于產(chǎn)業(yè)結構調整范疇，并未涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)補償。參見馬愛慧、蔡銀鶯、張安錄《耕地生態(tài)補償實踐與研究進展》,《生態(tài)學報》2011年第8期,第2321-2330頁。，市場補償模式的實踐尚付闕如。

政府補償具有較強的命令性、控制性和針對性，但與此同時弊端也很明顯，補償資金來源單一，補償標準偏低，政府資金壓力大，資金使用效能低，甚至產(chǎn)生權力尋租。有學者認為以政府為主導的生態(tài)補償模式因長期缺乏市場參與而影響其績效的持續(xù)性[28]。市場補償具有補償主體多元、資金來源廣泛、補償方式靈活多樣、運行成本低、補償過程公正透明、利益相關者參與度高等優(yōu)點。市場補償使生態(tài)補償由“輸血”變“造血”，是生態(tài)補償可持續(xù)發(fā)展的重要保障，在生態(tài)補償中的作用越來越凸顯。當前國家推行市場補償模式的政策導向極為強烈，2015年4月，《中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》首次提出充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，2018年12月，國家發(fā)展改革委等9部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，對完善我國市場化、多元化生態(tài)保護補償機制進行了頂層設計。政府生態(tài)補償與市場生態(tài)補償正不斷優(yōu)勢互補，相互融合。鑒于此，同時考慮到宅基地退出復耕的財產(chǎn)補償完全由區(qū)域內(nèi)政府主導和政府出資，財政壓力巨大，為拓寬資金來源渠道，緩解中央財政生態(tài)補償支出壓力，我們認為宅基地退出復耕生態(tài)補償宜著力探索區(qū)際橫向生態(tài)補償、綠色標識等市場化生態(tài)補償模式。

第一，構建宅基地退出復耕區(qū)域與獲得建設用地指標的城市化區(qū)域間的區(qū)際橫向生態(tài)補償。區(qū)際橫向生態(tài)補償是指經(jīng)濟與生態(tài)關系密切的區(qū)域之間，由生態(tài)受益區(qū)向生態(tài)提供區(qū)支付一定的資金或以其他方式進行的補償[29]。區(qū)際生態(tài)補償是市場生態(tài)補償?shù)囊环N特殊情形，其補償資金由政府支付，交易形式通過地方政府代表區(qū)域利益與其他地方政府協(xié)商完成。實踐中為平衡城鎮(zhèn)化與耕地保護之間的矛盾，宅基地退出復耕形成的耕地一般通過增減掛鉤形成建設用地指標轉移到城市化地區(qū)，在保持耕地總量不變的情況下，宅基地退出復耕地區(qū)對復墾耕地嚴加保護、農(nóng)地農(nóng)用，獲得建設用地指標的城市化地區(qū)則可占用耕地進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設。顯然，宅基地退出復耕地區(qū)過多地承擔了國家糧食安全和耕地生態(tài)服務供給的任務，錯失了將邊際收益低的耕地轉為建設用地獲取土地級差地租的機會，而城市化地區(qū)則獲得了更多的經(jīng)濟發(fā)展機會。宅基地退出復耕地區(qū)和獲得建設用地指標的城市化地區(qū)之間形成了經(jīng)濟與生態(tài)關系密切的區(qū)域關系，前者為耕地資源生態(tài)效益提供地區(qū)/經(jīng)濟發(fā)展受限地區(qū)，后者為耕地資源生態(tài)效益受益地區(qū)/經(jīng)濟發(fā)展受益地區(qū)，存在生態(tài)服務功能外溢和“搭便車”的利益失衡問題，宅基地退出復耕地區(qū)有權向享受生態(tài)利益外溢的城市化地區(qū)尋求補償，城市化地區(qū)有義務對生態(tài)利益外溢的宅基地退出復耕地區(qū)給予補償，以此保證區(qū)域間的利益均衡，共享現(xiàn)代化成果。具體的補償方式可借鑒當前較為成熟的流域區(qū)際橫向補償，包括橫向財政轉移支付、產(chǎn)權交易、對口協(xié)作、異地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉移、技術支持、人才培訓等，補償資金來源主要為新增建設用地使用費、土地出讓金及財政補助資金等。

