淺析法治精神視閾下大學章程制定與實施的原則

羅旻陽，鄧 硯，李梓悅，等

（1.廣西醫(yī)科大學第二附屬醫(yī)院，廣西 南寧 530007；2.右江民族醫(yī)學院，廣西 百色 533000）

在法治精神視域下，依法治國在高等教育領域最核心、最本質(zhì)的要求就是以法治的思維和方式推進大學治理現(xiàn)代化，其關鍵就是建立以大學章程為綱領的制度體制，堅持合法性原則、權益保障原則和大學自治原則是大學章程制定與實施的重要前提。

一、法治精神視閾下現(xiàn)代大學章程的內(nèi)涵

大學章程是大學法人的治?？偩V，在不同的時代背景下大學章程的表現(xiàn)形式也在不斷變化。大學章程起源于“大憲章”中的《巴黎大學章程》[1]，該章程的形成是由中世紀時期教皇國向大學頒布特許狀與章程相組合、整理后發(fā)展而成的。具有法律效力的大學治理規(guī)則，賦予了大學開設課程、聘請教師等自主辦學的權利，同時讓師生得到了居住、免稅、罷課等特權。隨著世界高等教育模式的演化，大學章程在此過程中演化出了羅馬傳統(tǒng)的大學章程與盎格魯-撒克遜傳統(tǒng)大學章程兩大體系；兩者最主要的區(qū)別在于學校內(nèi)部決策權的劃分與決策層的構成；前者大學內(nèi)部的權力較為集中，學校最高權力機構通常兼顧決策、行政、學術決策等職能，決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權由委員會和校長共享，校長不能完全行使行政權；后者權力較為分散，董事會和學術評議會分管行政和學術決策，正副校長獨享行政權，實現(xiàn)決策權、行政權、監(jiān)督權三權分立制衡[2][3]。

而后受民權運動的影響，大學章程規(guī)定的形式逐步突破了兩大傳統(tǒng)章程體系的基本框架，向現(xiàn)代大學的發(fā)展的方向靠攏，管理學校委員會的成員更加多元化，政府加強了與大學的聯(lián)系，大學的發(fā)展逐步在多元化的環(huán)境下得到良性的引導。盡管大學章程的形式隨著歷史的前進不斷變化，但是章程所體現(xiàn)的內(nèi)涵卻一直適用，具體為以下三點。

其一，以追求真理實現(xiàn)公共利益為核心理念。大學章程賦予學校自主辦學的權利，通過調(diào)節(jié)學校內(nèi)部、外部關系，明確政府與大學行政機構間各自的權力與職責，政府部門充分給予學校辦學自由與學術自由，兩者有機結合互為表里[4]，發(fā)掘和分享更多的公共利益，充分發(fā)揮高等學校服務社會的能力。

其二，以構架大學內(nèi)部的權力關系為核心內(nèi)容。大學章程的制定遵循立法程序，是法律的延伸，對政府、社會以及教育主體等人員具有一定的法律約束力[5]。大學內(nèi)部的基本架構分為大學董事會、委員會、校長等決策執(zhí)行機構和由院長、教授等組成的學術組織，機構之間以大學章程為紐帶，相互制約實現(xiàn)橫向、縱向相制衡的結構，自上而下形成自治的關系[6]。

其三，以實現(xiàn)教育主體的利益保障為運行基礎。大學管理依照章程規(guī)定了決策機構的規(guī)劃程序需經(jīng)過聽證、咨詢、協(xié)商等過程，充分讓校內(nèi)各群體參與到學校管理的流程中，體現(xiàn)出程序正義原則和民主性、規(guī)范性，是科學、規(guī)范治校的制度保證[7]。

以上三層含義組成大學章程的核心內(nèi)涵，均衡的校政管理關系、合理的內(nèi)部權利劃分、民主規(guī)范的決策程序，確保了依法治校方略的落實。

二、制定與實施大學章程的現(xiàn)實意義

（一）保障學校的規(guī)范化管理和健康發(fā)展

依法制定大學章程、落實高校依章程自主管理的法定權利，既是依法治國在高等教育領域的基本體現(xiàn)和要求，也是高校落實法人主體地位、健康運行、可持續(xù)發(fā)展的重要保障。大學章程依托法律法規(guī)產(chǎn)生，其制定并非出于威懾和脅迫，而是需要來自教育主體、管理主體、社會以及學生群體共同認同章程的“正當性”，群體的認同感可約束個體遵守章程，同時賦予了章程特別的權威性[8]?？梢哉f，一份制定合理的大學章程能在一定程度上彌補某些管理層面上欠缺的合法性、正當性與民主性，在制約利益主體的同時保障了師生群體的權益，突顯出大學章程中對內(nèi)的規(guī)范管理以及對外接受社會監(jiān)督的自律功能[9]。

