監(jiān)察調查中監(jiān)警構造優(yōu)化路徑論略
——兼論監(jiān)察警察設置的制度空間

倪 鐵，陳 諾

（華東政法大學，上海 200042）

自2016年國家監(jiān)察體制改革啟動以來，改革試點工作不斷推進，監(jiān)察體制機制也不斷建立完善。2018年修正的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）新增了監(jiān)察委員會相關內容，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）也于同年正式施行，這標志著監(jiān)察工作走上了法治化、規(guī)范化軌道。隨著《監(jiān)察法實施條例》《監(jiān)察官法》等陸續(xù)出臺，具有鮮明中國特色的國家監(jiān)察體制逐步發(fā)展成型。在國家監(jiān)察體制改革進程中，監(jiān)察機關與其他國家機關的關系、監(jiān)察法規(guī)與刑事訴訟法的銜接是完善國家監(jiān)察體制必須予以明確的關鍵問題，對此《憲法》與《監(jiān)察法》明確了監(jiān)察機關應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合、互相制約。2018年修正的《刑事訴訟法》也進一步明晰了監(jiān)察制度與刑事訴訟制度的程序銜接，學界在此基礎上展開了廣泛而深入的討論。但總體來看，當前學界研究側重于監(jiān)察機關與司法機關的銜接配合方面，對監(jiān)察機關與執(zhí)法機關的配合銜接問題則關注不足，這與實踐中監(jiān)察機關與執(zhí)法部門密切合作的現狀形成反差。應當明確的是，在“監(jiān)審關系”“監(jiān)檢關系”之外，監(jiān)察機關與執(zhí)法機關間的合作同樣是監(jiān)察調查工作開展的關鍵環(huán)節(jié)，這其中以監(jiān)察機關與公安機關間的“監(jiān)警關系”最具代表性?；诖?，筆者擬從監(jiān)察機關與公安機關之間的“監(jiān)警關系”出發(fā)，對國家監(jiān)察體制改革后的監(jiān)警構造進行探求。

一、監(jiān)察調查中監(jiān)警構造的應然狀態(tài)

（一）監(jiān)警構造的權力邏輯

《監(jiān)察法》從監(jiān)督、調查、處置三個方面對監(jiān)察權的內容作出規(guī)定，其中監(jiān)察權與警察權之間的互動集中體現在監(jiān)察調查過程中。實踐中，監(jiān)警互動集中于監(jiān)察機關與公安機關之間，監(jiān)察機關與公安機關成為國家監(jiān)察體制改革后監(jiān)警構造中最為主要的兩方主體?！稇椃ā返?27條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。”《監(jiān)察法》第4條第2款與該款保持了一致。無論是基于《憲法》《監(jiān)察法》的規(guī)定，還是出于反腐敗工作的正義價值追求，“互相配合，互相制約”都應當成為監(jiān)察權與警察權交互運轉的基本邏輯。

1. 監(jiān)察機關與公安機關在案件管轄上互相配合

《監(jiān)察法實施條例》使用了較多筆墨來確立監(jiān)察管轄規(guī)則，一是在第3章中劃分單節(jié)對監(jiān)察機關的基本管轄規(guī)則進行明確；二是在第5章監(jiān)察程序中對不同程序階段的具體管轄事項作出規(guī)定。一方面，監(jiān)察機關與公安機關在非互涉案件中需要根據案件的具體類型進行移送，公安機關在工作中發(fā)現公職人員涉嫌職務違法及犯罪的問題線索，需移送至監(jiān)察機關由后者展開調查；而監(jiān)察機關接到不屬于自身管轄的報案或者舉報，同樣應移送至公安機關等主管機關處理。二者在非互涉案件上的移送規(guī)則與監(jiān)察體制改革前檢察機關與公安機關之間的案件移送規(guī)則基本一致。另一方面，現有法律法規(guī)確立了監(jiān)察機關與公安機關在互涉案件中“監(jiān)察為主”的管轄規(guī)則，這同樣體現了二者的配合。當同一犯罪嫌疑人既涉及監(jiān)察機關管轄的案件，又涉及公安機關管轄的案件時，一般應當由監(jiān)察機關為主調查，公安機關處于協助的地位。《監(jiān)察法》第34條、《監(jiān)察法實施條例》第51條確立了這一規(guī)則，《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》在第29條對這一規(guī)則予以確認。

公安機關在具體調查措施上對監(jiān)察機關予以協助。《監(jiān)察法》規(guī)定部分調查措施可由公安機關執(zhí)行或協助配合：第28、29、30條規(guī)定技術調查、通緝、限制出境3項調查措施應當交由公安機關執(zhí)行；第24、43條規(guī)定搜查、留置措施的開展可以根據工作需要提請公安機關配合?！侗O(jiān)察法》共規(guī)定了15項調查措施，除以上5項調查措施外，其余10項調查措施雖未明確規(guī)定可由公安機關協助執(zhí)行，但《監(jiān)察法》第4條第3款規(guī)定監(jiān)察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監(jiān)察機關的要求依法予以協助。①《監(jiān)察法》共規(guī)定了調取、談話、訊問、詢問、留置、查詢、凍結、搜查、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、技術調查、通緝、限制出境15項調查措施。為保障調查措施的順利實施，《監(jiān)察法實施條例》第9條進一步明確包括公安機關在內的有關部門、單位應當根據監(jiān)察機關的要求依法協助采取有關措施?；谶@一原則性、概括性、兜底性的規(guī)定，監(jiān)察機關理論上可在任一調查措施中提請公安機關予以協助。