第二，建立宅基地退出復耕農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)標識制度，引導生態(tài)受益者對宅基地退出復耕農(nóng)戶進行生態(tài)補償。生態(tài)標識是國際上通用的生態(tài)補償市場化運作模式之一，其實現(xiàn)方式是通過消費者（生態(tài)受益者）在市場交易中為貼有生態(tài)標識的產(chǎn)品支付略高于普通產(chǎn)品的價格，從而間接支付生產(chǎn)者提供的生態(tài)系統(tǒng)服務。作為一種以市場為媒介、自愿性的生態(tài)補償方式，生態(tài)標識生態(tài)補償引導了利益相關者參與，撬動了社會資本，在保障生態(tài)產(chǎn)品持續(xù)有效輸出的同時，緩解了政府財政出資壓力，是我國著力構建的市場化、多元化生態(tài)保護補償九種形式之一，主要有綠色、有機、無公害和地理標識四種。宅基地退出復耕地區(qū)一般位于遠郊傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)，其本身生態(tài)環(huán)境保護良好，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也很友好，對其以生態(tài)友好型方式生產(chǎn)的綠色、有機、無公害農(nóng)產(chǎn)品，政府可以創(chuàng)建一種特殊的地理綠色生態(tài)標識，一方面通過市場定價機制，約束、引導農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為，另一方面通過宣傳教育等各種途徑積極向消費者推薦該認證標識，激勵消費者即使在該農(nóng)產(chǎn)品定價略高于市場其他同類產(chǎn)品的情況下，仍然信任接受并主動積極購買該認證產(chǎn)品。消費者購買了該類產(chǎn)品實際上就實現(xiàn)了受益者付費，生產(chǎn)者受償。

（二）構建市場補償模式下的多元補償主體與精準受償主體，提高生態(tài)補償效率

在區(qū)際橫向生態(tài)補償模式下，對生態(tài)建設作出貢獻的區(qū)域是受償主體，因生態(tài)建設而受益的區(qū)域為補償主體，兩者依協(xié)議而產(chǎn)生補償權利義務關系。關于“區(qū)域”作為權利義務主體，陳婉玲[21]認為，“區(qū)域”的主體性建構集中表現(xiàn)在對作為主體的“人”的內(nèi)涵及其范疇的認識或解讀上，由人構成的主體既包括個人主體，也包括眾多個人以自然或社會的方式組成的群體，“區(qū)域”是一種新興的具有整體性特征的法律主體新類型。具體到宅基地退出復耕區(qū)際橫向生態(tài)補償而言，獲得建設用地指標的城市化區(qū)域直接分享了宅基地退出復耕區(qū)域財產(chǎn)受限后的生態(tài)利益外溢，兩區(qū)域間具有明確的利益損益關系，互為補償主體和受償主體，并通過區(qū)域間橫向財政轉移支付實現(xiàn)生態(tài)補償。當然，作為一個抽象的主體，“區(qū)域”需通過機關的活動參加法律關系，區(qū)域政府是區(qū)域整體利益最適宜的代表，因此區(qū)域政府作為區(qū)域利益代表人是宅基地退出復耕生態(tài)補償?shù)臋嗬x務主體。然而，生態(tài)建設的貢獻者和受益者最終都是單個的經(jīng)濟主體、部門和個人[30]，單純由區(qū)域政府出資進行生態(tài)補償，一方面財政不堪重負，另一方面真正的受益者又未分擔責任，同理，純粹由區(qū)域政府接收補償，真正的提供者未直接享受利益，積極性難以調動，生態(tài)利益的提供無從保障。因此，為拓寬資金來源，調動公眾參與，提高補償效率，保障生態(tài)利益持續(xù)輸出，宅基地退出復耕區(qū)際補償在明確區(qū)域政府是補償權利義務的宏觀層次主體外，更重要的是構建一個多元的微觀層次補償主體和精準的微觀層次受償主體。按照“誰受益誰補償”的原則，直接從宅基地退出復耕中獲益的城市化地區(qū)的房地產(chǎn)開發(fā)商、城郊征地拆遷的農(nóng)民集體與村民、商品房購買人等，是微觀層次的補償主體；按照“誰保護誰受償”原則，宅基地退出復耕地區(qū)的退地農(nóng)民集體和農(nóng)戶，承擔了生態(tài)保護責任并承受財產(chǎn)權受限、發(fā)展機會受損，是微觀層次的受償主體，“三權分置”下復耕地的經(jīng)營權人直接耕種土地，維護耕地生態(tài)服務，也是微觀層次的受償主體。具體運行中，作為宏觀補償主體的區(qū)域政府以稅、費、建設用地指標交易等方式向微觀補償主體征收一定量的生態(tài)補償金，集中資金后再通過財政轉移支付統(tǒng)一向生態(tài)利益提供區(qū)域政府購買生態(tài)服務，作為宏觀層次受償主體的區(qū)域政府在接收到受益區(qū)財政轉移支付的補償金后，再精確分配給具體的微觀受償主體，此時的區(qū)域政府既是生態(tài)補償?shù)臋嗬x務主體又是實施主體，對宅基地退出復耕區(qū)際補償實施協(xié)調、監(jiān)督與管理。