（二）承載歷史經(jīng)驗

2011年7月，教育部制定發(fā)布的《高等學校章程制定暫行辦法》為大學章程建設提供了統(tǒng)一的指導規(guī)范，隨著大學依法治校的改革方針的推進，大學章程的制定在形式上得到了發(fā)展。大學章程從學校本位出發(fā)，章程的制定需切合學校的實際利益，其有效性不僅僅局限于邏輯和價值，更強調(diào)的是“行動中的法規(guī)”，即在實踐中總結管理經(jīng)驗以完善章程，與實用主義哲學的基本思想相切合[10]。因此，大學章程的制定需在依照相關法規(guī)的前提下，充分總結學校管理的經(jīng)驗，在實踐中進行修訂，讓大學逐步形成具有本校特色的章程。

（三）辦學自主權法律化

大學章程是大學自主辦學的依據(jù)?！吨腥A人民共和國高等教育法》明確規(guī)定高校依法自主辦學。其法律意義在于：章程制定者處于決策地位，在部分校內(nèi)事務上擁有自主決策的優(yōu)勢，進一步明確大學治理結構，在法權基礎上形成科學決策體制，建立權力運行過程中的程序規(guī)范，促進大學、教師和學生之間形成良好的法律關系。

三、大學章程建設中的改進方向

高等教育進入了全面提高質(zhì)量、推進內(nèi)涵式發(fā)展的新時期，制定一部好的章程，切實按照章程辦學，將章程貫徹好、實施好，應當成為高等學校全面推進依法治校、全面深化改革的一項核心任務。我國發(fā)布《高等學校章程制定暫行辦法》以來，國內(nèi)高校相繼出臺了各自的大學章程，“無章辦學”的局面隨之得到改善[11]，依法治校的工作已經(jīng)得到質(zhì)的飛躍。但大學章程的實施不能僅滿足流于形式的“文件”的完備[12]，還需要在依法治校的基礎上，依據(jù)大學章程推進高校自主管理，將靜態(tài)的章程規(guī)定、條款過渡為動態(tài)的自治運行機制。當前我國大學正處于靜態(tài)的章程條例治校向動態(tài)的章程自主運行模式轉變的歷史時期[13]，大學章程在高校的實施在以下三方面可以進一步完善。

（一）細化高等學校內(nèi)外部的權利義務

大學章程的實施還需要進一步細化高等學校內(nèi)外部的權利義務[14]。大學的運行管理需要政府、社會一同參與。大學章程對于三者間的關系界定有所欠缺，未能明確各主體之間的權利與義務，不利于三者之間的良性互動。學校內(nèi)部則分為學校、教職工、學生間的權利義務關系，大學章程需進一步完善校內(nèi)多元主體的權利義務，以實質(zhì)性的機制保障教職工與學生的基本權益。

（二）保證大學章程實施的長效監(jiān)管機制

大學章程的程序?qū)嵤╇x不開監(jiān)管機制的跟進[15]。大學章程的生命力在于章程的執(zhí)行，大學章程中符合高校自身特色的執(zhí)行程序能幫助高校將設計好的制度規(guī)定落地實施。監(jiān)管大學章程實施的監(jiān)督機制、問責制度同樣重要，避免大學章程回歸舊有治理模式的傾向、怠惰不前的現(xiàn)象，或過度自主演化為決策層對內(nèi)獨裁的管理模式，避免大學章程走向“有章不依，執(zhí)章不嚴，違章不究”的后果。

四、大學章程制定與實施過程中的原則要求

回顧我國大學章程建設的歷史經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)大學章程實施進展困難的主要成因為大學章程的制定尚不能滿足高校的自主管理的需求[16]，中國大學的領導體制經(jīng)過多年的發(fā)展，已完成從“校長負責制”向《中華人民共和國高等教育法》明確規(guī)定的黨委領導下的校長負責制的轉變，并積累了豐富的大學管理經(jīng)驗，形成了較為穩(wěn)固的運行體系。在這樣的前提下，高等學校要跳出原本的運行管理模式，將大學章程轉變成主導學校治理的制度，需要更合理的過渡方式[22]。大學章程可以具備各自學校的特色，但是章程的制定和執(zhí)行需要在法律法規(guī)的規(guī)定下制定和執(zhí)行，通過規(guī)范治理模式，保障學校內(nèi)外各主體間的權益。