2. 監(jiān)察機關與公安機關在工作中互相制約

“把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規(guī)范權力、制約權力、監(jiān)督權力”，[1]監(jiān)察機關與公安機關在工作中的互相制約能夠有效監(jiān)督權力法治化、規(guī)范化運行。在監(jiān)察機關獨立辦理案件、未與公安機關形成工作上的交集時，二者間的制約關系更多地體現在監(jiān)察機關對公安機關公職人員履職情況的單方面監(jiān)督，此時二者互相制約的關系并未充分體現。對于監(jiān)察機關與公安機關互相制約關系的考察，應當在二者互相配合的過程中進行，在公安機關協助監(jiān)察調查這一程序中展開。

當前監(jiān)察調查中，監(jiān)察機關對公安機關的協助工作具有一定的主導性，這客觀上保障了監(jiān)察調查工作的高效、有序運轉，也體現了監(jiān)察機關作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關定位。在具體工作中，若監(jiān)察機關未提出申請，公安機關不得主動介入監(jiān)察調查工作中；當公安機關依法接受監(jiān)察機關提請予以協助時，其協助行為不得逾越監(jiān)察機關的請求范圍，并需要接受監(jiān)察機關的監(jiān)督。當然，監(jiān)察機關雖在調查工作中居于主導地位，現有制度規(guī)范仍為公安機關制約監(jiān)察機關保留了制度空間。《監(jiān)察法》中關于公安機關協助監(jiān)察調查的規(guī)定本身即蘊含著對監(jiān)察權的制約。以技術調查的實施為例，監(jiān)察機關必須依照權限和程序報經批準，并且只能交由公安機關等專門機關依法執(zhí)行。實施技術調查前的內部審批構成了制約監(jiān)察權的第一重手段，而公安機關獨立執(zhí)行技術調查的規(guī)定構成了制約監(jiān)察權的第二重手段。換言之，對于技術調查等措施的開展，監(jiān)察機關僅有相應的決定權，而不具備直接執(zhí)行的能力，因而公安機關能夠“以執(zhí)行權制約國家監(jiān)察委員會的相關決定權”。[2]類似的制約在協助通緝和限制出境中也有體現。監(jiān)察機關作出決定后需交由公安機關執(zhí)行，不能直接介入公安機關的具體工作。

（二）監(jiān)警構造的制度合力

國家監(jiān)察體制改革重塑了我國腐敗治理格局，“監(jiān)察委員會承擔著取得腐敗治理戰(zhàn)略總攻與系統(tǒng)性監(jiān)督體系建設的重大使命”。[3]在腐敗治理持續(xù)推進的關鍵階段，監(jiān)警構造的完善統(tǒng)一于社會治理體系與社會治理能力現代化的進程，能夠在合作內容、銜接程序等方面共同凝聚反腐敗合力，充分彰顯中國特色國家監(jiān)察體制的制度優(yōu)勢。

國家監(jiān)察體制改革致力于構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，

其中效率始終是嚴厲懲治腐敗的必要保證?！霸趥鹘y(tǒng)體制下，監(jiān)督權力分散在諸多機構中，權力配置不合理，制度運轉成本高，導致對腐敗治理效能不高，治理目標難以有效達成?！盵4]國家監(jiān)察體制改革后，原本“黨紀委為主導、檢察院為保障、政府監(jiān)察機關為補充”的“三駕馬車”模式整合為監(jiān)察委員會“一馬當先”模式，[5]腐敗治理效率大幅上升。在監(jiān)察權的運行中，來自公安機關的協助為監(jiān)察調查工作提供了有力保障，不僅在專業(yè)職能上為監(jiān)察機關提供協助，也在人員調配上為監(jiān)察機關提供便利，成為提升監(jiān)察調查工作效率的有力支撐?！侗O(jiān)察法》對公安機關協助監(jiān)察機關的形式進行了確認，為監(jiān)警構造的形成提供了基礎的法律依據。應當明確，當前的監(jiān)警構造在追求反腐敗體制機制高效運轉的同時注重法律效果的實現，對反腐效能的追求并不意味著監(jiān)警合作可以超出法律的限度，二者必須在法治軌道上開展工作?！侗O(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》為監(jiān)察工作法治化、規(guī)范化運轉提供了制度保障，使得監(jiān)警配合有法可依。在監(jiān)察體制改革之前，“雙規(guī)”“雙指”作為一項黨紀措施在反腐敗工作中發(fā)揮了重要作用，但其合法性問題始終受到質疑。《監(jiān)察法》在改革試點的基礎上創(chuàng)設了“留置”這一調查措施，使得對被調查人的人身限制措施于法有據，同時通過公安機關的協助來保障被留置人員的人身安全，從而發(fā)揮出留置措施在監(jiān)察調查中的積極效果。同時，公安機關對于監(jiān)察機關的要求應當依法協助，不得逾越法律的邊界?？傮w上看，我國監(jiān)警協作形成的制度優(yōu)勢應當是反腐效果與法治效果的統(tǒng)一。