在農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)標識補償模式下，宅基地退出復耕生態(tài)補償是通過復耕地產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品的市場交易來實現(xiàn)的，消費者以略高于普通產(chǎn)品的市場價格購買了復耕地農(nóng)產(chǎn)品，就完成了對宅基地退出復耕的生態(tài)補償，交易中高出普通產(chǎn)品價格的溢價部分即是宅基地退出復耕生態(tài)補償?shù)馁Y金來源。消費者購買宅基地退出復耕農(nóng)產(chǎn)品，就是為復耕地的自身生態(tài)服務功能和產(chǎn)品生態(tài)服務功能付費，是補償主體；耕地經(jīng)營權人作為直接農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和銷售者，通過產(chǎn)品價格溢價獲得生態(tài)補償，是受償主體。

（三）構建合理、有效的補償標準，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)拈L效激勵

相較于命令性與控制性強的政府補償，科學、合理、有效的補償標準對基于意思自治的市場補償機制意義更為重大，《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》也特別強調“以生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力為基礎，健全生態(tài)保護補償標準體系”。盡管早在2000年，我國就先后啟動了退耕還林、天然林保護、自然保護區(qū)保護等生態(tài)補償實踐，生態(tài)補償?shù)陌咐芯亢屠碚撎接懸才c此同時成為學界的熱點，但時至今日無論是理論上還是實踐中生態(tài)補償標準的測算均未達成統(tǒng)一的見解，并且難以量化，可操作性不強。綜合來看，當前理論觀點大致有三：一是基于收益，根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品在供給服務、調節(jié)服務、文化服務和支持服務等方面的服務價值功能進行測算；二是基于投入，根據(jù)維護生態(tài)服務功能的直接投入成本及造成特別犧牲而形成的發(fā)展機會成本進行測算；三是基于意愿，根據(jù)利益相關者對資源環(huán)境改善的支付意愿或資源環(huán)境損失的受償意愿進行測算[31]。實踐中由于缺乏明確的理論指導，當前各地區(qū)、各要素的補償依據(jù)模糊單一、補償標準差異較大，其科學性、合理性和權威性均不足。如我國較為成熟的省際流域橫向生態(tài)補償，其生態(tài)補償標準一般是根據(jù)上游政府生態(tài)環(huán)境經(jīng)營成本進行固定的資金補償，并未考慮流域上游經(jīng)營過程中所放棄的發(fā)展機會的損失，也未能反映上游地區(qū)環(huán)境保護投入對下游地區(qū)所帶來的外部生態(tài)效益[32]；浙江省為確保省域內(nèi)基本農(nóng)田總量不減少而實行的“基本農(nóng)田易地有償代保”制度，其各地協(xié)商的代保金額最高達27750元/公頃，最低至15000元/公頃[33]，測度差異非常大。