（一）合法原則

在法治視域下，合法性原則是大學治理的重要前提，是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則[18][19]。高等學校根據(jù)《中華人民共和國教育法》的規(guī)定，確定了高等學校的章程應包括學校名稱、校址、辦學規(guī)模、辦學宗旨等基本信息，以及學科門類的設置、教育形式、內(nèi)部管理體制、舉辦者與學校之間的權利和義務等核心內(nèi)容[20]。同時，按照《高等學校章程制定暫行辦法》及相關規(guī)定，明確了大學章程制定的程序以及核準與監(jiān)督流程，要求須經(jīng)過內(nèi)部起草、民主討論、協(xié)商和審議，并經(jīng)教育主管部門依法審定或者核準程序，形成一系列的規(guī)范和基本管理制度，內(nèi)容涵蓋高等學校的辦學宗旨、辦學目標、內(nèi)部治理機構、決策程序、組織規(guī)程、民主監(jiān)督機制等內(nèi)容[21]。大學章程的管理規(guī)定不應超過現(xiàn)行《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》所規(guī)定的范圍；須以《高等學校章程制定暫行辦法》為指導，發(fā)揮高校的主觀能動性制定和細化大學章程內(nèi)容。大學章程合法的有效細化在于以合法性為前提，最大限度地兼顧合理性，既要針對當前大學內(nèi)部存在的現(xiàn)實問題，也要考慮在符合上位法前提下，規(guī)章制度實施的可操作性，充分保障在校師生的合法權益。若出現(xiàn)合法權益損害的現(xiàn)象，依照《中華人民共和國行政復議法》，在因教育行政主管部門不作為而導致侵犯師生合法權益時，師生有權向?qū)W生申訴處理委員會或校務委員會提起行政復議，保障應有的申訴權利[22]。

（二）權益原則

在大學章程細化的過程中，要進一步明確來自社會、政府以及學校層面的師生權益保障機制。社會層面，高等教育作為一種公益性事業(yè)，代表社會公眾在教育領域的利益訴求，但社會公眾無法實現(xiàn)對高校的具體治理，因而將高校的治理權委托于政府機構，并通過聽證會等參與形式，保證高校對于社會以及學校內(nèi)部各部門的雙重責任關系，以大學章程為紐帶，保障學校內(nèi)各部門權益以及面向社會的人才培養(yǎng)、科研創(chuàng)新等貢獻社會的責任；政府層面，政府管理部門設立委員會建立健全申訴制度、仲裁制度、司法救濟制度等一系列教師權益保障渠道，規(guī)范教師聘任維護學術尊嚴[23][24]；學校層面，大學章程規(guī)定了大學不同利益相關者的權利主體地位，其制定過程應始終堅持各利益主體的廣泛參與，堅持群眾路線，充分發(fā)動師生參與，通過各種方式調(diào)動師生員工參與大學章程制定的積極性、主動性，廣泛聽取上級有關部門、學校內(nèi)部組織、廣大師生群眾的意見和建議，充分反映學校舉辦者、管理者以及師生的要求和意愿。《高等學校章程制定暫行辦法》明確：在體現(xiàn)以人為本的辦學理念，保障教師、學生的學術自由、探索自由的同時，健全教師、學生權益的救濟機制，突出對教師、學生權益、地位的界定與保護，明確其權利義務；明確學校受理教師、學生申訴的機構與程序[26]。通過完善權益保障原則，使大學章程的制定與實施得到擁護和支持[25][26]。

（三）自治原則

依法自主辦學是現(xiàn)代大學制度的精髓，大學章程通過合理劃分政府權限、科學界定政府的管理職責，也就確立了高校的自主權范圍，保障了學校的自主性。高等學校在遵守國家憲法及相關法律規(guī)章制度的前提下，自主管理學校內(nèi)部事務、自主開展教學活動，實行黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理的內(nèi)部治理模式。政府不能越位，只能在相關法律和大學章程規(guī)定的有限范圍內(nèi)對大學事務進行管理。同時，學校的自主權也不是無限的，依法是自主的前提，學校只能在法律和大學章程的規(guī)定范圍內(nèi)行使自主權?？傊?，以大學章程治理大學，給予大學自主辦學的權力，充分體現(xiàn)了依法治國方略下的法治精神。大學章程是大學得以存在和運作的最為重要的規(guī)則之一，也是大學自主地位的體現(xiàn)。

堅持三大原則，推進高等學校章程建設，是深入推進高等教育綜合改革，全面提高教育質(zhì)量，實現(xiàn)高校內(nèi)涵式發(fā)展的有力舉措。