二、監(jiān)察調查中監(jiān)警構造的實然困境

（一）制度文本疏漏影響監(jiān)警合作質量

1.監(jiān)警合作缺少明晰的法律規(guī)范

國家監(jiān)察體制改革改變了原先由行政監(jiān)察機關調查行政違紀違法行為、檢察機關偵查職務犯罪行為的二元分工格局，新設立的監(jiān)察委員會作為專門的反腐敗機關，其調查職權實際上做到了違紀行為調查、職務違法及職務犯罪調查三個方面的全覆蓋。但在這一“全面調查權”形成的過程中，其制度供給并不充分，在監(jiān)警合作上仍然缺少明晰的法律規(guī)范。

在原先的腐敗治理體制中，行政監(jiān)察機關與檢察機關相對獨立，皆形成了較為嚴密的規(guī)范體系。在行政監(jiān)察體制中，《行政監(jiān)察法》《行政監(jiān)察法實施條例》為行政監(jiān)察工作提供了最基礎的法律依據，《監(jiān)察機關調查處理政紀案件辦法》等一系列規(guī)章文件則填充了行政監(jiān)察工作的具體程序細節(jié)，構成了由“法律—行政法規(guī)—部門規(guī)章”組成的較為嚴密的規(guī)范體系。這一規(guī)范體系在內容上皆對公安機關協助調查作出了規(guī)定：《行政監(jiān)察法》第22條賦予了行政監(jiān)察機關提請協助的權力；《行政監(jiān)察法實施條例》第17條具體規(guī)定了公安機關協助行政監(jiān)察機關的三類情形；《監(jiān)察機關調查處理政紀案件辦法》第34條明確引入了《監(jiān)察部、公安部關于監(jiān)察機關在查辦案件中公安機關予以協助配合的問題的通知》這一專門的規(guī)范性文件來保障協助工作的順利進行。相較于《行政監(jiān)察法》對協助工作所作的原則性規(guī)定，《監(jiān)察法》還在部分調查措施中明確提及可由公安機關協助實施，但并未明確限定協助范圍，《監(jiān)察法實施條例》同樣如此，這使得公安機關原則上可以在監(jiān)察機關的提請下參與所有調查措施的協助。在監(jiān)察體制成型的初期，協助范圍的不限定為監(jiān)察工作的開展帶來一定的便利，也避免了調查工作的開展受到不必要的掣肘。但在協助內容模糊的情況下，現有監(jiān)察體制并沒有制定具體的公安協助實施辦法，使得公安機關協助監(jiān)察調查工作在程序上也不明確。在此情況下，部分地區(qū)探索制定了公安機關協助監(jiān)察調查的地方性文件，如湖北省監(jiān)察委員會先后制定了《湖北省監(jiān)察委員會機關調查措施使用管理辦法（試行）》《湖北省監(jiān)察機關委托公安機關采取技術調查措施實施辦法（試行）》等制度規(guī)范、福建省監(jiān)察委員會聯合省公安廳印發(fā)加強協作配合的實施辦法等。但地方性政策文件無法完全解決公安機關協助監(jiān)察調查規(guī)范缺失的問題，監(jiān)察體制改革的深入開展仍需在國家層面建立起統(tǒng)一的制度規(guī)則以提升監(jiān)警合作質量。

2.監(jiān)警合作缺少有力的組織平臺

一方面，《監(jiān)察法實施條例》明確了公安機關應當依法向監(jiān)察機關共享相關信息，但監(jiān)警之間尚未建立起高效的信息共享平臺。在立案階段，“公安機關和監(jiān)察機關有各自的部門內網、辦案平臺，由于兩個系統(tǒng)平臺之間目前并未實現有效的技術銜接，導致案件線索無法通過線上平臺進行通暢流轉”。[6]由于缺少線上的信息互通，監(jiān)察機關通過公安機關調取被調查人及相關涉案人員的信息時存在一定的滯后。同時，信息共享的通暢程度還影響到監(jiān)察機關對公安協助工作的跟進，如公安機關在協助通緝、協助限制出境中掌握了新線索、新情況，監(jiān)察機關只有及時獲取到這些信息才能迅速對調查方案進行調整，提高監(jiān)警合作的效率。另一方面，在公安機關協助監(jiān)察調查期間，協助人員也缺少集成化組織管理。以公安機關協助留置為例，根據監(jiān)察機關的需要，公安機關可在控制被留置人員、帶至留置場所、留置期間的看護等環(huán)節(jié)進行協助，[7]在留置的期限內，協助看護的公安人員實際上受到監(jiān)察機關的管理與指揮，這需要監(jiān)察機關與公安機關之間做好協同，規(guī)范化管理使用公安協助人員。