以上理論和實踐的分歧都給宅基地退出復耕生態(tài)補償標準的界定造成了一定的困擾。但萬變不離其宗，我們認為，生態(tài)補償是受益方對受損方給予的利益衡平，補償標準的核算取決于受益方所獲利益的多少和受損方所受損失的大小。宅基地退出復耕中復耕區(qū)域獲得的利益包括宅基地退出的財產(chǎn)補償及復耕后的種糧收入，損失的利益為復耕地的復耕成本、生態(tài)外溢及土地發(fā)展權，損失利益與獲得利益的差額就是其在宅基地復耕中實際流失的利益；城市化區(qū)域獲得的利益為耕地轉用為建設用地的經(jīng)濟發(fā)展機會和復耕地的外溢生態(tài)利益，損失的利益僅為耕地的種糧收入，獲得利益與損失利益的差額即為其在宅基地復耕中實際所得利益。因此，按利益填平原則，復耕區(qū)域的流失利益及城市化區(qū)域的所得利益即為計量宅基地退出復耕生態(tài)補償標準的基準線，而具體的補償數(shù)額則由雙方圍繞該基準線通過協(xié)商博弈來達成。此外，為調動雙方積極性，宅基地退出復耕生態(tài)補償標準的確定中還應把握以下兩點：第一，補償標準應略高于復耕區(qū)域的流失利益，略低于城市化區(qū)域的所得利益。生態(tài)補償是一種利益驅動機制，補償標準的高低決定了生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，低于或相當于提供方流失利益的補償標準不具有或不明顯具有激勵功能，只有高于提供方流失利益的補償標準才會有顯著的激勵功能；同理，高于受益方所得利益的補償標準會挫敗作為市場主體的受益方的購買動力，沒有買賣就沒有供給。所以，宅基地退出復耕生態(tài)補償標準不宜過高或過低于生態(tài)補償基準線。第二，補償標準應實行動態(tài)管理，逐年提高。一方面，隨著生態(tài)文明建設的持續(xù)推進，生態(tài)服務功能越來越被人們所認識，其價值會不斷提升；另一方面，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地出讓金逐年上漲，耕地的維護保養(yǎng)成本和機會發(fā)展成本也會越來越高，補償標準自然應隨著收益、成本的提升而實行動態(tài)管理，逐年提高。其實生態(tài)公益林生態(tài)補償已給我們提供了很好的借鑒，比如江西省公益林生態(tài)補償標準從2001年的5元/畝，歷經(jīng)8次調整后，到2019年為21.5元/畝，相應地江西森林覆蓋率也由當初的60.05%增長到63.10%，生態(tài)補償效果顯著。

習近平總書記在不同場合不同時間，多次強調中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，耕地保護是“端穩(wěn)”中國飯碗的堅實基礎，宅基地退出復耕則是構建數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”耕地保護新格局的重要舉措之一。針對宅基地退出復耕改革中遭遇的實踐困境，必須創(chuàng)新思路，統(tǒng)籌措施，挖掘宅基地復耕的多重價值，在單純的財產(chǎn)補償之外探索宅基地退出復耕的生態(tài)保護補償，構建多元的補償體系，有效拓寬宅基地退出復耕的資金來源渠道，擴大補償范圍，提高補償標準，調動公眾參與積極性。