（二）法律實踐中配合有余而制約不足

1.監(jiān)警合作中公安機關話語權不足

監(jiān)警合作應當做到配合與制約并重，但在當前監(jiān)警合作過程中，公安機關更多地扮演協助監(jiān)察機關調查的角色，何時協助、何地協助、以何種方式協助都需要根據監(jiān)察機關的要求進行。這雖在客觀上提高了監(jiān)察調查效率，但也在無形中將公安機關置于相對被動的地位。

公安機關話語權不足首先體現在監(jiān)察機關與公安機關對互涉案件的管轄上。國家監(jiān)察體制改革前，出于對偵查工作效率的考量，公安機關與人民檢察院對于互涉案件一般按照“主罪管轄”規(guī)則確定主偵查機關。但在監(jiān)察委員會成立后，這種局面發(fā)生了改變，監(jiān)察機關與公安機關之間并未延續(xù)使用“主罪管轄”規(guī)則，而是形成了“監(jiān)察為主、協調辦案”的新局面。具體來說，雙方對于互涉案件應當分別依職權立案，但在無特殊情況時皆由監(jiān)察機關為主調查，并由監(jiān)察機關承擔組織協調職責。這一規(guī)則的確立無疑有利于提升監(jiān)察調查效率，但也存在一定局限性，可能會帶來辦案質量難以保證、被調查人無法獲得律師幫助等風險。[8]

公安機關話語權不足其次體現在具體協助措施的實施上。公安機關對于監(jiān)察機關的協助請求應當在自己的職權內依法履行，但在實踐中公安機關基于對監(jiān)察機關的信任往往不會對協助要求作嚴格審查。如《監(jiān)察法實施條例》第99條第2款規(guī)定公安機關可在不知曉留置對象姓名的情況下進行協助，這意味著公安機關即使不了解被留置人身份，仍應當根據監(jiān)察機關的要求進行協助，體現出監(jiān)警合作中公安機關對監(jiān)察機關決策的絕對信任，也使得公安機關“執(zhí)行”的色彩大過“協助”。

2.監(jiān)警合作缺乏有力的監(jiān)督機制

權力主體受到制約的程度往往與其受到監(jiān)督的力度呈正相關?！耙话愣裕萍s關系是相互的、雙向的，是權力主體之間相互約束牽制的關系”，[9]當雙方主體間的制約力度沒有達到相對合理的水平時，其互相制約的關系定位也難以為繼。在監(jiān)警合作中，公安機關既要受到來自監(jiān)察機關的監(jiān)督，也要受其自身的程序規(guī)則限制，能夠最大程度保證其權力規(guī)范化運行，與之相比監(jiān)察機關受到的監(jiān)督則欠缺力度?！侗O(jiān)察法》第54條規(guī)定監(jiān)察機關應當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，但其公開的信息往往只停留于立案調查決定的通報以及對被調查人家屬的通知，而各項調查措施的實施情況并不會向社會公布。這使得內部監(jiān)督成為監(jiān)察機關監(jiān)督監(jiān)察調查程序最主要的力量，公安機關協助調查措施的實施也由監(jiān)察機關自行把握，從而導致各地辦案質量參差不齊。除此之外，監(jiān)警合作中雙方的制度對接也不完善?！氨O(jiān)察機關和公安機關之間存在互相制約關系是毋庸置疑的，但是由于法律并未作出具體的規(guī)定，在實踐中不容易把握?！盵10]國家監(jiān)察體制改革中一直存在監(jiān)察委員會單行立法，并在單行立法中設定其他機關職責的問題，“監(jiān)委內部自行制定了大量內部規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件涉及到其他機關的配合等義務”，[11]但與之配合的機關并未就權責對接制定相應的規(guī)范性文件，這也使得監(jiān)察程序缺少相應的監(jiān)督。

三、監(jiān)察機關獨立設置監(jiān)察警察的路徑合理性

監(jiān)察委員會成立之前，檢察機關在職務犯罪偵查中并不缺少基礎警務執(zhí)行力量，人民檢察院司法警察作為檢察機關的重要組成部分，在檢察機關的領導下為檢務工作提供了強有力的保障。國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機關雖承接了檢察機關的職務犯罪偵查職能，但其內部并未設置類似于司法警察的警務執(zhí)行組織，使其在工作中缺少必要的執(zhí)行力量，客觀上影響了其獨立調查案件的效率。基于此，筆者認為可在監(jiān)察機關內部獨立設置“監(jiān)察警察”，以便更好地保障監(jiān)察調查程序運轉。

（一）設立監(jiān)察警察的必要性

1.提升監(jiān)警合作效率

與原檢察機關偵查職務犯罪模式不同，《監(jiān)察法》并未規(guī)定監(jiān)察機關配備相應的強制措施執(zhí)行力量，其監(jiān)察調查措施的實施普遍需要向公安機關提請協助。從《監(jiān)察法》的規(guī)定來看，監(jiān)察機關提請公安機關予以協助的內容并不固定，公安機關有權在監(jiān)察機關的提請下對各項調查措施予以協助。監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察體制改革的新設機關，獨立性是其權力運行的顯著特征，而監(jiān)察機關在案件調查中與公安機關配合密切與其獨立性質并不相符。同時，當監(jiān)察機關因人力不足而頻繁向公安機關發(fā)函請求協助時，這不僅延滯了監(jiān)察機關的調查效率，也在一定程度上影響到公安機關的日常工作運轉。在此情況下，設立由監(jiān)察機關獨立指揮的監(jiān)察警察，其優(yōu)勢不言自明。

具體來看，監(jiān)察警察作為警務執(zhí)行組織，擁有人民警察的基本職權，能夠保障調查程序的有序開展，滿足監(jiān)察機關在訊問、搜查等調查措施上對執(zhí)行力量的需要，免去監(jiān)察機關與公安機關的協調步驟，提升監(jiān)察調查工作的效率。同時，監(jiān)察警察還可作為專門力量做好監(jiān)察機關與公安機關程序上的銜接與配合。以監(jiān)察機關追逃為例，由于監(jiān)察警察不具備公安機關發(fā)布通緝令的職權，監(jiān)察機關仍需要向公安機關提請協助。在這一過程中，監(jiān)察機關可在內部審批決定后由監(jiān)察警察直接與公安機關對接，移送相關文書、共享人員信息，降低被調查人聞訊外逃、毀損證據的風險。

2.為監(jiān)察權力制約提供切入點

現有監(jiān)警構造并未形成雙向制約效果，公安機關未能以執(zhí)行權形成對監(jiān)察機關決定權的制約，而監(jiān)察警察的設置能夠為這一局面的改善提供切入點。監(jiān)察機關在調查程序中需要對部分措施擁有絕對的決定權、指揮權，這是監(jiān)察權獨立行使的需要，也是提高調查效率的保證。這一部分調查措施的實施可由監(jiān)察機關指揮監(jiān)察警察完成，監(jiān)察警察對監(jiān)察機關的命令應當嚴格執(zhí)行。監(jiān)察警察在執(zhí)行過程中對監(jiān)察機關的決定和命令存在疑問的，可以按照規(guī)定提出意見，但不得中止或者改變調查措施的實施；如果提出的意見不被采納，則監(jiān)察警察必須服從決定和命令，且執(zhí)行調查措施的后果由監(jiān)察機關承擔。但在這部分措施之外，在技術調查、通緝、限制出境措施的實施中，由于職能主體具有特定性，監(jiān)察機關必須提請公安機關予以協助，此時公安機關應當對監(jiān)察機關的決定進行審查，同時在執(zhí)行過程中嚴格按照《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》等規(guī)范進行，在決策和執(zhí)行上增強獨立性，確保程序正當性，從而對監(jiān)察機關的決定權形成制約。

（二）設立監(jiān)察警察的可行性

1.監(jiān)察調查與刑事偵查相近

一是從權力的屬性看，監(jiān)察調查權與刑事偵查權具有相近之處。“監(jiān)察委員會的調查權既不是簡單的刑事犯罪偵查權，也不僅僅是違紀違法的調查權，而是兩者的有機統(tǒng)一”，[12]“針對職務犯罪進行的監(jiān)察調查其性質相當于對普通犯罪進行的刑事偵查”，[13]二者不應也不能完全割裂開來。二是從監(jiān)察調查措施與刑事偵查措施的對比來看，前者在內容與目的上都與后者相近。在內容上，《監(jiān)察法》所規(guī)定的訊問、詢問、勘驗檢查等調查措施與《刑事訴訟法》中偵查部分規(guī)定的相應措施在本質上并無不同，由監(jiān)察機關決定實施的技術調查措施也與公安機關的技術偵查措施密切相關。在目的上，監(jiān)察調查措施與刑事偵查措施的實施都是為了收集證據材料、查明案件信息。三是從辦案程序上來看，監(jiān)察調查程序與刑事偵查程序具有相似性。首先，二者都需要經過立案程序，且在立案前都需經過一定的審查；其次，二者都并非案件處置的最終機關，都需在辦理終結后將達到起訴條件的案件移送檢察機關審查起訴。

監(jiān)察調查與刑事偵查的相近增加了創(chuàng)立監(jiān)察警察的可行性。一方面，監(jiān)察警察作為協助監(jiān)察機關辦案的獨立警種，能夠為監(jiān)察機關辦案提供基本的執(zhí)行力量。當監(jiān)察機關需要執(zhí)行力量協助其開展部分調查措施時，監(jiān)察機關無需再向公安機關提出申請，監(jiān)察警察已然能夠協助監(jiān)察機關完成搜查、查封、扣押等任務。由于監(jiān)察警察具有人民警察的基本職權與素質能力，無論是新招錄還是由其他機關人民警察轉崗過來，都具備人民警察的基本素養(yǎng)，因而能夠較好地協助完成監(jiān)察調查工作。監(jiān)察警察本身是警察權的身份化體現，因此監(jiān)察警察對監(jiān)察機關的協助依然未脫離監(jiān)警合作的范疇。另一方面，當監(jiān)察機關需要將通緝、限制出境等具體調查措施交由公安機關執(zhí)行時，可通過內部的監(jiān)察警察與公安機關進行對接。

2.有司法警察范式可供借鑒

監(jiān)察警察的設置需要配置一系列的制度規(guī)范，而人民檢察院司法警察的規(guī)范體系可為其提供借鑒，能夠幫助監(jiān)察警察體制較為順暢地建立起來。在監(jiān)察體制改革前，檢察機關擔負著職務犯罪偵查的職能，而司法警察作為檢察機關職務犯罪案件偵查的重要執(zhí)行力量，為偵查工作的開展提供了必要的保障。國家監(jiān)察體制改革使得監(jiān)察機關承接起職務犯罪調查職能，其內部同樣可以類比人民檢察院司法警察體制建構起監(jiān)察警察組織。一直以來，人民檢察院的司法警察在執(zhí)行或協助執(zhí)行刑事強制措施、保障檢察工作安全進行等方面參與檢察活動，同時在具體工作中具有一定的監(jiān)督職能。[14]在長期的司法實踐中，人民檢察院司法警察形成了比較完備的制度規(guī)范體系，這不僅體現在《人民警察法》對人民檢察院司法警察身份序列的明確，也體現在檢察機關制度規(guī)范中對司法警察的詳細規(guī)定。具體來看，《人民檢察院組織法》明確了司法警察是法定的檢察機關人員組成部分，提供了司法警察協助開展檢務工作的法律依據，而《人民檢察院司法警察條例》《人民檢察院司法警察執(zhí)行職務規(guī)則》兩大文件對司法警察的職權、組織管理等作出了更加詳細的規(guī)定，保證了司法警察警務執(zhí)行工作有序開展。以上規(guī)范均為人民檢察院司法警察的體制建設提供了依據，監(jiān)察警察的體制構建同樣可以參考人民檢察院司法警察制度，從法律、法規(guī)、規(guī)范性文件三個層級完善監(jiān)察警察制度。

四、建立監(jiān)察警察制度的具體構想

（一）監(jiān)察警察制度體系建構

1.以《人民警察法》確立監(jiān)察警察身份

監(jiān)察警察的設立需要明確監(jiān)察警察的身份，使其享有人民警察的基本職權，方能在監(jiān)察調查中更好地協助監(jiān)察機關開展工作，這需要通過《人民警察法》的調整來予以明確。當前《人民警察法》對于警察身份的明確有兩種方式，一是在第2條第2款中以直接羅列的形式明確人民警察包含公安機關、國家安全機關等機關的人民警察以及法院、檢察院的司法警察；二是以附則的形式對特殊警種單獨作出規(guī)定，即第51條規(guī)定的人民武裝警察部隊。基于對法律條文的整體性考量，無論是統(tǒng)一列舉還是單獨明確都不影響警察身份的賦予。由于監(jiān)察警察的主要職能是為監(jiān)察機關提供執(zhí)行力量，筆者認為無需為其單獨設置條款，可直接于第2條第2款末增加“監(jiān)察機關的監(jiān)察警察”，從而賦予監(jiān)察警察法定身份。

2.以監(jiān)察法規(guī)明確監(jiān)察警察定位

監(jiān)察警察作為監(jiān)察機關內部的警務執(zhí)行組織，應當在《監(jiān)察法》中明確監(jiān)察警察是監(jiān)察機關的法定人員組成部分，同時賦予其協助開展監(jiān)察調查工作的職權。具體設置上，可考慮在《監(jiān)察法》中加入一條“監(jiān)察機關的監(jiān)察警察負責協助監(jiān)察調查工作的開展，在具體協助工作中接受監(jiān)察官的指揮。監(jiān)察警察依照《中華人民共和國人民警察法》管理。”《監(jiān)察法》之外，《監(jiān)察法實施條例》可增設“監(jiān)察警察”單獨一章，主要明確監(jiān)察警察的職權內容。在《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》之外，監(jiān)察機關可發(fā)布監(jiān)察工作文件來加強對監(jiān)察警察的管理，如，制定《監(jiān)察警察條例》，從總則、職權、組織管理、警務保障、附則五個部分對監(jiān)察警察工作進行厘定；制定《監(jiān)察警察執(zhí)行職務規(guī)則》，對監(jiān)察警察協助監(jiān)察調查的具體內容、協助程序予以明確。

（二）監(jiān)察警察的職權范圍

1.以協助監(jiān)察調查為主要職權內容

設立監(jiān)察警察的首要目的是補充監(jiān)察機關的執(zhí)行力量。因此，監(jiān)察警察的主要職權內容應當是監(jiān)察調查中的協助工作，包括各項調查措施的協助實施。監(jiān)察委員會的調查措施根據適用對象的不同可以分為三類，一是針對人的限制及強制措施，如談話、訊問、詢問、留置、決定通緝、限制出境等，通過限制人身自由為調查創(chuàng)造有利條件；二是針對證據信息的調查手段，如搜查、調取、勘驗檢查、鑒定、技術調查等；三是針對財物限制措施，如查詢、扣押、凍結、查封等，由于職務違紀、違法犯罪行為往往伴隨公私財物的非法轉移。因此，此類針對財物的強制措施可以有效防止財物毀損，便于清查涉案財物數額。

在限制人身自由類調查措施中，監(jiān)察警察的協助應當在注重效率的同時保障被調查人的人身安全。以協助留置為例，監(jiān)察警察可以在監(jiān)察官的指揮下協助實施留置措施。在留置對象進入留置場所前，監(jiān)察警察應當對留置場所的安全條件進行檢查；留置對象進入留置場所時，監(jiān)察警察應當對其人身、攜帶物品進行合限度的檢查；在留置對象進入留置場所后，監(jiān)察警察應當擔負起日常安全管理工作。在針對證據信息和財物的調查措施中，監(jiān)察警察應當保證調查程序的規(guī)范性，參與現場調查取證時應做好現場秩序的維護。如在搜查工作中，監(jiān)察警察需做好搜查現場的警戒工作與秩序維護，防止有人在搜查現場隱匿、毀棄、轉移犯罪證據；同時監(jiān)察警察應當為搜查工作提供安全保障，對以暴力、威脅或者其他方法阻礙搜查的人員進行管控。除此之外，由于搜查工作可能涉及女性被搜查人，監(jiān)察警察隊伍也應當配備一定比例的女性工作人員。

總體來看，監(jiān)察警察應當以協助調查為主要工作內容，扮演好監(jiān)察機關內設獨立警務執(zhí)行組織的角色。同時，若監(jiān)察機關在調查程序之外確有需要監(jiān)察警察提供工作支持的，警務部門負責人也可根據用警部門的申請?zhí)顚憟?zhí)行職務派警令，為用警部門提供協助。

2.在部分調查措施中實施職權限縮

“監(jiān)察委員會的成立，確立了其在反腐敗體系中的主導地位，但這并不意味著它要包攬反腐敗責任?！盵15]監(jiān)察警察作為監(jiān)察機關的內設機構，日常工作服從監(jiān)察機關的指揮與調度，其職能在一定意義上成為監(jiān)察權的組成部分。考慮到監(jiān)察權的獨立但有限性，監(jiān)察警察的職權范圍是完善監(jiān)察警察制度必須考慮的因素，若監(jiān)察警察的職權范圍過大，一定程度上會帶來監(jiān)察權的擴張；若監(jiān)察警察的職權范圍過小，則無法為監(jiān)察調查提供有力幫助。因此，監(jiān)察警察的職權范圍應在確保其基本職能的同時進行一定程度上的限制和約束。

從監(jiān)察機關提請公安機關予以協助的本意來看，一是因為公安機關具備監(jiān)察機關所不具備的專業(yè)能力，如鑒定、技術調查、發(fā)布通緝令、限制出境等，公安機關的協助可以彌補監(jiān)察機關的工作機能不足；二是因為監(jiān)察機關缺少必要的執(zhí)行力量，因而需要公安機關為其提供執(zhí)行上的協助，如公安機關協助留置、協助搜查等。監(jiān)察警察的設立并不代表監(jiān)察機關不再需要公安機關協助，監(jiān)察警察并不具備公安機關所有專業(yè)職能，無法完成所有原先由公安機關承擔的協助工作。監(jiān)察警察的職能應當根據監(jiān)察機關的真正需求進行設定，當監(jiān)察機關因缺少執(zhí)行力量而需要協助的，監(jiān)察警察應當承擔起協助執(zhí)行的責任；而監(jiān)察機關因缺少專業(yè)能力而需要協助的，仍須向公安機關請求協助。落實到具體措施上，監(jiān)察警察職能不應當包含發(fā)布通緝、限制出境、技術調查三項。通緝令的發(fā)布一直是公安機關的特有職權，需經過嚴格的啟動程序，同時可能對當事人權利造成重大影響，因此，監(jiān)察機關只具有決定通緝的權力，不具有執(zhí)行通緝的權力。在限制出境上，《監(jiān)察法實施條例》明確規(guī)定限制出境措施交由移民管理機構執(zhí)行，是因為移民管理機構在人員流動管理、出入境檢查上具有信息數據上的優(yōu)勢，同時這些信息具有高度的秘密性。因此，監(jiān)察警察并不具備執(zhí)行限制出境的客觀條件。在技術調查措施的執(zhí)行上，“監(jiān)察機關的職務犯罪技術調查權系從檢察機關的職務犯罪技術偵查演化而來”，[16]仍應當確立公安機關作為監(jiān)察技術調查的執(zhí)行機關。公安機關在刑事偵查中積累了相對豐富的技術偵查經驗，并且掌握著較為完備的技術手段，可以較好地為監(jiān)察機關提供技術調查上的幫助。

（三）監(jiān)察警察的配套制度

1.監(jiān)察警察的組織管理

監(jiān)察警察可在全國范圍內實施垂直管理，在國家監(jiān)察委員會內部設置監(jiān)察警察局；省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)察委員會內部設立監(jiān)察警察總隊；自治州、省轄市監(jiān)察委員會設立監(jiān)察警察支隊；縣、自治縣和市轄區(qū)監(jiān)察委員會設立監(jiān)察警察大隊。國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察警察局統(tǒng)一管理全國監(jiān)察機關監(jiān)察警察的工作，對地方監(jiān)察警察的工作進行監(jiān)督、指導，研究、制定監(jiān)察警察相關規(guī)章制度。監(jiān)察警察總隊和監(jiān)察警察支隊管理本級和下級監(jiān)察委員會監(jiān)察警察工作，落實監(jiān)察警察的日常管理，組織協調跨地區(qū)的監(jiān)察警察協作活動，完成監(jiān)察官交辦的工作任務。監(jiān)察警察大隊負責本級內部監(jiān)察警察工作，嚴格履行監(jiān)察警察規(guī)章制度，協助監(jiān)察調查工作的完成。

在監(jiān)察警察的任用方面，監(jiān)察委員會可以通過公開考試和考核的方式擇優(yōu)選用監(jiān)察警察；也可按照規(guī)定接受其他國家機關符合條件和要求的工作人員的調任、轉任。無論從何種途徑選任的監(jiān)察警察，都應當具備基本的警務技能，并經過監(jiān)察機關的內部培訓，確保能夠協助監(jiān)察機關完成調查任務。監(jiān)察警察在職務序列上可借鑒其他警種模式，設置為監(jiān)察警官、監(jiān)察警員和監(jiān)察警務技術人員三類，從而便于對不同職務序列監(jiān)察警察進行管理。監(jiān)察機關應當定期對監(jiān)察警察進行考核，并將結果作為監(jiān)察警察晉升職務或警銜的依據。

2.監(jiān)察警察的警務保障

監(jiān)察警察執(zhí)行職務應當遵循人民警察執(zhí)行職務的基本要求，除特殊情況外必須身著監(jiān)察警察制式服裝，佩帶人民警察標志，同時向被調查人及有關人員出示人民警察證件，明確警察身份。根據案件需要，監(jiān)察警察可以申請使用警械和武器。監(jiān)察警察的人民警察證、制式服裝、警用標志、武器和警械由公安部統(tǒng)一監(jiān)制，國家監(jiān)察委員會與公安部共同管理。監(jiān)察警察在執(zhí)行職務時應當根據調查措施的性質與內容、調查對象的基本情況、調查工作危險程度等情況配備警力。如果在具體案件執(zhí)行中警力不足的，下級監(jiān)察委員會可向上級監(jiān)察委員會申請調用監(jiān)察警察；涉及跨區(qū)辦案的，可在共同上級監(jiān)察委員會的組織協調下與辦案地監(jiān)察警察進行協作。

監(jiān)察委員會應當為監(jiān)察警察提供必要的經費保障，保證監(jiān)察警察工作及訓練的質量。監(jiān)察委員會應當在財務預算中對監(jiān)察警察工作經費作出合理規(guī)劃，主要包括監(jiān)察警察日常培養(yǎng)、訓練的場地建設、器械采買費用；監(jiān)察警察必需的警械、交通、通訊等設備的更新、維護費用；監(jiān)察警察的津貼、補貼及撫恤費用等。

五、結語

本文所述“監(jiān)警構造”以監(jiān)察機關與公安機關的互動為出發(fā)點，以監(jiān)察警察的設置為立足點，旨在為監(jiān)警構造的優(yōu)化提供一種可能進路。當前監(jiān)警構造主要是監(jiān)察機關與公安機關之間的配合與制約，并未充分體現監(jiān)察權與警察權之間的互動關系。監(jiān)察警察的設置能夠對這一局面有所改善，可以推動形成“監(jiān)察機關—監(jiān)察警察—公安機關”三者交互的新局面，在保障監(jiān)察機關執(zhí)行力量充足的基礎之上強化監(jiān)察機關與公安機關之間的平等對話，保障公安機關的自主執(zhí)行權。當然，監(jiān)察警察的創(chuàng)設仍處于理論層面上的探討，還需不斷與實踐狀況對接。監(jiān)察制度的完善、職能的調整需在實踐中不斷探索，這也是國家監(jiān)察體制改革不斷深入的意義所在。